行政審批制度改革：浦東的實踐和思考*

□ 陳奇星 吳 津

行政審批制度改革是政府的一場“自我革命”，是行政體制改革的突破口，涉及政府部門職能定位和權(quán)力調(diào)整，管理理念和管理方式的更新與變革。2001年以來，浦東新區(qū)將行政審批制度改革作為轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革的的突破口，先后進(jìn)行了四輪改革，①蘇寧等著：《浦東之路：政府制度創(chuàng)新經(jīng)驗與展望》，上海人民出版社2010年版，第43頁。取得了較大成效，但也存在一些問題。回顧浦東近10年來審批制度改革的歷程，在歷史發(fā)展新的方位，以新的視角加以審視，在此基礎(chǔ)上思考“十二五”期間，進(jìn)一步深化浦東行政審批制度改革的思路和對策，對深入推進(jìn)綜合配套改革試點，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，加快建設(shè)服務(wù)型政府，把浦東開發(fā)開放推向新的高度具有重要的現(xiàn)實意義。

一、浦東行政審批制度改革的主要做法和成效

2001年以來，浦東新區(qū)作為上海行政審批制度改革的綜合試驗區(qū)。先后進(jìn)行了四輪行政審批制度改革改革。行政審批事項從最初的724項減少到244項，改革率達(dá)到了66.3%。②季明：《上海：浦東的“扁平化”實踐》，《瞭望新聞周刊》，2011年1月30日。回顧近十年來浦東行政審批制度改革，特別是浦東綜合配套改革試點以來，新區(qū)審改工作在探索制度創(chuàng)新，推進(jìn)流程優(yōu)化，促進(jìn)公開透明等方面進(jìn)行了積極嘗試，其主要做法和成效有以下幾個方面：

（一）實行“告知承諾”制度，降低企業(yè)準(zhǔn)入門檻

2001年上海浦東新區(qū)工商分局率先在全國試行用“告知承諾”代替以往的行政審批，其基本做法是，由新區(qū)工商行政管理部門一門式受理，通過書面形式，把法律、法規(guī)、規(guī)章以及相關(guān)技術(shù)規(guī)范中規(guī)定的企業(yè)設(shè)立、開業(yè)應(yīng)當(dāng)符合或者達(dá)到的條件、標(biāo)準(zhǔn)和要求，以及企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，清楚地告知申請人，申請人對照許可條件進(jìn)行準(zhǔn)備，“承諾”履行相關(guān)告知事項后，審批機(jī)關(guān)根據(jù)申請人的承諾作出認(rèn)定，并在7個工作日內(nèi)由審批機(jī)關(guān)和工商部門分別頒發(fā)許可證和營業(yè)執(zhí)照。與此同時，審批機(jī)關(guān)應(yīng)視所申請事項的具體情況，在3個月內(nèi)對申請人的承諾進(jìn)行核查。對經(jīng)核查不符合或者未達(dá)到相關(guān)條件、標(biāo)準(zhǔn)和要求的，可給予必要的行政處罰或者行政措施，直至撤銷相關(guān)證照。

根據(jù)浦東新區(qū)工商分局率先試行的這項“告知承諾”制，除了涉及國家安全、公民人身安全以及國家嚴(yán)格控制的項目外，對6個行業(yè)的14類企業(yè)的設(shè)立、開業(yè)所涉及的10項審批事項試行告知承諾制。2002年以來，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，經(jīng)上海市政府批準(zhǔn)，擴(kuò)大了實行告知承諾審批方式的審批事項范圍，其中包括核發(fā)《食品衛(wèi)生許可證》、《煙草專賣零售許可證》、《科技經(jīng)營證書》、《對外貿(mào)易經(jīng)營批準(zhǔn)證書》以及《人才交流服務(wù)許可證》審核等。并且在部分基本建設(shè)審批環(huán)節(jié)和其他管理領(lǐng)域也開始試行告知承諾審批方式。目前，經(jīng)上海市政府批準(zhǔn)并進(jìn)行實際操作的審批事項為19項①由于有5個項目的審批權(quán)限在上海市政府有關(guān)部門，這些審批事權(quán)未能按原計劃下放給浦東新區(qū)，故沒有實際操作。，占浦東新區(qū)目前有最終審批權(quán)的50項前置審批事項的38%（見圖1）

