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    我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源調(diào)控政策的思考

    2011-11-08 06:08:26劉樹臣崔榮國
    中國國土資源經(jīng)濟(jì) 2011年8期
    關(guān)鍵詞:儲量礦產(chǎn)稀土

    ■劉樹臣/崔榮國

    (國土資源部信息中心,北京 100812)

    1 優(yōu)勢礦產(chǎn)的界定

    對于優(yōu)勢礦產(chǎn),目前沒有統(tǒng)一的界定。但在各項具體研究和資源管理中,所指的范圍基本一致,從某種程度上講,優(yōu)勢礦產(chǎn)類似于“實行保護(hù)性開采的特定礦種”。對于優(yōu)勢礦產(chǎn)的判定,筆者認(rèn)為可以參考三個標(biāo)準(zhǔn),一是資源豐富、儲量巨大;二是品質(zhì)高、質(zhì)量優(yōu);三是產(chǎn)量較大,在世界出口貿(mào)易中占據(jù)重要地位。

    如果按照儲量居世界前二位,人均儲量超過或接近世界平均水平的標(biāo)準(zhǔn),我國優(yōu)勢礦產(chǎn)包括鎢、鈦、銻、鉬、稀土、錫等有色金屬,菱鎂礦、芒硝、石膏、石墨、硫、重晶石等非金屬,以及煤等。但是,像煤這樣資源豐富的礦種,我國已開始進(jìn)入大量進(jìn)口的階段(2009和2010年連續(xù)年凈進(jìn)口超過1億噸),當(dāng)然已很難作為優(yōu)勢礦產(chǎn)。

    《礦產(chǎn)資源法》中明確提出了“國家規(guī)定實行保護(hù)性開采的特定礦種”,《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》(1994年)中規(guī)定:保護(hù)性開采的特定礦種是國務(wù)院根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和高科技發(fā)展的需要,以及資源稀缺、貴重程度確定的,由國務(wù)院有關(guān)主管部門按照國家計劃批準(zhǔn)開采的礦種。1991年,國家將鎢、錫、銻、離子型稀土列為實行保護(hù)性開采特定礦種;2005年又明確提出,鎢、錫、銻是我國重要的優(yōu)勢礦產(chǎn)資源,其儲量、產(chǎn)量和出口量均居世界前列,在國際市場有著舉足輕重的地位。2009年,國土資源部頒布《保護(hù)性開采的特定礦種勘查開采管理暫行辦法》,提出對特定礦種實行“統(tǒng)一規(guī)劃、總量控制、合理開發(fā)、綜合利用”的原則。

    在《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃》(2008~2015年)中,對“優(yōu)勢礦產(chǎn)”進(jìn)行了比較系統(tǒng)的闡述,特別提出“加強(qiáng)重要優(yōu)勢礦產(chǎn)保護(hù)和開采管理”,文中涉及的“優(yōu)勢礦產(chǎn)”包括:能源礦產(chǎn)中的特殊煤種和稀缺煤種,焦煤、肥煤、氣煤等;金屬礦產(chǎn)中的鎢、錫、銻、稀土、鋁土礦、鉬、銦、鍺、鋯、釩等;以及非金屬礦產(chǎn)中的重晶石、螢石、石墨、菱鎂礦、滑石和富磷礦等。

    本文主要探討人們通常認(rèn)為是優(yōu)勢礦產(chǎn)的鎢、錫、鉬、銻、稀土等金屬礦產(chǎn),其他優(yōu)勢礦產(chǎn)的調(diào)控可以參照這些礦產(chǎn)的政策。

    2 優(yōu)勢礦產(chǎn)資源狀況

    2.1 優(yōu)勢礦產(chǎn)儲量消耗過快,靜態(tài)保證年限不斷下降

    數(shù)據(jù)表明,近期我國礦產(chǎn)資源勘查新增儲量趕不上開采消耗增長,開采增長趕不上消費增長,許多礦產(chǎn)出現(xiàn)包含各種探明程度的查明資源儲量增長,而探明程度較高的儲量下降。對于優(yōu)勢礦產(chǎn)而言,形勢更為嚴(yán)峻,由于過量開采造成儲量下降的現(xiàn)象非常突出。

    圖1 我國主要優(yōu)勢礦產(chǎn)靜態(tài)保證年限變化

    從當(dāng)前保有儲量與生產(chǎn)規(guī)模對比分析來看,我國稀土、鎢、錫、鉬、銻等優(yōu)勢礦產(chǎn)靜態(tài)保證年限都呈現(xiàn)逐漸降低趨勢(圖1),儲量增長趕不上生產(chǎn)消費的增長。自2001年至2009年,主要礦種儲量的靜態(tài)保證年限明顯縮短,稀土由264年降至131年,鎢礦從53年降至39年,錫礦從23年降至18年,鉬礦從92年降至23年,銻礦從15年降至9年。

