國外地下水資源保護(hù)法律制度對我國的啟示

■藍(lán) 楠

（中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）政法學(xué)院，湖北 武漢 430074）

西方發(fā)達(dá)國家通過對地下水立法進(jìn)行綜合決策、注重管理的一體化、實(shí)行專門立法來加強(qiáng)地下水資源的保護(hù)。我國地下水資源保護(hù)存在立法滯后以及相應(yīng)的行政管理不協(xié)調(diào)和司法救濟(jì)不健全等問題。借鑒國外行之有效的立法經(jīng)驗(yàn)，對健全我國地下水資源保護(hù)法律制度具有重要意義。

1 國外地下水資源保護(hù)法律制度評介

由于地下水污染日趨嚴(yán)重，治理復(fù)雜且費(fèi)用高，因此，各國政府部門根據(jù)本國的實(shí)際情況，開展了一系列與地下水資源水質(zhì)和水環(huán)境有關(guān)的環(huán)境立法活動(dòng)，特別是美國、歐洲各國和澳大利亞等十分重視地下水資源保護(hù)，制定了一系列卓有成效的法律制度。

1.1 含水層保護(hù)制度

從長遠(yuǎn)來看，地下水的開采速度不能超過其補(bǔ)給速度，地下水超采對環(huán)境和經(jīng)濟(jì)都將產(chǎn)生嚴(yán)重的不良影響。為解決地下水衰竭問題，美國普遍的做法是，識(shí)別出地下水衰竭的地區(qū)，加以控制。例如，在占有權(quán)制的各州，一旦管理機(jī)構(gòu)確定出現(xiàn)地下水衰竭問題的地方，就不允許在該地區(qū)打新井；在適宜使用權(quán)制的內(nèi)布拉斯加和亞利桑那州，都建立了有關(guān)地下水衰竭的法令，控制地下水的開采。而在絕對所有權(quán)的得克薩斯州，也對灌溉徑流加以控制，并開展節(jié)水普及教育計(jì)劃，加強(qiáng)地下水的保護(hù)。澳大利亞政府在地下水利用和管理方面有著長期的經(jīng)驗(yàn)積累。評價(jià)含水層的可持續(xù)開采量，并確定水資源的可持續(xù)使用限度；地表水與地下水資源的統(tǒng)一管理；地下水與地表水的相互作用；地下水的環(huán)境價(jià)值；土地利用活動(dòng)對地下水水質(zhì)的影響及地下水資源保護(hù)等。

1.2 地下水資源監(jiān)測制度

系統(tǒng)的地下水監(jiān)測對保護(hù)地下水是絕對必要的。德國地下水監(jiān)測的目的是：(1)及時(shí)消除地下水質(zhì)量的危險(xiǎn)變化；(2)補(bǔ)救和降低污染造成的危害；(3)評估保護(hù)措施的效用。這一職責(zé)屬于聯(lián)邦州政府。監(jiān)測體系能夠及時(shí)清除危害地下水的物質(zhì)，并在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)期采取合適的保護(hù)措施。荷蘭的地下水水位監(jiān)測網(wǎng)建立于20世紀(jì)80年代。監(jiān)測的主要目標(biāo)有：(1)研究地下水開發(fā)利用潛力；(2)確定地下水的用途；(3)提出地下水的管理措施建議；(4)對地下水資源的管理做出評估。荷蘭完善的地下水監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，為全面掌握地下水水情，預(yù)測地下水的動(dòng)態(tài)變化，從而優(yōu)化地下水監(jiān)測站網(wǎng)，為生產(chǎn)生活服務(wù)發(fā)揮了關(guān)鍵作用。澳大利亞的環(huán)境管理制度設(shè)立監(jiān)測目標(biāo)和調(diào)控機(jī)制，以評價(jià)政策手段的應(yīng)用是否達(dá)到了管理目標(biāo)，對地下水的監(jiān)測也起到重要作用。[1]

1.3 地下水資源水權(quán)轉(zhuǎn)讓與水交易制度

建立水市場和可交易的水權(quán)，可以大大促進(jìn)水資源的合理分配與利用。發(fā)揮水市場的重要作用，積極促進(jìn)水資源的高效利用，是目前國際上水資源管理的重要發(fā)展趨勢。