告知承諾制度作為浦東新區(qū)在行政審批制度改革中進(jìn)行制度創(chuàng)新的一種探索，引入的是一種服務(wù)市場和企業(yè)的全新的行政理念，克服了傳統(tǒng)行政審批的弊端，運用契約形式來處理法律強(qiáng)制性規(guī)定，實現(xiàn)了管制行政向契約行政的轉(zhuǎn)化，降低了企業(yè)準(zhǔn)入門檻和開辦效率。如目前在浦東開辦一家連鎖超市，一次可以同時辦理公共場所衛(wèi)生、食品衛(wèi)生和酒類商品零售3個許可證和工商營業(yè)執(zhí)照，時限為7個工作日。而按原有審批方式辦理的話，要分別跑3個政府部門辦理有關(guān)審批手續(xù)，如不發(fā)生申報材料退、補情況，辦好許可證和營業(yè)執(zhí)照的周期在45天左右。同時，實施告知承諾制，改變了政府機(jī)關(guān)“重事先審批、輕后續(xù)監(jiān)管”和“重管理、輕服務(wù)”的狀況，加強(qiáng)了對企業(yè)的行政指導(dǎo)和服務(wù)，并強(qiáng)化事后監(jiān)管，提高了社會對政府管理的滿意度。此外，浦東新區(qū)為了進(jìn)一步降低企業(yè)準(zhǔn)入門檻，在創(chuàng)設(shè)告知承諾制基礎(chǔ)上，不斷深化企業(yè)設(shè)立環(huán)節(jié)改革。如在第2002年7月啟動的第二輪行政審批制度改革中，對新區(qū)審批權(quán)限內(nèi)的鼓勵類和允許類外商投資企業(yè)的設(shè)立，試行“一口受理，并聯(lián)審批，各司其職，限時辦結(jié)”的審批方式，制定了《浦東新區(qū)外商投資企業(yè)直接登記辦法》，設(shè)定了操作流程。這項制度將原來的串聯(lián)審批改為并聯(lián)審批，將原來由工商和經(jīng)貿(mào)兩個部門的窗口受理改為由工商一個窗口集中受理，將原來的兩道審批程序改為一道聯(lián)合審批程序，審批時限從改革前的l7個工作日縮短到7—9個工作日。2003年11月啟動的第三輪審批制度改革進(jìn)一步擴(kuò)大直接登記方式在變更事項（除企業(yè)合并、分立、減資以外）審批中的運用。2006年6月啟動的第四輪行政審批制度改革，浦東新區(qū)在張江高科技園區(qū)試點建立“一表制”審批機(jī)制，即在新區(qū)范圍內(nèi)，從企業(yè)提出設(shè)立申請到正式開業(yè)，政府審批部門將相關(guān)環(huán)節(jié)中企業(yè)需要填寫的各類申請表格中共性的內(nèi)容集中在一張申請表上，由投資者（申請人）填寫完畢后由工商部門統(tǒng)一受理，登錄系統(tǒng)。2007年1月1日，張江高科技園區(qū)正式開展內(nèi)資“一表制”受理工作，同年2月1日，實施外資“一表制”審批試點。目前，“一表制”審批平臺建設(shè)日趨完善，成效顯著，可以說是行政審批的一次大提速——在審批流程不變，審批資料不變的基礎(chǔ)上，將企業(yè)登記設(shè)立需填寫的15張表格400多項內(nèi)容進(jìn)行整合，簡化成“張江高科技園區(qū)企業(yè)開業(yè)注冊統(tǒng)一登記表”，投資者填表總時間從六七個小時減少至最少只要20分鐘。截止2008年1月28日，“一表制”已受理完成超過500家內(nèi)外資企業(yè)。②蘇寧等著：《浦東之路：政府制度創(chuàng)新經(jīng)驗與展望》，上海人民出版社2010年版，第58—59頁。

（二）優(yōu)化行政審批流程，提高基建工程審批效率

近年來，浦東新區(qū)在行政審批制度改革進(jìn)程中，著重從優(yōu)化行政審批流程、簡化行政審批手續(xù)等方面著手，提高基建工程審批效率，加快基本建設(shè)項目開工建設(shè)，促進(jìn)新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。具體舉措包括：

1.精簡環(huán)節(jié)、縮短時限。浦東大力推進(jìn)基建工程審批環(huán)節(jié)集成和審批時限壓縮，目前，新區(qū)基本建設(shè)項目審批時限從原來的281個工作日壓縮到了50個工作日以內(nèi)。同時，推行分類管理的方式，對控制性詳細(xì)規(guī)劃已批準(zhǔn)的區(qū)域范圍內(nèi)的生產(chǎn)性項目、研發(fā)機(jī)構(gòu)以及臨時性建設(shè)項目試行60個工作日的簡易審批程序。張江園區(qū)等重點開發(fā)小區(qū)實行告知承諾、綜合審批，審批時限為23—27個工作日。2009年2月又召開新區(qū)招拍掛用地建設(shè)項目審批改革新聞發(fā)布會，推進(jìn)建設(shè)項目審批由6個環(huán)節(jié)減為4個環(huán)節(jié)、行政審批時限從100個工作日縮減到50個工作日。此外，在投資者、審批主辦部門及協(xié)辦部門之間建立起了高效、便捷、公開的項目審批快速通道，充分發(fā)揮一門式協(xié)調(diào)服務(wù)機(jī)制的作用。如在規(guī)劃選址環(huán)節(jié)，主辦部門征詢有關(guān)部門意見的時限，從15至20個工作日減至8個工作日內(nèi)，對重要項目實行三色件袋傳遞制度，反饋征詢意見只要3至5個工作日。為了讓浦東行政審批再“提速”，2010年5月1日，工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)3個部門聯(lián)動，試行“一口受理、一表登記、一次審查、一網(wǎng)流轉(zhuǎn)、一次發(fā)證、一口收費”的聯(lián)動登記模式。企業(yè)只需一次提交申請材料，即可一次領(lǐng)取“一照二證”（工商營業(yè)執(zhí)照、質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)代碼證和稅務(wù)登記證），平均辦理時間由11個工作日縮短為4.5個工作日，試點受到企業(yè)普遍歡迎，已有500多家企業(yè)通過“三部門聯(lián)動”成功設(shè)立。

