地方政府人口流動(dòng)政策及其改革

□ 楊川丹

在當(dāng)前的城市化背景下，“人口大規(guī)模向城市的流動(dòng)和聚集”成為我國(guó)人口流動(dòng)的主要形式，被稱為“人口的城市化流動(dòng)”。人口的城市化流動(dòng)從促進(jìn)勞動(dòng)力資源有效配置、優(yōu)化城市人口年齡結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等方面直接推動(dòng)了城市化水平的迅速提高，是非常重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。人口流動(dòng)政策是主導(dǎo)人口流動(dòng)的重要因素，特別是目前我國(guó)正處于傳統(tǒng)城市化向新型城市化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，如何設(shè)計(jì)合理的人口流動(dòng)政策路徑以及制度安排，也就成為每個(gè)地方政府加強(qiáng)社會(huì)管理服務(wù)的重要內(nèi)容。

一、城市化過(guò)程中的人口流動(dòng)政策

人口的流動(dòng)遷徙是一個(gè)與入籍、就業(yè)、住房、教育和社會(huì)保障等一系列權(quán)利聯(lián)系在一起的，所以人口流動(dòng)的政策也是圍繞這些方面設(shè)計(jì)的。

（一）我國(guó)主要人口流動(dòng)政策

我國(guó)目前各地形成的人口流動(dòng)政策，主要包括三個(gè)大方面：就業(yè)政策、戶籍政策和社會(huì)保障政策。

1、就業(yè)政策

上世紀(jì)70年代末80年代初的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率大幅度提高、農(nóng)產(chǎn)品剩余增加，形成了大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，農(nóng)民開(kāi)始產(chǎn)生向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的沖動(dòng)。從那個(gè)時(shí)候開(kāi)始，政府對(duì)于農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的政策支持力度越來(lái)越大，經(jīng)歷了80年代的農(nóng)民就業(yè)范圍向個(gè)體工商業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及城市部分行業(yè)逐步擴(kuò)大、90年代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革背景下農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工限制大部分被取消從而導(dǎo)致的“民工潮”現(xiàn)象、21世紀(jì)初的流動(dòng)人口就業(yè)“卡證”管理逐步規(guī)范化幾個(gè)階段。在就業(yè)政策上，應(yīng)該說(shuō)政府推進(jìn)的步伐是相當(dāng)快的。

目前，農(nóng)民工勞動(dòng)就業(yè)權(quán)益保障問(wèn)題特別受關(guān)注。94年，國(guó)家就頒布了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》，賦予包括農(nóng)民工在內(nèi)的非戶籍人口與城鎮(zhèn)居民同樣的勞動(dòng)權(quán)利，但是這種權(quán)利在事實(shí)上卻沒(méi)有得到保障：首先許多地方性的法規(guī)和它還都是相抵觸的，比如大多數(shù)地方的勞動(dòng)部門(mén)在安排就業(yè)上的基本做法都是先城市后農(nóng)村、先本地后外地、先省內(nèi)后省外；而且地方政府對(duì)于一系列歧視農(nóng)民工的問(wèn)題都是睜一只眼閉一只眼，如工資拖欠問(wèn)題一直沒(méi)有得到有效的解決。直到2007年，人大終于通過(guò)了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》，就勞動(dòng)者的權(quán)利保護(hù)方面提出了更具有操作性和易落實(shí)性的各種條款，對(duì)于平等保護(hù)勞動(dòng)權(quán)利方面，邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。

2、戶籍管理政策

我國(guó)現(xiàn)行的戶籍管理制度開(kāi)始于1958年，《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》把全國(guó)居民劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口兩種戶籍管理形式，城鄉(xiāng)之間被人為的設(shè)立了一堵墻，人口遷移流動(dòng)也受到嚴(yán)格的指標(biāo)限制。并且，戶口管理被附加了諸多行政管理職能，造成戶籍不同的城鄉(xiāng)人口在勞動(dòng)用工、住房、教育、社會(huì)福利等方面享有的權(quán)益存在較大差異，形成了中國(guó)特色的城鄉(xiāng)二元分割體制。城鄉(xiāng)人口要自由的流動(dòng)，必須對(duì)戶籍制度進(jìn)行改革。