美國加利福尼亞州建立了一個(gè)比較集中的水儲(chǔ)備和轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)，利用加州廣布的運(yùn)河系統(tǒng)和具有廣大儲(chǔ)存空間的含水層之優(yōu)勢，通過水市場，使水的利用從低價(jià)值的使用轉(zhuǎn)向高價(jià)值的使用。盡管這種水交易是有限的，但加州政府卻在過去的極其干旱時(shí)期，保證了水的充足供給。20世紀(jì)80年代末及90年代，澳大利亞各州開始允許暫時(shí)性和永久性地轉(zhuǎn)讓水權(quán)，但這種轉(zhuǎn)讓活動(dòng)要在當(dāng)?shù)刂菟芾頇C(jī)構(gòu)監(jiān)督和許可下才能進(jìn)行，以保證提高水的使用效率。1997年11月在澳大利亞東南部的默里谷地的馬里地區(qū)開展了跨州的季節(jié)性水交易試點(diǎn)。澳大利亞參議院一委員會(huì)正在要求聯(lián)邦和州政府通過建立一個(gè)國家水權(quán)登記制度來更好地處理澳大利亞的水問題。

1.4 農(nóng)村地下水資源保護(hù)制度

為了保護(hù)地下水不受污染，德國在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中使用化肥、農(nóng)藥的法律更為嚴(yán)格。[2]不僅對生產(chǎn)化肥、農(nóng)藥的企業(yè)制定了嚴(yán)格的生產(chǎn)許可證申報(bào)程序，而且對農(nóng)業(yè)施肥、噴藥也有相當(dāng)嚴(yán)格的規(guī)定。由于德國農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格較低，噴灌設(shè)備費(fèi)用較高，所以大多數(shù)是經(jīng)濟(jì)作物采用噴灌這種方式。德國使用噴灌不僅僅節(jié)約了地下水資源，而且節(jié)省勞力和能源、改善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，是百利而無一害的節(jié)水技術(shù)。英國在農(nóng)村推廣“良好農(nóng)業(yè)實(shí)踐準(zhǔn)則”，促進(jìn)農(nóng)民科學(xué)合理地使用化肥和農(nóng)藥。推行“硝酸鹽敏感區(qū)”計(jì)劃，建立硝酸鹽敏感區(qū)。凡在此區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶，可免費(fèi)得到政府提供的有關(guān)咨詢服務(wù)。如果農(nóng)民愿意改變農(nóng)作物耕種方式，如從種植農(nóng)作物改為粗放的牧草種植，政府每年可為農(nóng)戶提供財(cái)政補(bǔ)貼。

2 我國現(xiàn)行地下水資源保護(hù)法律制度存在的問題

由于地下水資源保護(hù)的復(fù)雜性、綜合性、科學(xué)技術(shù)性，還有立法時(shí)的社會(huì)背景及社會(huì)關(guān)系的發(fā)展變化等因素的影響，結(jié)合我國地下水資源保護(hù)的現(xiàn)狀，我國現(xiàn)行地下水資源保護(hù)法律制度存在著一些不容忽視的問題，至少有：

2.1 人工回灌補(bǔ)充含水層制度不完備

進(jìn)行地下水人工回灌，可起到增加地下水資源量、防止海水入侵，防止地面沉降等多重功效。因此人工回灌技術(shù)在一些發(fā)達(dá)國家的供水系統(tǒng)中占有重要地位。美國國會(huì)1974年制定的《安全飲用水法》（SDWA）中就明文規(guī)定了地下水回灌控制（VIC）計(jì)劃。相對而言，雖然我國自20世紀(jì)70年代就進(jìn)行了人工回灌的實(shí)驗(yàn)研究并取得了一定的成果，但相關(guān)立法卻明顯滯后，僅在《水法》、《水污染防治法》中有少量零散的相關(guān)規(guī)定。如在《水法》中對地下水超采行為只是籠統(tǒng)地規(guī)定了“采取措施”?！端廴痉乐畏ā返?9條中規(guī)定“人工回灌補(bǔ)給地下水，不得惡化地下水質(zhì)”。這顯然難以滿足推行地下水人工回灌方式，從而有效地恢復(fù)和保護(hù)地下水資源的要求。

2.2 地下水資源監(jiān)測制度不系統(tǒng)