2.實行技術(shù)審批與行政審批相分離。以建筑工程消防審批的改革為突破口，將技術(shù)審查的工作向有資質(zhì)的社會技術(shù)中介組織轉(zhuǎn)移，積極探索技術(shù)審批和行政審批相分離。具體內(nèi)容是：在消防審批領(lǐng)域，將工程項目的方案、擴(kuò)初設(shè)計審批，轉(zhuǎn)移給消防技術(shù)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會中介組織，由社會中介組織承擔(dān)工程項目的技術(shù)審核、施工現(xiàn)場技術(shù)指導(dǎo)等技術(shù)服務(wù)工作。對凡經(jīng)過技術(shù)咨詢服務(wù)的工程項目，消防部門實行簡易審批和程序驗收。消防部門對建筑項目的監(jiān)管方式從以審批為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀粘１O(jiān)督管理為主，并強(qiáng)化了隨機(jī)抽查的力度。在上海市消防協(xié)會的支持下，2003年推出《上海市消防技術(shù)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)暫行管理辦法》，實現(xiàn)對技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)的管理，保證技術(shù)審批和行政審批相分離的實施質(zhì)量。據(jù)市消防局介紹，這項改革措施得到了全國人大常委會的肯定，并在《消防法》的修改中被采納。在對基本建設(shè)審批環(huán)節(jié)審批服務(wù)的滿意度評價調(diào)查中，消防部門以79.17分位列第一。①上海市浦東新區(qū)行政審批制度改革辦公室：《關(guān)于推進(jìn)行政審批制度改革工作的報告》，2010年5月。

3.探索建設(shè)項目“相對集中聯(lián)合驗收”工作機(jī)制。建設(shè)工程的竣工驗收涉及環(huán)保、民防等15個行政審批部門，很多企業(yè)反映驗收時間過長、手續(xù)繁瑣等問題。針對這種情況，浦東新區(qū)經(jīng)反復(fù)研究，提出了《浦東新區(qū)建設(shè)工程竣工驗收改革方案》，主要特點為：一是綜合窗口一口受理。在市民中心內(nèi)設(shè)立建設(shè)工程竣工驗收專門服務(wù)窗口。二是驗收標(biāo)準(zhǔn)公開透明。驗收實施部門要將具體驗收標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范在辦事大廳及其它載體上完全公開。三是企業(yè)自定驗收事項。辦事對象可根據(jù)自身工程進(jìn)展情況，自行選擇若干部門現(xiàn)場聯(lián)合驗收或者單項驗收。四是現(xiàn)場驗收同步實施。專門服務(wù)窗口工作人員根據(jù)企業(yè)提出的聯(lián)合驗收的意愿，在7個工作日內(nèi)安排相關(guān)部門到現(xiàn)場開展聯(lián)合同步驗收。五是結(jié)果及時統(tǒng)一反饋。被驗收企業(yè)按照各驗收部門法定驗收時限在綜合受理窗口領(lǐng)取證書。六是建設(shè)工程檔案數(shù)字化。以浦東實施國家區(qū)域信息化綜合試點為契機(jī)，改革申報手段，推廣《建設(shè)工程項目數(shù)字化檔案編報軟件》，將紙質(zhì)檔案改為數(shù)字化檔案。

（三）實施“零收費”政策，推進(jìn)行政事業(yè)收費改革

對行政事業(yè)收費的改革，始自浦東張江高科技園區(qū)2004年實施的“零收費”政策。根據(jù)上海市委、市政府“聚焦張江”戰(zhàn)略中“先行先試，體現(xiàn)張江先發(fā)效應(yīng)”的要求，浦東新區(qū)決定自2004年1月1日起，對注冊在張江高科技園區(qū)內(nèi)的中外資企業(yè)和研發(fā)機(jī)構(gòu)免收包括“企業(yè)注冊登記費”在內(nèi)的61項行政審批和政府服務(wù)收費。其中，屬新區(qū)部分的，不再收??；屬中央和市級的，有關(guān)部門正在清理，在此期間由新區(qū)財政代繳。張江園區(qū)內(nèi)實行“零收費”登記卡制度，經(jīng)公告后由企業(yè)憑營業(yè)執(zhí)照申領(lǐng)，新辦企業(yè)隨營業(yè)執(zhí)照一并發(fā)放。持登記卡的企業(yè)有權(quán)拒付已公布的由新區(qū)單位執(zhí)收的免交收費項目。截止2008年7月31日，張江園區(qū)已對注冊在園區(qū)內(nèi)的企業(yè)發(fā)放《零收費登記卡》4983份，免費受惠78209戶（次），其中，最多一戶（微電子港公司）免費92.23萬元；累計免費總額3114.25萬元，其中，由張江專項資金支付 1858.43萬元，占總額的59.7%，由各部門直接免繳數(shù)（非張江資金）為1255.82萬元，占總額的40.3%。由第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)獨立開展的績效評估結(jié)果顯示，“零收費”改革的社會滿意度高達(dá)96.5%。②上海市浦東新區(qū)行政審批制度改革辦公室：《關(guān)于推進(jìn)行政審批制度改革工作的報告》，2010年5月。