從上世紀(jì)80年代初開(kāi)始，政府在戶籍管理方面一直在嘗試著改革，但是直到2003年前后才真正進(jìn)入了城市戶籍制度全面改革的時(shí)期，實(shí)質(zhì)性的突破也就在這段時(shí)期。就改革的相關(guān)措施來(lái)看，典型的有兩種形式：一種是“統(tǒng)一戶口”式，全國(guó)有河北、遼寧、山東等12個(gè)省份取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口劃分，統(tǒng)稱為居民戶口，但是，與戶口相關(guān)的社保、教育等配套改革還沒(méi)有真正的動(dòng)起來(lái)，農(nóng)村居民并沒(méi)有真正的享受到成為城市居民所能得到的好處，所以這只是改變叫法的改革。另一種形式的改革，叫“條件準(zhǔn)入”式，比如有“購(gòu)房準(zhǔn)入”、“投資準(zhǔn)入”、“人才優(yōu)先”等等，但是這種改革的門(mén)檻的高低地區(qū)之間有很大的差別，一邊如浙江省衢州市的“零門(mén)檻”落戶政策①2001年，衢州市政府4號(hào)文件歷史性的提出了“零門(mén)檻”落戶政策，并于2002年出臺(tái)了《衢州市區(qū)“零門(mén)檻”落戶辦理實(shí)施辦法》，規(guī)定在衢居住或就業(yè)者均可落戶。這幾年，這個(gè)政策經(jīng)過(guò)補(bǔ)充改進(jìn)，有了更多更優(yōu)惠的政策，比如大學(xué)畢業(yè)生可以先落戶后就業(yè)等等。這項(xiàng)政策走在全國(guó)前列，故而多次被國(guó)內(nèi)眾多學(xué)者和媒體引用，被稱為是城市化發(fā)展中驚險(xiǎn)而富有意義的一跳。，而另一邊，越是大城市，越是中心城市，落戶條件限制越嚴(yán)格仍然是普遍現(xiàn)象。

此外，浙江和廣東、遼寧等省份已經(jīng)率先開(kāi)始推行居住證制度②遼寧、浙江、廣東分別于2009年5月5日、2009年10月1日、2010年1月1日開(kāi)始全面推行居住證制度。，但是居住證充其量也就是代替以往的暫住證成為流動(dòng)人口的管理制度，含金量非常有限，它和常住戶口最根本的區(qū)別，就是常住戶口仍然是獲得城市部分資源不可或缺的憑證。由此可見(jiàn)，戶籍管理政策到目前為止仍然有很明顯的局限性。

3、社會(huì)保障政策

社會(huì)保障制度是我國(guó)人口流動(dòng)政策中最為落后的一塊。以社會(huì)保險(xiǎn)制度為例。最先在中央政府層面明確提出把外來(lái)務(wù)工人員列入社會(huì)保障范疇的，是1991年7月國(guó)務(wù)院頒布的《全民所有制招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》，詳細(xì)列舉了農(nóng)民工享受的諸如工傷免費(fèi)醫(yī)療、病假工資、養(yǎng)老保險(xiǎn)等與其他職工同等的權(quán)利，但是相關(guān)規(guī)定在以后的十幾年里并沒(méi)有得到廣泛的執(zhí)行。在地方政府層面，起步最早的是廣東省，1994年開(kāi)始對(duì)外來(lái)務(wù)工人員提供社會(huì)保險(xiǎn)，但是實(shí)際門(mén)檻很高，而且采取的是捆綁式的參保方式，“大斗進(jìn)小斗出”③參見(jiàn)劉文海：《中國(guó)農(nóng)民工調(diào)研報(bào)告》，中國(guó)言實(shí)出版社2006年版，第260頁(yè)。。真正具有實(shí)質(zhì)意義的進(jìn)步是2006年3月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》，該意見(jiàn)提出了高度重視農(nóng)民工社會(huì)保障工作、將農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)范圍、探索適合農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法、保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育等一系列改革目標(biāo)。在這一政策的推動(dòng)下，各地近幾年一般都建立了農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)。有的地方還搞了大病醫(yī)療保險(xiǎn)，建立農(nóng)民工的失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法還在探索當(dāng)中，全國(guó)農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的人數(shù)從無(wú)到有、逐年增加。但是到目前，社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)于外來(lái)人口的覆蓋率依然普遍低下④根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2009年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，在全國(guó)范圍內(nèi)，農(nóng)民工社會(huì)保障參保比例分別是：養(yǎng)老保險(xiǎn)7.6%、工傷保險(xiǎn)21.8%、醫(yī)療保險(xiǎn)12.2%、失業(yè)保險(xiǎn)3.9%、生育保險(xiǎn)2.3%。，而且也并沒(méi)有在全國(guó)范圍內(nèi)形成一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的農(nóng)民工社保體系。