全國地下水資源地環(huán)境監(jiān)管力量普遍比較薄弱，不但缺乏地下水資源巡查隊(duì)伍，而且監(jiān)測儀器設(shè)備不足，尚未建立起全國性的地下水資源保護(hù)自動(dòng)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。如，目前全國大多數(shù)環(huán)境監(jiān)測站人員、經(jīng)費(fèi)、設(shè)備不足，不具備開展《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》全部項(xiàng)目監(jiān)測的能力，特別是在污染事故發(fā)生時(shí)難以實(shí)時(shí)跟蹤水質(zhì)變化；陜西省除西安市外，都沒有專業(yè)地下水資源巡查隊(duì)伍。以黃河流域?yàn)槔F(xiàn)在存在環(huán)保部門與水利部門的兩套監(jiān)測體系，發(fā)布的水質(zhì)報(bào)告也不盡相同，既浪費(fèi)了資源，也不利于流域水污染防治的統(tǒng)一監(jiān)督管理。按照《水污染防治法》的規(guī)定，各江河流域的水資源保護(hù)工作機(jī)構(gòu)都設(shè)立了監(jiān)測機(jī)構(gòu)，并可以提供省界水體的水環(huán)境質(zhì)量狀況。但法律卻沒有進(jìn)一步規(guī)定，如果省界水質(zhì)不達(dá)標(biāo)怎么辦，上游是否負(fù)有某種義務(wù)，下游是否享有某種權(quán)利。沒有這方面的規(guī)定，就使得省界水質(zhì)監(jiān)測失去了實(shí)質(zhì)意義，不能真正發(fā)揮這一制度應(yīng)有的或人們期望的作用。

2.3 地下水資源水權(quán)轉(zhuǎn)讓和水市場制度不健全

現(xiàn)行《憲法》、《民法通則》明確規(guī)定，水流屬于國家所有，即全民所有。現(xiàn)行《水法》也規(guī)定，水資源屬于國家所有，即全民所有。我國水資源所有權(quán)從法律上被整體上安排為國家所有權(quán)，包括國家對水資源的支配和開發(fā)利用的管理?！端ā芬?guī)定，農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的水塘、水庫中的水屬于集體所有。范圍限定極小，不利于水資源開發(fā)利用。我國取水權(quán)制度和通行的用水權(quán)制度是兩種不同的制度。從法律關(guān)系上看，取水權(quán)是根據(jù)國家規(guī)定和政府許可授權(quán)取水的行為，無論那種取水都是無償、無期、不得轉(zhuǎn)讓的行為；而用水權(quán)則是有償、有期、可轉(zhuǎn)讓的。因而，應(yīng)實(shí)現(xiàn)取水權(quán)向用水權(quán)的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的建立健全。

2.4 農(nóng)村地下水資源保護(hù)制度不得力

農(nóng)村用水尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水在我國總用水量中占了極大的比重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年農(nóng)業(yè)用水占了全國總用水量的69.2%，在一些地表水缺乏或農(nóng)業(yè)水利設(shè)施不完善的地區(qū)，地下水更成為農(nóng)業(yè)用水的主要來源。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥和農(nóng)藥的使用，污水灌溉及不適當(dāng)?shù)亻_墾和砍伐行為也會(huì)對地下水資源造成不同程度的污染和破壞?？v觀我國現(xiàn)有的相關(guān)法律制度，我們可以發(fā)現(xiàn)針對農(nóng)村地下水資源保護(hù)的法律調(diào)控存在不足，僅有2008年修訂的《水污染防治法》有所涉及，其中：第51條規(guī)定：“利用工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水進(jìn)行灌溉，應(yīng)當(dāng)防止污染土壤、地下水和農(nóng)產(chǎn)品?！边@必將阻礙農(nóng)村地下水資源保護(hù)工作的開展。

3 完善我國地下水資源保護(hù)法律制度的對策

美國、歐洲各國和澳大利亞等調(diào)控地下水資源的法律制度對于保護(hù)地下水資源起到了重要的作用，我國有必要借鑒國外成熟的地下水資源保護(hù)的立法經(jīng)驗(yàn)，完善適合我國國情的地下水資源保護(hù)法律制度，以切實(shí)保護(hù)地下水資源。

3.1 建立和完善地下水資源調(diào)蓄系統(tǒng)，加強(qiáng)含水層的保護(hù)

防止地下水資源污染，保證地下水資源的可持續(xù)利用，就必須加強(qiáng)含水層的保護(hù)。首先，補(bǔ)給含水層。含水層恢復(fù)（AR）工程是一些歐洲國家地下水資源管理的重要組成部分。瑞典、荷蘭和德國的AR工程在總供水中所占的份額相當(dāng)高，分別是20%和15%、10%。這些AR工程的主要目的是供水，但同時(shí)還有改善生態(tài)環(huán)境的目的（如比利時(shí)、荷蘭和英國）；另外的目的還有改善水質(zhì)（如法國和瑞士），或防止海水入侵（如荷蘭和希臘）。其次，防治含水層污染。合理解決含水層污染問題的有效辦法是治理和預(yù)防相結(jié)合。為此，一些發(fā)達(dá)國家，如美國、加拿大、英國等北美和歐洲國家，建立了大規(guī)模的地下水監(jiān)測網(wǎng)，并采取了一系列行動(dòng)來實(shí)施地下水保護(hù)計(jì)劃。目前，美國地下水污染治理戰(zhàn)略已從處理（清除）轉(zhuǎn)向防治。巴林政府實(shí)施了嚴(yán)格限制含水層抽水量的水法（禁止工業(yè)部門開發(fā)國家主要的達(dá)曼含水層，依賴微咸水含水層的淡化水來滿足不斷增長的工業(yè)用水需求）。[3]