在張江高科技園區(qū)改革試點的基礎(chǔ)上，新區(qū)政府通過對各收費項目的改革建議逐一進(jìn)行研究和論證，形成了《浦東新區(qū)行政審批和服務(wù)收費改革方案》，在全區(qū)范圍內(nèi)停止征收一批不符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和發(fā)展要求的收費項目。2008年7月1日，浦東新區(qū)按照市政府的統(tǒng)一部署，停止征收148項行政事業(yè)性收費項目，同時，除資源補償類、教育類、懲罰類收費外，又于2008年8月1日增加停止征收62項收費項目。經(jīng)市政府協(xié)調(diào)，再于2009年4月1日起停止征收涉及市和國家財政的22項收費項目。據(jù)此，新區(qū)共停止征收232項收費項目，進(jìn)一步降低了商務(wù)成本，優(yōu)化了政府公共服務(wù)，為企業(yè)發(fā)展?fàn)I造了良好環(huán)境。

（四）推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，提升政府審批信息公開和服務(wù)水平

浦東新區(qū)在行政審批制度改革進(jìn)程中，大力推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，整合信息系統(tǒng)資源，以提升政府審批信息公開和服務(wù)水平。具體舉措包括：

1.加快“浦東新區(qū)企業(yè)管理與服務(wù)信息系統(tǒng)”建設(shè)，實現(xiàn)管理信息共享。一是建立政府管理信息即時導(dǎo)入制度，將各部門的企業(yè)申報信息、日常管理信息、行政執(zhí)法信息、行政審批信息即時導(dǎo)入系統(tǒng)，不斷擴(kuò)充系統(tǒng)信息量，目前已匯集了組織機(jī)構(gòu)代碼信息、非正規(guī)就業(yè)信息，以及涉及食品安全的許可信息等，共納入技監(jiān)數(shù)據(jù)13萬多個、統(tǒng)計數(shù)據(jù)3萬多個、稅務(wù)數(shù)據(jù)5萬余戶。二是進(jìn)一步加強(qiáng)系統(tǒng)功能，目前已具備了食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的聯(lián)合執(zhí)法、行政許可、信息查詢統(tǒng)計、區(qū)域分類管理、執(zhí)法監(jiān)督和效能監(jiān)察等功能，可比較及時地反映浦東新區(qū)企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，同時，為浦東新區(qū)誠信體系和法人庫建設(shè)打下了基礎(chǔ)。

2.建立行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)。2006年7月24日浦東新區(qū)行政效能投訴中心成立，制定了《浦東新區(qū)行政審批電子監(jiān)察暫行辦法》，并正式啟動運行“行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)”，對具有行政審批職能的部門和單位施行行政審批的過程進(jìn)行實時監(jiān)控，實現(xiàn)審批信息和管理信息共享，促進(jìn)行政效能的提高。目前該系統(tǒng)一方面通過實時監(jiān)控、預(yù)警糾錯、績效評估和信息統(tǒng)計四個模塊的20多項功能，對已經(jīng)進(jìn)入系統(tǒng)的事項進(jìn)行管理和監(jiān)察；另一方面在審批辦公場所設(shè)施視頻監(jiān)控設(shè)備對工作人員的工作作風(fēng)和接待態(tài)度進(jìn)行實時、自動監(jiān)控，實現(xiàn)了事前、事中和事后全面的監(jiān)察。

3.建立浦東市民中心辦事導(dǎo)航系統(tǒng)。浦東新區(qū)為了更好地體現(xiàn)政務(wù)“親和”，對辦事公開的方式進(jìn)行了重新設(shè)計，將傳統(tǒng)的公文式的政務(wù)公開方式改變?yōu)槿诵曰?、便民化、親民化的導(dǎo)航式公開，進(jìn)一步提升新區(qū)服務(wù)型政府的形象。2007年10月18日試點單位環(huán)保局審批事項告知以導(dǎo)航方式在市民中心等離子顯示屏發(fā)布。目前，正在推動全部審批事項都通過這種形式向社會公開。該形式的特點是：一是物理指示形象化。將行政審批服務(wù)所涉及的單位、窗口通過三維定位，給市民清晰、易記的指示。二是材料告知集約化。通過漫畫手段將各類辦事材料形式、來源、領(lǐng)取辦法集中說明，一次告知，并在網(wǎng)站提供在線表格下載和填報。三是流程描述故事化。突破傳統(tǒng)的文字、方塊圖告知方式，設(shè)置市民中心“小博士”，用講故事方式，引導(dǎo)市民身臨其境，體驗辦事流程。

4.推進(jìn)政府信息公開“一體化”互動服務(wù)機(jī)制建設(shè)。浦東新區(qū)為進(jìn)一步暢通公眾行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的途徑，規(guī)范信息公開行為，提高工作效能，搭建由全區(qū)53個點構(gòu)建的“立體式”政府信息服務(wù)“一體化”體系，實現(xiàn)“政府信息百姓觸手可及”的目標(biāo)。一是制定五項制定。形成了《浦東新區(qū)建設(shè)政府信息公開“一體化”服務(wù)機(jī)制的意見》及其四個配套制度；二是建立四項機(jī)制。即窗口綜合服務(wù)工作機(jī)制，各政府部門信息公開服務(wù)窗口，統(tǒng)一作為新區(qū)政府信息公開“一體化”服務(wù)的綜合服務(wù)窗口；信息材料內(nèi)部流轉(zhuǎn)機(jī)制，所有材料通過信息公開“一體化”網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)進(jìn)行內(nèi)部傳遞；信息更新同步機(jī)制，政府信息產(chǎn)生與屬性確定同步；操作流程公開機(jī)制，辦理情況和操作流程實現(xiàn)實時查詢、監(jiān)督。三是推進(jìn)“一體化”系統(tǒng)開發(fā)。開發(fā)了區(qū)級信息公開“一體化”系統(tǒng)，形成“多元窗口、一體服務(wù)；多個部門、一網(wǎng)運作；多類信息、一次同步；多點查詢、一號監(jiān)督；多方合作、一個平臺”的公開體系。