除此之外，其他的比如社會(huì)救助、基本生活保障制度、公共住宅政策，變化更慢。

（二）地方政府制定人口流動(dòng)政策的特征

結(jié)合以上的邏輯，縱觀改革開(kāi)放以來(lái)城市化過(guò)程中的人口流動(dòng)政策的沿革，可以發(fā)現(xiàn)它們始終保持著兩個(gè)主要特征：

1、對(duì)人口流動(dòng)限制的放寬，是從集鎮(zhèn)到中小城鎮(zhèn)，再到大城鎮(zhèn)的逐步推進(jìn)的過(guò)程。漸進(jìn)主義作為一種社會(huì)行動(dòng)方法，具有成本低、代價(jià)小的特點(diǎn)。而且，在整個(gè)過(guò)程中的政策控制力度，始終和城市的等級(jí)成正比，等級(jí)越高控制越嚴(yán)。

2、在與人口流動(dòng)相關(guān)的各項(xiàng)政策中，引進(jìn)勞動(dòng)力的就業(yè)制度是放開(kāi)速度最快的，戶籍制度的放開(kāi)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于就業(yè)制度，而需要政府掏錢(qián)出力的非戶籍人口社會(huì)保障制度則進(jìn)展速度最慢，可以說(shuō)是改革開(kāi)放以來(lái)進(jìn)步最慢的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度之一。

二、當(dāng)前人口流動(dòng)政策的缺陷及其負(fù)面效應(yīng)

我國(guó)人口流動(dòng)政策的沿革基本走的是一條從小城鎮(zhèn)到大城市的逐步放開(kāi)，先允許進(jìn)城就業(yè)再謀求戶籍和社會(huì)保障制度跟進(jìn)的改革道路，這樣一條道路在方向上和策略上都是正確的，這也是30年來(lái)中國(guó)的城市化能夠得以快速而又平穩(wěn)推進(jìn)的重要原因。但是這種政策沿革，因?yàn)閺慕?jīng)濟(jì)效益最優(yōu)的目標(biāo)出發(fā)，對(duì)原來(lái)的二元體制具有強(qiáng)烈的依賴性，從而忽視流動(dòng)人口的權(quán)利價(jià)值，從而導(dǎo)致其對(duì)于城市化乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了一系列消極影響。

（一）“半城市化“現(xiàn)象

改革開(kāi)放放以來(lái)我國(guó)城市化的高速發(fā)展，具體就表現(xiàn)在城市數(shù)量、城鎮(zhèn)人口數(shù)量的快速增長(zhǎng)等方面，然而目前諸如“攤大餅”、“城市圈地運(yùn)動(dòng)”、“人口爆炸”的負(fù)面說(shuō)法越來(lái)越多，這也體現(xiàn)我們這種城市化是處于一種低質(zhì)的數(shù)量水平上。比如，城鎮(zhèn)人口的數(shù)量是目前衡量城市化水平的最重要的指標(biāo)，我們國(guó)家07年開(kāi)始，統(tǒng)計(jì)“城鎮(zhèn)人口”的時(shí)候，已經(jīng)把居住在城市時(shí)間在半年以上的那些人口都計(jì)算在內(nèi)了，也就是把很大一部分非本地戶籍的流動(dòng)人口計(jì)算在內(nèi)統(tǒng)計(jì)為城市的“常住人口”。根據(jù)發(fā)展改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的一個(gè)數(shù)據(jù)，“在我國(guó)6.2億的城鎮(zhèn)人口中，還有1億多是農(nóng)業(yè)戶籍人口?！薄拔覈?guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程以流動(dòng)就業(yè)為主要形式，并沒(méi)有完成農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的定居或者”落戶“遷徙。”①http：//politics.people.com.cn/GB/1026/13187121.htm這是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中區(qū)別于其他國(guó)家的一個(gè)鮮明特點(diǎn)——流動(dòng)人口的“半城市化”現(xiàn)象，這在一定程度上也就造成中國(guó)城市化水平的“虛高”。人口的城市化流動(dòng)是以市場(chǎng)為導(dǎo)向形成的，市場(chǎng)可以把農(nóng)民拉進(jìn)城市，但是市場(chǎng)并不是萬(wàn)能的，沒(méi)有辦法讓他們真正融入城市，這是政府的任務(wù)，但是目前為止，政府的政策導(dǎo)向還沒(méi)有能夠真正的解決這個(gè)問(wèn)題，“半城市化”已經(jīng)嚴(yán)重影響了城市的健康發(fā)展。