    作為優(yōu)勢礦產(chǎn),由于大量開采和出口,目前靜態(tài)保證年限甚至低于世界平均水平(表1),優(yōu)勢地位正在受到削弱,按照目前的狀態(tài)持續(xù)下去,在不久的將來可能出現(xiàn)受制于人的局面。

    表1 部分優(yōu)勢礦產(chǎn)靜態(tài)保證年限國內(nèi)外對比

    2.2 供需失衡,冶煉加工能力過剩

    生產(chǎn)能力增長過快,呈現(xiàn)超負(fù)荷開采。從2000年到2009年,稀土氧化物生產(chǎn)增長77.3%,年均增長6.6%;鎢產(chǎn)量增長1.3倍,年均增長9.7%;錫(金屬)產(chǎn)量增長28.8%,年均增長2.9%;鉬產(chǎn)量(45%的MO)增長2.4倍,年均增長14.4%;銻(金屬)產(chǎn)量增長77.2%,年均增長6.6%。如此快的增長速度,讓資源基礎(chǔ)出現(xiàn)難以承受的重負(fù)。

    從各種優(yōu)勢礦產(chǎn)采礦、選礦加工能力來看,下游的選礦、冶煉能力遠(yuǎn)高于采礦能力。2008年,鎢礦選礦能力比采礦能力高出近50%,鉬礦選礦能力比采礦能力高出五分之一,稀土分離能力比采礦能力高出三分之一。

    我國優(yōu)勢礦產(chǎn)超負(fù)荷“運(yùn)轉(zhuǎn)”。雖然我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源儲量比較豐富,但開發(fā)處于超負(fù)荷狀態(tài),資源基礎(chǔ)難堪重負(fù)。2009年,我國以世界36%的儲量生產(chǎn)了全球97%的稀土,以世界60%的儲量生產(chǎn)了全球81%的鎢,以世界30%的儲量生產(chǎn)了全球42%的錫,以世界38%的儲量生產(chǎn)了世界88%的銻,為全球稀土、鎢、錫、鉬和銻的供應(yīng)作出了卓越的貢獻(xiàn),這是以犧牲國內(nèi)環(huán)境和開發(fā)秩序為代價的。而獨聯(lián)體國家、美國、澳大利亞等稀土資源也非常豐富,加起來也占到世界儲量的40%左右,但是他們的產(chǎn)量是0。

    我國大量開采,而其他國家低價收儲。近些年,日本從我國采購的渠道和策略發(fā)生了明顯的變化, 從大量、公開、集中采購轉(zhuǎn)為多批、少量、分散采購, 還有一些通過中國香港、泰國等地進(jìn)行轉(zhuǎn)港貿(mào)易進(jìn)口。以稀土為例,最近十年,世界稀土一直是供大于需,據(jù)測算,進(jìn)入21世紀(jì)以來,我國生產(chǎn)的15萬噸左右的稀土被其他國家用于儲備。英國《金融時報》報道表明,日本從中國進(jìn)口的稀土資源只有1/3用于工業(yè)生產(chǎn),其余的2/3都被作為戰(zhàn)略儲備。

    2.3 價格與珍貴的稀缺資源背離,多年來嚴(yán)重低估

    長期以來,優(yōu)勢礦產(chǎn)供需失衡,價格被嚴(yán)重低估。從20世紀(jì)90年代以來,稀土氧化物國際價格連續(xù)走低,盡管在2006年有小幅增長,但整體低價的情勢非常嚴(yán)峻。2009年氧化鈰出口平均價只有1996年的65.5%,氧化釔出口平均價只有1996年的38.6%,氯化稀土出口平均價只有1993年的56.2%。與2003年以來大幅上揚(yáng)的礦產(chǎn)品價格,火爆的礦業(yè)市場形成鮮明對比,寶貴的稀土資源價格不升反降,難怪有人驚呼“稀土賣出白菜價”。與之形成鮮明對比的是,十年間,金價增長約4倍,銀價增長約3倍,原油增長近3倍。稀土價格的長期低迷與其他礦產(chǎn)品價格不斷攀升形成了鮮明的對比。

    我國出口的氧化鈰和氧化釔等重要稀土產(chǎn)品價格除2010年外遠(yuǎn)低于20世紀(jì)90年代,而氯化稀土價格一直保持在低位(圖2)。寶貴的稀土資源價格不升反降,稀土價格與寶貴的資源明顯背離。2010年在我國采取更為堅決的控制措施后,稀土價格才出現(xiàn)大幅上揚(yáng)情況。