（五）深化企業(yè)年檢制度改革，提高審批監(jiān)管效能

浦東新區(qū)為了更好地方便企業(yè)，更好地提高審批監(jiān)管效能，不斷深化企業(yè)年檢制度改革，具體改革措施有：

1.實施“四個一”的聯(lián)合年檢方式。經(jīng)過四輪審批制度改革，浦東新區(qū)從最初的“一門式”年檢，到“一口受理、分別審查”的方式”，再到“一口受理、一套表式、一網(wǎng)運作、一次辦理”的“四個一”聯(lián)合年檢方式。實施“四個一”聯(lián)合年檢后，浦東企業(yè)年檢集中辦理事項從8項增加到15項，并實現(xiàn)了三個突破：一是企業(yè)填報資料采用一套電子表式，包括企業(yè)公共信息和專業(yè)信息兩部分，其中公共信息可供不同管理部門共享；二是年檢審核逐步實現(xiàn)網(wǎng)上運作，企業(yè)可通過“浦東新區(qū)企業(yè)管理與服務(wù)信息系統(tǒng)”進(jìn)行年檢申請，審批通過網(wǎng)絡(luò)在各部門之間流轉(zhuǎn)，企業(yè)不必派人四處奔波；三是取消除上海市政府公示的準(zhǔn)予保留年檢收費項目外所有面向企業(yè)的年檢收費。

2.實行企業(yè)分類年檢制度。浦東新區(qū)在第三輪審批制度改革中，實行企業(yè)分類年檢制度，對企業(yè)進(jìn)行分類監(jiān)管。即對守法經(jīng)營、信譽良好的企業(yè)實行免檢，企業(yè)只需提交年檢表等相關(guān)資料，免交審計報告；對一般行業(yè)中沒有違法記錄的企業(yè)實行承諾備案制度，企業(yè)提交年檢報告書并作出提交的材料是真實有效的承諾即通過年檢；對重點行業(yè)、特殊行業(yè)以及關(guān)系到人身健康、安全生產(chǎn)等行業(yè)的企業(yè)實行聯(lián)合年檢，綜合監(jiān)管。

3.推行企業(yè)年檢申報備案制度。浦東新區(qū)在第四輪審批制度改革中，推行企業(yè)年檢申報備案制度。即企業(yè)可以通過現(xiàn)場提交、網(wǎng)上傳遞等方式申報有關(guān)材料，涉及多部門申報的，企業(yè)可以通過新區(qū)聯(lián)合申報網(wǎng)絡(luò)平臺一次申報相關(guān)材料，并由企業(yè)對其提交材料的真實性予以承諾；行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)需要對企業(yè)申報的材料進(jìn)行書面檢查，對檢查合格的，行政機(jī)關(guān)可以不向企業(yè)反饋檢查結(jié)果；對書面檢查發(fā)現(xiàn)企業(yè)有違法行為的，或者企業(yè)未申報有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營活動情況的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取實地檢查或者重點檢查等監(jiān)管措施，并將檢查結(jié)果存檔備案。

二、浦東行政審批制度存在的主要問題

浦東新區(qū)行政審批制度改革雖然取得了較大成效，但總的來說，浦東行政審批的現(xiàn)狀與服務(wù)型政府建設(shè)要求還有一定差距，存在的主要問題有以下幾個方面：

（一）行政審批制度改革和發(fā)展自主權(quán)有限

浦東是上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制改革的“試驗田”，自20世紀(jì)90年代初開發(fā)開放以來就確立了開拓創(chuàng)新、先走一步的發(fā)展思路。在發(fā)展的初期主要依靠的是國家政策優(yōu)勢，浦東自身也制定了大量的規(guī)范性文件，在促進(jìn)其發(fā)展方面起到了積極的作用。隨著國家經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，浦東囿于市轄區(qū)的特殊性質(zhì)，其先發(fā)優(yōu)勢在不斷弱化，許可設(shè)定的權(quán)力在和特事特辦的空間在縮小，尤其是浦東沒有獨立的立法權(quán)，行政審批制度改革和發(fā)展自主權(quán)有限，使得其在相關(guān)政策和法規(guī)的制定上受到一定的限制。同時，還需承擔(dān)部分區(qū)政府層面無法調(diào)整的、由上級政府委托或依法代行的相關(guān)審批事項，如海關(guān)、金融、工商、稅務(wù)等屬于中央和上海市政府垂直管理部門的事項，因此，需要進(jìn)一步爭取中央和上海市有關(guān)部門支持，以進(jìn)一步深化審批制度改革。