（二）勞動(dòng)力價(jià)格扭曲

廉價(jià)勞動(dòng)力在世界勞動(dòng)力市場(chǎng)中似乎就已經(jīng)成為中國(guó)的代名詞，而農(nóng)民工又處于中國(guó)勞動(dòng)力價(jià)格鏈的末端。“農(nóng)民工的工資水平和企業(yè)的利潤(rùn)是‘絕緣’的，企業(yè)利潤(rùn)增長(zhǎng)曲線是一條陡峭的上揚(yáng)線，而農(nóng)民工工資增長(zhǎng)曲線卻是一條水平線?！雹趆ttp：//www.chinanews.com/cj/cj－gncj/news/2010/04－13/2223721.shtml其實(shí)，任何國(guó)家的勞動(dòng)力價(jià)格從來(lái)不是單純的市場(chǎng)供求關(guān)系所決定的，而是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、道德等多因素綜合作用的結(jié)果。中國(guó)更是如此，它的超低的勞動(dòng)力價(jià)格也并不是自然稟賦的，而是一種人為的制度在起作用，特別是政治制度的作用相當(dāng)關(guān)鍵，直接造成了勞動(dòng)力價(jià)格的扭曲。這種扭曲，在本質(zhì)上講是政府通過(guò)不公平的制度，剝奪并轉(zhuǎn)移廣大農(nóng)民工的勞動(dòng)力剩余的結(jié)果?！斑@些勞動(dòng)力剩余一部分通過(guò)城市政府財(cái)政收支轉(zhuǎn)化為對(duì)城鎮(zhèn)居民的福利補(bǔ)貼，一部分通過(guò)投資方對(duì)農(nóng)民工合法權(quán)益的侵害轉(zhuǎn)化為資本的超額利潤(rùn)，還有一部分則通過(guò)出口商品的低廉價(jià)格轉(zhuǎn)化為對(duì)外國(guó)消費(fèi)者的間接補(bǔ)貼”③葉裕民、李曉鵬：《改革開(kāi)放30年以來(lái)中國(guó)城市化過(guò)程中的人口流動(dòng)政策沿革與效應(yīng)評(píng)》，《公共管理與政策評(píng)論》2009年第1期。，剩下的只能是少之又少。

（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)滯后

人口流動(dòng)政策的問(wèn)題對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的阻礙作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

首先，產(chǎn)業(yè)升級(jí)缺乏基本的要素支撐——高素質(zhì)的勞動(dòng)力。由于教育培訓(xùn)條件的缺乏、低收入和高強(qiáng)度的勞動(dòng)、在城鄉(xiāng)之間的長(zhǎng)期流動(dòng)等原因，造成外來(lái)勞動(dòng)力的素質(zhì)始終難以提高。據(jù)調(diào)查，目前農(nóng)村勞動(dòng)力中，高中及以上文化程度的不到11%④周紅民：《推進(jìn)農(nóng)民工市民化的思考》，《吉林農(nóng)業(yè)》2010年第10期。，這意味著完成農(nóng)民工向產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)化需要一個(gè)艱巨、漫長(zhǎng)的過(guò)程。