在我國西部地區(qū)，西北內(nèi)陸河流的山前沖洪積扇是“水銀行”的理想場所，開展人工補(bǔ)給含水層的調(diào)蓄工程有著深遠(yuǎn)的意義。[4]實(shí)踐證明含水層人工補(bǔ)給是一種可行的、費(fèi)用低廉的解決供水問題方法。人工補(bǔ)給最主要目的是儲(chǔ)備地下水，在水短缺的時(shí)候提高供水量以滿足用水需求。此外，人工補(bǔ)給還用于控制海水入侵、控制由地下水過量抽取引起的地面沉降、維持河流基流、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提高地下水水位、減少地下水的抽取費(fèi)用等。

3.2 建立和健全地下水資源監(jiān)測制度

為了解地下水資源現(xiàn)狀和有效地保護(hù)及可持續(xù)利用地下水資源，必須加強(qiáng)對地下水資源的監(jiān)測。[5]在掌握確切資料的基礎(chǔ)上合理利用與保護(hù)我國的地下水資源，應(yīng)建立和健全地下水資源監(jiān)測制度。通過監(jiān)測，可以從整體上更準(zhǔn)確地掌握地下水資源水質(zhì)和水量等狀況，有利于更好地評價(jià)地下水資源開發(fā)利用和保護(hù)情況。應(yīng)當(dāng)采取以下措施：第一，合理開發(fā)利用地下水，緩解水資源緊張，改善生態(tài)環(huán)境。要充分開發(fā)利用東部平原區(qū)淺層地下水，促進(jìn)地下水環(huán)境向良性循環(huán)方向轉(zhuǎn)化；優(yōu)化調(diào)整西北內(nèi)陸盆地水資源開發(fā)利用方式；加快推進(jìn)西南地區(qū)巖溶水開發(fā)利用；開發(fā)南方紅層淺層地下水，解決農(nóng)村飲水困難等。第二，加強(qiáng)地方病嚴(yán)重區(qū)和嚴(yán)重缺水城市的地下水勘查，解決人畜飲水困難。在高氟、高砷等地下水分布區(qū)及嚴(yán)重缺水區(qū)，開展勘查與改水示范，為當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娞峁┌踩牡叵滤Y源；在重點(diǎn)城市開展城市應(yīng)急（后備）水源地勘查，保障城市供水安全。第三，加強(qiáng)全國地面沉降調(diào)查工作，逐步實(shí)現(xiàn)對地面沉降災(zāi)害的有效監(jiān)控。以長江三角洲、華北平原和汾渭盆地為重點(diǎn)，開展地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)性評估和地質(zhì)環(huán)境安全功能區(qū)劃；對全國地面沉降和地裂縫進(jìn)行監(jiān)測等。第四，盡快建成現(xiàn)代化的國家級(jí)地下水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)對地下水的實(shí)時(shí)監(jiān)控。充分發(fā)揮我國地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測院和各省、地級(jí)的地下水監(jiān)測體系，建立統(tǒng)一的地下水水位、水量和水質(zhì)以及地面變形的監(jiān)測網(wǎng)站，及時(shí)掌握和預(yù)報(bào)地下水的動(dòng)態(tài)變化，為保護(hù)地下水資源和水環(huán)境提供科學(xué)的依據(jù)。

3.3 構(gòu)建地下水資源水權(quán)轉(zhuǎn)讓和水市場制度

水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度就是為解決地下水資源所有權(quán)與使用權(quán)之間的矛盾而出現(xiàn)的。水權(quán)轉(zhuǎn)讓有廣義和狹義之分。廣義的水權(quán)轉(zhuǎn)讓，包括一級(jí)市場的水權(quán)出讓和二級(jí)市場的水權(quán)轉(zhuǎn)讓兩個(gè)層次。所謂水權(quán)出讓，指國家將地下水資源使用權(quán)，在一定期限內(nèi)出讓給地下水資源使用者，由地下水資源使用者向國家支付地下水資源使用權(quán)出讓金。狹義的水權(quán)轉(zhuǎn)讓僅指二級(jí)市場地下水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，是指享有出讓水權(quán)的人移轉(zhuǎn)其地下水資源使用權(quán)的行為，以及通過這種方式獲得水權(quán)的人再次轉(zhuǎn)移其地下水資源使用權(quán)的行為，包括出售、交換和贈(zèng)與等形式，是平等主體之間的轉(zhuǎn)讓。