（二）行政審批職能的實體界定尚不夠清晰

行政審批制度改革是一項系統(tǒng)工程，是政府職能轉(zhuǎn)變中的重要組成部分，它需要其他各項工作的配合和協(xié)調(diào)。如政府各個部門職能的優(yōu)化和清晰，對行政審批有著非常重要的支撐作用。而當(dāng)前浦東新區(qū)政府內(nèi)“條”與“塊”之間依舊存在較多的協(xié)調(diào)問題，如“條”與“塊”之間部分事項分段管理，邊界模糊區(qū)域就容易出現(xiàn)“真空”，從而造成大量協(xié)調(diào)成本。比如食品的質(zhì)量管理分為初級農(nóng)產(chǎn)品、生產(chǎn)/加工、流通和消費四階段，分別由農(nóng)委、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局及食品藥品監(jiān)督局進(jìn)行監(jiān)管。在兩個事項的邊界處，容易出現(xiàn)執(zhí)法真空，此外同時涉及到兩個及兩個以上事項的執(zhí)法，容易出現(xiàn)互相推諉或者同時執(zhí)法的情況?！皦K”內(nèi)委辦局之間職責(zé)權(quán)限劃分不盡合理，造成事權(quán)與責(zé)任脫節(jié)，協(xié)調(diào)性事務(wù)人為增多，導(dǎo)致協(xié)調(diào)成本增加。如區(qū)委辦下屬的電子政務(wù)管理中心與科委下屬的信息化推進(jìn)處都在管理浦東新區(qū)政府信息化工作。審批事項并未真正減少，如有些部門在審改中，通過替換、打包合并審批項目等方式來達(dá)到表面減少審批事項的要求，以至于無法真正做到“審批程序減少、遞交文件減少、上門檢查減少”的改革目的。

（三）行政審批的程序性制度尚不完善

從行政機(jī)關(guān)實施審批和登記行為的規(guī)范角度來看，每一項審批和登記事項都具有完整的專業(yè)性單行法律、法規(guī)或者規(guī)章、法規(guī)性文件作為依據(jù)，每一次審批和登記行為都符合受理、審查和批準(zhǔn)的基本程序，以及在法律文書、申請材料、檔案要求等方面的規(guī)范。而從公民和企業(yè)方便辦事的角度來看，特別是在市場準(zhǔn)入和建設(shè)項目審批等具有密切關(guān)聯(lián)性的領(lǐng)域中，由于缺乏統(tǒng)一、完整、協(xié)同的程序性制度，給公民和企業(yè)造成了較大的不便。一是在受理環(huán)節(jié)，由于各部門都要求本部門審批材料的齊全，因此，重復(fù)材料多次提交，共性信息重復(fù)填寫等現(xiàn)象非常普遍；二是在審查環(huán)節(jié)，由于各部門職能還有交叉和重疊的問題，前道審?fù)旰蟮涝賹彛Y(jié)論矛盾，責(zé)任推諉的現(xiàn)象也時有發(fā)生；三是在批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，由于各部門之間沒有法定的協(xié)作義務(wù)，后道審批部門只是從申請人提交的材料中得到前道審批部門頒發(fā)的證照，并再對證照的真實性進(jìn)行審查，既增加了行政成本，又增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)，降低了行政效率。

（四）行政審批的監(jiān)督機(jī)制尚不健全

行政審批監(jiān)督機(jī)制包括兩個方面的內(nèi)容，一是對行政機(jī)關(guān)行使審批權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制；二是對審批之后的項目執(zhí)行情況的后續(xù)監(jiān)管機(jī)制。針對第一個方面的監(jiān)督機(jī)制，浦東新區(qū)已于2006年實施行政效能投訴、行政首長問責(zé)、行政審批電子監(jiān)察、行政效能評估制等監(jiān)督制度，建立了行政效能投訴中心。但內(nèi)部監(jiān)督往往缺乏制約和強(qiáng)制性保障，人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、人民群眾和新聞媒體為監(jiān)督主體的外部監(jiān)督作用還不夠明顯。尤其是缺乏專門針對行政審批的責(zé)任追究制度，對行政審批權(quán)力的運行及程序性規(guī)定的執(zhí)行予以監(jiān)督。第二方面的監(jiān)督機(jī)制是涉及到行政審批制度改革的一個重要內(nèi)容，就是要改變“重審批、輕監(jiān)管”的做法，除了要減少審批項目的數(shù)量，還需要相應(yīng)的事后監(jiān)管予以配合，才能實現(xiàn)審批制度改革的目的。近年來，浦東新區(qū)在加大事后監(jiān)管力度也進(jìn)行了不少改革，如通過不斷深化企業(yè)年檢制度改革，最大程度地方便了企業(yè)年檢，并提高了監(jiān)管效能。但較之于其他審改方面的探索，尚未建立起科學(xué)有效地監(jiān)管機(jī)制，對審批事項后續(xù)監(jiān)管的范圍比較有限，監(jiān)督力度不盡人意，監(jiān)督效果不很理想。

三、深化浦東行政審批制度改革的思路和對策

中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議明確提出，“十二五”期間，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政審批制度改革，加快推進(jìn)政企分開，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)，加快建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。近十年來，浦東新區(qū)的行政審批制度改革，經(jīng)歷了一個從技術(shù)性流程改良，到管理理念的不斷創(chuàng)新，并逐步探索制度完善的過程。在這個過程中，既取得了較大成效，但也存在一些問題?！笆濉逼陂g，結(jié)合綜合配套改革試點的深入推進(jìn)，浦東應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政審批制度改革，加快建設(shè)服務(wù)型政府，具體可從以下幾方面著手：