其次，中國(guó)工業(yè)普遍處于世界產(chǎn)業(yè)鏈的最低端?！董h(huán)球時(shí)報(bào)》的一篇評(píng)論形象的形容中國(guó)企業(yè)在掙“一億條牛仔褲換一架波音飛機(jī)”的錢(qián)。勞動(dòng)力成本的低廉使得大量勞動(dòng)密集型企業(yè)得以長(zhǎng)期生存，也就沒(méi)有動(dòng)力和壓力用更為先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)行勞動(dòng)力替換，出口產(chǎn)品的技術(shù)含量低，也就使得我國(guó)的貿(mào)易條件長(zhǎng)期得不到改善。

（四）社會(huì)不穩(wěn)定因素增加

近幾年，流動(dòng)人口群體引起的社會(huì)問(wèn)題更加尖銳化，潛在的風(fēng)險(xiǎn)也越來(lái)越明朗。據(jù)2008年9月的《瞭望》新聞周刊報(bào)道：“據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)顯示，1993年我國(guó)發(fā)生社會(huì)群體性事件0.87萬(wàn)件，2005年上升為8.7萬(wàn)件，2006年超過(guò)9萬(wàn)起，并一直保持上升勢(shì)頭?！痹谶^(guò)去的10多年里，群體性事件增長(zhǎng)了10倍以上，其中農(nóng)民工相關(guān)的事件要占到35%以上。比較典型的比如04年重慶萬(wàn)州事件、08年的廣東惠州騷亂、云南孟連事件還有浙江玉環(huán)的外地民工襲擊派出所事件等等。這當(dāng)中的“沖突”、“騷亂”之類的字眼已經(jīng)充分體現(xiàn)出流動(dòng)人口群體作為城市的不穩(wěn)定因素，風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)已經(jīng)升級(jí)到了一個(gè)危險(xiǎn)的階段了。

在城市政府的帶有排斥的、限制的政策背景下，外來(lái)民工的利益訴求得不到回應(yīng)和落實(shí)，合法權(quán)益得不到尊重和保障，讓他們普遍存在著身在城市又不屬于城市的“邊緣人”心態(tài)，長(zhǎng)期下去的話這往往是政治騷亂和社會(huì)騷亂最有可能的源泉。

三、新型城市化背景下人口流動(dòng)政策的改革路徑

“十二五規(guī)劃”提出要“注重在制度上解決好農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)問(wèn)題?！钡胤秸e極的轉(zhuǎn)變工具性目標(biāo)為價(jià)值性目標(biāo)，不僅要從城市化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求角度接納外來(lái)人口，而且城市的整個(gè)社會(huì)價(jià)值體系也要接納他們。在改革內(nèi)容上，筆者認(rèn)為不能再讓這個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代就形成的二元分割體制的慣性作用再持續(xù)下去，地方政府必須要脫離對(duì)它的依賴，這是最重要的，唯一的辦法就是對(duì)這個(gè)體制下形成的一系列制度安排進(jìn)行重新的洗牌。

（一）循序漸進(jìn)推進(jìn)戶籍制度改革

為什么戶籍改革到目前還是有很明顯的局限性?蔡昉在他的“邊際理論”中提到：“是否進(jìn)行戶籍制度改革，在什么時(shí)機(jī)進(jìn)行，改革的力度和深度如何，主要取決于改革主體——城市政府對(duì)于改革的成本和收益的衡量和判斷。…然而，隨著改革力度提高，城市可能出現(xiàn)過(guò)度擁擠現(xiàn)象，政府財(cái)力不逮，失業(yè)率上升，社會(huì)不穩(wěn)定程度也會(huì)提高，因此，改革的邊際成本就會(huì)提高，邊際收益會(huì)降低，改革就不再是有利可圖了?！雹俨虝P：《民生經(jīng)濟(jì)學(xué)—“三農(nóng)”與就業(yè)問(wèn)題的解析》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，第299頁(yè)。他是從城市政府的角度看待戶籍制度改革的問(wèn)題，城市政府本身就要支撐近幾百萬(wàn)甚至幾千萬(wàn)人口的社保、就業(yè)、入學(xué)、住房等等負(fù)擔(dān)，戶口一旦放開(kāi)的話，就意味著含金量越大的城市，必定會(huì)有越多的人口涌入，會(huì)形成所謂的“洼地效應(yīng)”，后果也許不堪設(shè)想。所以才會(huì)出現(xiàn)有的地方搞“一刀切”式的“統(tǒng)一戶口”改革，相關(guān)公共服務(wù)配套政策卻沒(méi)跟上，沒(méi)有觸及實(shí)質(zhì)也就成了“空頭支票”。鄭州2003年“門(mén)戶大開(kāi)”，2006年緊急叫停，問(wèn)題也出在這里。所以很多城市還是偏向選擇“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”的改革方式。