國外在對水權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行規(guī)范時(shí)，普遍建立了水權(quán)轉(zhuǎn)讓公告制度。澳大利亞的水權(quán)轉(zhuǎn)讓，一般經(jīng)過“申請——審批——轉(zhuǎn)讓——水權(quán)證轉(zhuǎn)換”程序。美國的水權(quán)轉(zhuǎn)讓類似于不動(dòng)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，經(jīng)過“申請—公示—轉(zhuǎn)讓—變更登記”程序，其轉(zhuǎn)讓必須由州的水機(jī)構(gòu)或法院批準(zhǔn)，需要一個(gè)公告期。我國水權(quán)轉(zhuǎn)讓也應(yīng)實(shí)行公示登記制度，無論是獲得水權(quán)還是喪失水權(quán)，都應(yīng)向水行政主管部門辦理登記手續(xù)。地下水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓主體要對自己擁有的多余水權(quán)進(jìn)行公告，公告制度要規(guī)定公告的時(shí)間、水質(zhì)水量、期限、公告方式和轉(zhuǎn)讓條件等內(nèi)容，這樣有利于地下水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的公開、公平和效率的提高，既保護(hù)了水權(quán)擁有者的用水權(quán)利，也保證了水權(quán)的交易安全，同時(shí)保護(hù)交易相對人的利益。

3.4 健全農(nóng)村地下水源保護(hù)機(jī)制

要十分重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村污染防治工作，進(jìn)一步保護(hù)水環(huán)境。第一，控制養(yǎng)殖密度，規(guī)范養(yǎng)殖行為。規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場要按所在區(qū)域規(guī)劃的要求限期達(dá)標(biāo)，太湖、南四湖、三峽庫區(qū)等重點(diǎn)地區(qū)要嚴(yán)格控制養(yǎng)殖規(guī)模。把農(nóng)村地下水資源附近的畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治作為工作重點(diǎn)，保證農(nóng)村飲水安全。第二，科學(xué)施用農(nóng)藥、化肥。制訂并實(shí)施農(nóng)藥、化肥減量施用計(jì)劃，必要時(shí)劃定農(nóng)藥、化肥禁施區(qū)。第三，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)。推行生態(tài)養(yǎng)殖，鼓勵(lì)建設(shè)養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)緊密結(jié)合的生態(tài)工程。鼓勵(lì)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，根據(jù)實(shí)際情況適度發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)。第四，因地制宜保護(hù)水環(huán)境。要加強(qiáng)對三峽庫區(qū)水環(huán)境的監(jiān)測和監(jiān)管，保證已建成的污染治理工程正常運(yùn)轉(zhuǎn)，加快建設(shè)在建項(xiàng)目，確保庫區(qū)水環(huán)境安全。統(tǒng)籌考慮南水北調(diào)沿線和淮河、海河、漢江流域的污染治理，按計(jì)劃進(jìn)度落實(shí)治理項(xiàng)目。統(tǒng)籌考慮海河、遼河與渤海的治理，重點(diǎn)保護(hù)城鄉(xiāng)居民地下水資源。對湖泊富營養(yǎng)化的治理，既要有效控制工業(yè)、生活和農(nóng)業(yè)面源污染，更要注重生態(tài)保護(hù)，落實(shí)控源、截流、清淤、湖濱帶修復(fù)等各項(xiàng)計(jì)劃措施。此外，積極引導(dǎo)農(nóng)民實(shí)施節(jié)水灌溉，從而有效地保護(hù)農(nóng)村地下水資源。

[1]呂忠梅.長江流域水資源保護(hù)立法研究[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2006:242.

[2]張文理,郝仲勇.德國的水資源保護(hù)及其利用[J].北京水利,2001(3):42.

[3]張麗君.市場經(jīng)濟(jì)條件下地下水勘查開發(fā)管理機(jī)制研究[R].北京:中國地質(zhì)礦產(chǎn)信息研究院,2001:10.

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[5][英]朱莉·斯托弗.水危機(jī)[M].張康生,等,譯.北京:科學(xué)出版社,2000:120.