（一）堅持行政審批制度改革的價值取向

深化浦東新區(qū)行政審批制度改革應(yīng)堅持行之有效的價值取向：一是市場化取向。在行政審批制度改革中，通過轉(zhuǎn)變政府職能，使政府職能定位市場化，遵循市場優(yōu)先的原則，發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用。市場能解決的問題，政府盡量退出，放松對企業(yè)的直接管制，讓市場主體有更多的自主權(quán)，政府主要加強(qiáng)宏觀監(jiān)控權(quán)，提高政府的管理能力；同時在政府權(quán)力的行使中引入市場競爭機(jī)制，提高公共服務(wù)產(chǎn)品供給質(zhì)量。二是社會化取向。在行政審批制度改革中，充分發(fā)揮社會各種主體的功能，使公共產(chǎn)品服務(wù)的社會化。在改革中堅持社會自治原則，加快社會中介組織、非贏利性組織的發(fā)展，將原來由政府承擔(dān)的部分職能放手給非政府公共組織去完成，提高服務(wù)的質(zhì)量，滿足公眾的需要。三是分權(quán)化取向。在行政審批制度改革中，縮小政府審批權(quán)的范圍，使本來越位的權(quán)力恢復(fù)到原來的位置，將政府集中的部分權(quán)力分散給市場、社會，擴(kuò)大市場和社會的自主權(quán)，通過各種市場主體之間的競爭，提高公共服務(wù)的水平。四是法治化取向。在行政審批制度改革中，注重法制建設(shè)，使行政審批的行為有法可依，使監(jiān)督行為有據(jù)可依，提高政府的法治水平。五是績效化取向。在行政審批制度改革中，引進(jìn)企業(yè)的管理手段和方法，進(jìn)行成本和效益的核算，對行政審批的事項和行政審批改革的成果進(jìn)行績效評估，把提高行政審批及其改革的效果和質(zhì)量放在突出位置。六是民主化取向。在行政審批改革中，充分發(fā)揚民主，調(diào)動各種社會主體的積極性。對哪些事務(wù)應(yīng)該審批、哪些不應(yīng)審批、有些審批項目取消后政府應(yīng)如何進(jìn)行監(jiān)管等問題，應(yīng)聽取各行專家的意見，發(fā)揮專家智囊團(tuán)的功能，集思廣益，博采眾長，充分提高決策的民主性和科學(xué)性。

（二）賦予浦東在行政審批制度改革方面更大的自主權(quán)

針對浦東在行政審批制度改革和發(fā)展自主權(quán)有限的問題。應(yīng)進(jìn)一步落實上海市政府《關(guān)于完善市區(qū)兩級管理體制，賦予浦東新區(qū)更大發(fā)展自主權(quán)的意見》和上海市人大常委會《關(guān)于促進(jìn)和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點工作的決定》的精神，賦予浦東新區(qū)在行政審批制度改革方面更大的自主權(quán)，為浦東先行先試、深化行政審批制度改革，推進(jìn)政府管理體制創(chuàng)新創(chuàng)造條件。如授權(quán)浦東新區(qū)政府與深化行政審批制度改革相應(yīng)的管理事權(quán)，以及必要的特殊管理權(quán)，將浦東行政區(qū)域內(nèi)的審批事務(wù)，交由浦東管理；將市級部門可以下放的權(quán)力和向中央爭取到的權(quán)力全部下放到浦東；將上海擬開展的各項審改試點率先安排在浦東進(jìn)行；并爭取中央有關(guān)部門的協(xié)調(diào)支持，對審批依據(jù)屬于國務(wù)院行政法規(guī)和國務(wù)院文件范疇內(nèi)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)和行政許可，在浦東新區(qū)試行備案制、告知承諾等改革。同時，賦予浦東新區(qū)一定的立法權(quán)，為深化行政審批制度改革改革提供立法保障。

（三）繼續(xù)減少和調(diào)整行政審批事項

通過四輪改革，浦東新區(qū)行政審批項目雖已大幅減少，但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，綜合配套改革試點的深入推進(jìn)，行政體制改革的逐步深化，政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，仍需要繼續(xù)取消和調(diào)整。一是要按照依法設(shè)定原則，對法律、行政法規(guī)和國務(wù)院文件明確規(guī)定的審批事項，予以保留；對地方性法規(guī)、規(guī)章設(shè)立的審批事項，根據(jù)實際情況進(jìn)行清理；對沒有法律依據(jù)的審批事項，一律取消；對新增審批事項，必須有明確的法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，并按規(guī)定程序報批。同時要建立健全新設(shè)行政審批項目審核論證機(jī)制，尤其對涉及重大公共利益的審批項目要通過專家咨詢、民意征集等多種形式聽取社會各界的意見，防止政府機(jī)關(guān)隨意增設(shè)行政審批項目。相關(guān)部門要加強(qiáng)溝通協(xié)商，做好新設(shè)定行政審批項目與已有行政審批項目的銜接歸并，避免出現(xiàn)新的多頭審批、重復(fù)審批。二是要按照符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際需要的原則，對涉及社會穩(wěn)定、公共安全、意識形態(tài)、資源管理、公共財政、規(guī)劃土地和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的審批事項，原則上予以保留；對不符合政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開原則，可以通過市場機(jī)制或其他方式運作的項目；對通過加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管就可以達(dá)到管理目的，而不必設(shè)立審批的項目；對多個部門或環(huán)節(jié)重復(fù)交叉審批，增加了行政成本和行政管理相對人負(fù)擔(dān)的項目等，要本著“應(yīng)減必減”、“該放就放”的原則，提出進(jìn)一步取消和調(diào)整的處理意見。對可以有企業(yè)、社會團(tuán)體、中介機(jī)構(gòu)和公民個人自主決定，且不損害公共利益和個體合法權(quán)利的事項，以及可以通過民事賠償或者追究其他民事責(zé)任解決的事項，改變審批方式或不再審批。