“十二五規(guī)劃”提出：“要把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。大城市要加強(qiáng)和改進(jìn)人口管理，中小城市和小城鎮(zhèn)要根據(jù)實(shí)際放寬外來(lái)人口落戶條件。”目前，戶籍改革的重點(diǎn)還是放在中小城市、小城鎮(zhèn)上，它們的流動(dòng)人口壓力相對(duì)輕，改革成本也不大，穩(wěn)定性也強(qiáng)。但是，這并不是說(shuō)大城市就可以高枕無(wú)憂，把落戶門(mén)檻抬的高高的了。大城市的“高門(mén)檻”的確可以維護(hù)城市政府短期的經(jīng)濟(jì)利益，但是對(duì)于長(zhǎng)期的可持續(xù)發(fā)展是絕對(duì)沒(méi)好處，它不僅不利于城鄉(xiāng)之間人口的流動(dòng)，不利于勞動(dòng)力資源的有效配置，阻礙了全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成。而且，城市化的重要特征之一就是人口向中心區(qū)域的聚集，“高門(mén)檻”似乎是背離了城市化的要求。因此，大城市也應(yīng)該逐步放寬落戶條件，建立公開(kāi)、公平的落戶標(biāo)準(zhǔn)，即使不能一步到位，循序漸進(jìn)也是必須的。

（二）完善人口流動(dòng)的政策體系

要?jiǎng)冸x附著于戶籍上的一系列利益鎖鏈，包括消除外來(lái)人口與本地居民在社會(huì)保險(xiǎn)、基本生活保障、公共住宅、就業(yè)權(quán)利、子女教育等方面的待遇差別，使戶籍的分割連帶功能徹底失效，從而回歸它的本位——戶籍管理和戶口登記。

1、形成相對(duì)統(tǒng)一的流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)體系

要促進(jìn)人口的自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力資源在全國(guó)范圍的優(yōu)化配置，就必然要求建立起全國(guó)范圍內(nèi)的相對(duì)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)體系，而且這樣也可以解決目前存在的流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)各地之間轉(zhuǎn)移、接續(xù)上的一系列困難。

這個(gè)需要政府花大本錢(qián)。發(fā)達(dá)國(guó)家一直都把社會(huì)保障視為“增進(jìn)國(guó)家認(rèn)同、渡過(guò)危機(jī)時(shí)刻、消滅工人革命的必要成本”。早在100年前，當(dāng)英國(guó)的人均GDP還不到400美元時(shí)，就頒布了世界上第一部《救濟(jì)金法》，并在1948年宣布建成世界上第一個(gè)福利國(guó)家。歐、美、日等許多國(guó)家群起仿效，政府用于社會(huì)保障的投資占財(cái)政收入的50%～70%，并普遍獲得了預(yù)期的社會(huì)效果。近些年來(lái)，韓國(guó)甚至喊出了“國(guó)民福利與國(guó)民經(jīng)濟(jì)同步增長(zhǎng)”的口號(hào)。我們現(xiàn)在面對(duì)的是迅速擴(kuò)展的世界金融危機(jī)和不斷凸顯的國(guó)內(nèi)社會(huì)矛盾、城市化，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明了我們必須及時(shí)在這方面下功夫。中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，人均GDP從不到400元人民幣增長(zhǎng)到2萬(wàn)多元，其中包括浙江省在內(nèi)的7個(gè)省份2009年人均GDP超過(guò)了4萬(wàn)元①http：//paper.people.com.cn/zgjjzk/html/2010－03/08/content_462997.htm。無(wú)論怎么看，中國(guó)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)實(shí)力都明顯高于100年前的發(fā)達(dá)國(guó)家，完全具備了建立比較健全的、統(tǒng)一的社會(huì)保障體系的客觀條件。問(wèn)題就是看各級(jí)政府是不是下得了決心下這本錢(qián)。

2、建立相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)方式和農(nóng)民工城市社會(huì)保障的對(duì)接政策

十七屆三中全會(huì)提出了實(shí)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策，這個(gè)政策對(duì)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)是一個(gè)重要突破。政策出臺(tái)以后，各個(gè)地方都有了自己的一套落實(shí)政策，流轉(zhuǎn)方式五花八門(mén)，比如土地承包權(quán)的出租、轉(zhuǎn)讓、入股、分紅等等，很多地方還出臺(tái)了自愿退出宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也就是完全交出土地來(lái)?yè)Q取社保或者是戶籍的辦法，比如重慶的九龍坡區(qū)的“戶改”政策②重慶市在2007年被國(guó)家批準(zhǔn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)后，在土地改革領(lǐng)域率先進(jìn)行大膽探索，創(chuàng)造了土地流轉(zhuǎn)的九龍坡模式即宅基地?fù)Q住房、承包地?fù)Q社保，即農(nóng)民放棄農(nóng)村宅基地，宅基地被置換為城市發(fā)展用地，農(nóng)民在城里獲得一套住房；農(nóng)民放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，享受城市社保，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制。、杭州正在醞釀的“三換”改革③2009年3月25日，在杭州市耕地保護(hù)和節(jié)約用地會(huì)議上，蔡奇市長(zhǎng)透露，對(duì)自愿放棄宅基地、進(jìn)鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，杭州正在醞釀“三換”改革：即以宅基地?fù)Q戶口、住房、社保，而且在入學(xué)、就醫(yī)上有優(yōu)惠，還可享受經(jīng)濟(jì)適用房政策，商品房購(gòu)買(mǎi)也給予優(yōu)惠。。但是很多人認(rèn)為這是政府的一種變相的“圈地運(yùn)動(dòng)”，剝奪農(nóng)民的土地，退地農(nóng)民社保的錢(qián)能不能保證得了還是一個(gè)問(wèn)題，所以土地?fù)Q社保面臨的社會(huì)質(zhì)疑聲頗大。

針對(duì)農(nóng)民工本身情況的特殊性，建立相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)方式和相關(guān)城市保障政策的對(duì)接還是很有必要的，這也算是農(nóng)民工保障從農(nóng)村體系向城市體系銜接的一種比較合理的方式。比如將承包地的流轉(zhuǎn)與最低生活保障對(duì)接，宅基地的退還與城市公共住宅政策對(duì)接，有點(diǎn)像嘉興的“兩分兩換”模式④2008年4月，嘉興被確定為浙江省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的試點(diǎn)。同年6月，一個(gè)叫“兩分兩換”的新名詞在嘉興13個(gè)市鎮(zhèn)（街道）傳開(kāi)。所謂“兩分兩換”，即將宅基地與承包地分開(kāi)，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開(kāi)；以承包地?fù)Q股、換租、換保障，推進(jìn)集約經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式；以宅基地?fù)Q錢(qián)、換房、換地方，推進(jìn)集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式。這是嘉興嘉興率先于全國(guó)做的嘗試。。這要涉及到保障水平和長(zhǎng)效機(jī)制的問(wèn)題，比如保障水平上，按理說(shuō)最低保障應(yīng)該是政府為老百姓免費(fèi)提供的公共產(chǎn)品，土地?fù)Q保障已經(jīng)是對(duì)農(nóng)民的不公平，所以他們的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或保障水平不應(yīng)該低于由自己或其他家庭成員耕種的收益，這是建立農(nóng)民工這類最低生活保障制度的最低成本線。

3、以公平的社會(huì)保障代替對(duì)城鎮(zhèn)居民的就業(yè)保護(hù)政策

對(duì)城鎮(zhèn)居民的就業(yè)保護(hù)政策，實(shí)質(zhì)上是城市政府為戶籍人口提供的一種隱性的福利。它違反了《勞動(dòng)法》中勞動(dòng)者權(quán)利平等的規(guī)定，也降低了勞動(dòng)力市場(chǎng)的效率?，F(xiàn)在我們的城市的社會(huì)保障制度（包括失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障制度）逐步完善了，各地政府也應(yīng)該取消這種隱性福利，讓所有崗位向所有勞動(dòng)者開(kāi)放，提高勞動(dòng)力配置的效率，也就體現(xiàn)了勞動(dòng)就業(yè)方面的社會(huì)公平。□