（四）進(jìn)一步規(guī)范行政審批行為和優(yōu)化審批流程

首先是進(jìn)一步規(guī)范行政審批行為。對保留的行政審批項目，應(yīng)按照公開、公平、公正、高效的原則，規(guī)范程序、簡化環(huán)節(jié)，逐步把行政審批納入規(guī)范化、制度化的軌道；應(yīng)編制并公布保留的行政審批項目目錄，逐項公開審批項目的依據(jù)、申請條件、審批期限、收費標(biāo)準(zhǔn)，推動行政審批公開、透明，防止“暗箱操作”。“十二五”期間，應(yīng)將浦東新區(qū)保留的行政審批項目全部納入一個數(shù)據(jù)庫，接受電子信息化管理，使所有的行政審批項目從設(shè)立到運行的全過程透明可控。其次是針對行政審批項目的性質(zhì)、特點和復(fù)雜程度，科學(xué)設(shè)定審批流程，推行行政審批標(biāo)準(zhǔn)化和精細(xì)化管理。第三是進(jìn)一步壓縮政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的審批環(huán)節(jié)，明確審批權(quán)力和責(zé)任，同時完善行政審批統(tǒng)一受理、集中辦理、首問負(fù)責(zé)、限時辦結(jié)等制度，并加快網(wǎng)上審批平臺建設(shè)，改進(jìn)審批方式，優(yōu)化審批流程，提高審批效率。第四是針對行政審批的程序性制度尚不完善等問題，探索專業(yè)性和完整性有機(jī)結(jié)合的制度建設(shè)，在市場準(zhǔn)入和建設(shè)項目審批等領(lǐng)域中，加快建立一套完整的、綜合的、協(xié)調(diào)的程序性制度，以適應(yīng)當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求，促進(jìn)行政程序法律制度更加科學(xué)、合理和完善。

（五）健全行政審批的監(jiān)管機(jī)制

行政審批制度改革的成功與否不能僅從靜態(tài)上考慮取消了多少審批項目數(shù)量，調(diào)整了多少審批方式，政府讓渡了多少權(quán)力，而主要應(yīng)從審批制度改革后帶來長遠(yuǎn)的效益分析，創(chuàng)造了什么樣的市場和社會環(huán)境，維持了什么樣的經(jīng)濟(jì)秩序，提供了什么樣的公共服務(wù)產(chǎn)品來進(jìn)行評價。為此，應(yīng)消除浦東新區(qū)一些政府部門對審批事項后續(xù)監(jiān)管乏力等現(xiàn)象，健全行政審批的監(jiān)管機(jī)制。首先是”應(yīng)按照“誰審批，誰負(fù)責(zé)”及權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一的要求，建立審批責(zé)任制和過錯追究制，在賦予行政機(jī)關(guān)審批權(quán)時，規(guī)定其相應(yīng)責(zé)任，發(fā)生過錯要追究責(zé)任。對不按法律規(guī)定進(jìn)行審批，甚至越權(quán)審批、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，要追究審批主管領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人的行政法律責(zé)任，以規(guī)范審批行為和權(quán)力。其次是建立審批績效評價制度。在行政審批改革中引入企業(yè)成本效益評價制度，對行政審批項目進(jìn)行評估，根據(jù)評估的結(jié)果對審批項目進(jìn)行科學(xué)分類，采取不同的管理方式，降低行政審批的成本；同時，對行政審批實施情況進(jìn)行評估，保證行政審批與法律授權(quán)目標(biāo)的一致性，以增強(qiáng)行政部門的責(zé)任性，使行政審批遵循正當(dāng)?shù)姆沙绦?，提高行政審批的效率和質(zhì)量。第三是完善政府綜合監(jiān)管機(jī)制，即政府依據(jù)法律規(guī)定和行政法規(guī)的要求，在政府相關(guān)職能部門相互協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，對市場及其市場經(jīng)營主體的行為進(jìn)行整體性、全過程、多方位的監(jiān)督和管理。政府綜合監(jiān)管機(jī)制應(yīng)由預(yù)警機(jī)制（采用信號顯示的方法來反映市場及其企業(yè)市場行為的總體變動趨勢，根據(jù)不同的情況采取不同的措施。）、共享機(jī)制（為了加強(qiáng)政府部門之間及政府與企業(yè)之間的信息溝通，建立政府部門之間、政府與企業(yè)之間的信息溝通的網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)信息資源共享，提高政府對企業(yè)和市場的監(jiān)控）、協(xié)調(diào)機(jī)制（通過全方位、多層次的協(xié)調(diào)，整合政府部門職能和能力，發(fā)揮統(tǒng)一整體監(jiān)督功效）、快速反應(yīng)機(jī)制（要求政府部門具備對市場、企業(yè)的違法、違紀(jì)行為及時處理應(yīng)對的能力）等構(gòu)成，以提高監(jiān)管的效率和水平?！?/p>