    圖2 我國稀土產(chǎn)品出口平均價格變化

    2.4 優(yōu)勢地位正在受到削弱,國際競爭力下降

    稀土、鎢、錫、鉬和銻等是我國的重要優(yōu)勢礦產(chǎn)資源,其儲量、產(chǎn)量和貿(mào)易量在世界上占有重要地位。但近年來,由于無序開采、廉價出口,造成資源的嚴(yán)重浪費和環(huán)境污染,優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的國際競爭力持續(xù)下降,優(yōu)勢不優(yōu)。我們根據(jù)資源稟賦、控制能力和科技/管理支持能力進(jìn)行評價,主要優(yōu)勢礦產(chǎn)的國際競爭力出現(xiàn)下降趨勢。對鎢、錫和銻三種優(yōu)勢礦產(chǎn)的國際競爭力進(jìn)行測算,結(jié)果表明其國際競爭力近年呈持續(xù)下降態(tài)勢,其主要原因是資源稟賦下降過快。從資源稟賦優(yōu)勢來看,三種礦產(chǎn)均在下降。從市場控制能力來看,鎢礦市場控制能力不斷增強(qiáng),錫礦呈先增強(qiáng)后下降趨勢,而銻礦的市場控制能力比較穩(wěn)定。從科技/管理能力來看,三種礦產(chǎn)的科技/管理能力基本未變,表明我國近年來科技進(jìn)步較慢,應(yīng)該加大科技投入,提高礦產(chǎn)資源的綜合利用效率。我國鎢礦國際競爭力指數(shù)介于22.96~43.23之間,銻礦國際競爭力指數(shù)介于54.25~66.20之間,錫礦國際競爭力指數(shù)介于54.38~66.92之間,整體上都呈下降趨勢(圖3和圖4)。

    3 優(yōu)勢礦產(chǎn)資源管理面臨的問題

    我國逐漸認(rèn)識到優(yōu)勢礦產(chǎn)資源在國家經(jīng)濟(jì)和資源安全中的重要地位,并不斷采取有力的調(diào)控措施,取得了良好的效果。但是,我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源調(diào)控方面尚存在許多問題,特別是多年來礦產(chǎn)資源勘查開采、冶煉加工、開發(fā)利用等方面長期積累形成的問題,解決起來難以一蹴而就,需要持續(xù)不斷地努力,營造優(yōu)勢礦產(chǎn)勘查開采利用的良好局面。

    3.1 優(yōu)勢礦產(chǎn)尚未獲得應(yīng)有的重視,總量調(diào)控效果不佳

    圖3 我國鎢礦國際競爭力指數(shù)變化

    圖4 銻礦國際競爭力指數(shù)變化

    為了保護(hù)優(yōu)勢礦產(chǎn),我國從政策的角度相繼對不同的優(yōu)勢礦產(chǎn)采取了總量控制。2002年開始對鎢的總量控制;2006年開始對稀土的總量控制,2009年開始對銻的總量控制。但從實際情況來看,沒有達(dá)到調(diào)控的預(yù)期效果。例如以2009年為例,對照總量控制指標(biāo),鎢礦超標(biāo)52.9%;稀土超標(biāo)56.7%;銻基本上超了近一倍,達(dá)到95.2%。

    3.2 礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)秩序亂

    受利益驅(qū)動,部分地區(qū)勘查開發(fā)秩序不佳,以探代采、無證開采、越界開采等違法開采現(xiàn)象突出,擾亂了勘查開發(fā)秩序,浪費了寶貴的資源,破壞了生態(tài)環(huán)境。

    3.3 出口秩序混亂

    我國本來具有很大優(yōu)勢的礦產(chǎn)資源卻被低價賣到了國外,資源優(yōu)勢并沒有換來應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益,這主要是因為國內(nèi)資源企業(yè)間的相互競價,再加上我國的產(chǎn)品加工深度不夠。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因在于我國的采礦成本低,我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè),尤其是早期建立的資源企業(yè),為取得采礦權(quán)所付出的費用都很低,所以在資源明確、投資即獲利的前提下,雖然低價出售,但仍然有很大的利潤空間。而且采礦的邊際成本很低,在一定程度上還隨著產(chǎn)量的增加而有下降的趨勢。這就導(dǎo)致資源企業(yè)超標(biāo)開采,競爭加劇,如此惡性循環(huán)下去,價格會越來越低,我國的資源優(yōu)勢流失會更加嚴(yán)重。

    3.4 集中度不高

    亂采濫挖現(xiàn)象屢禁不止,既浪費資源又破壞環(huán)境;生產(chǎn)冶煉能力盲目發(fā)展,產(chǎn)能過剩、秩序混亂,產(chǎn)品供過于求;開發(fā)利用技術(shù)水平不高,附加值較低,“低價出口、高價進(jìn)口”(出口初級產(chǎn)品多、進(jìn)口深加工產(chǎn)品多)現(xiàn)象嚴(yán)重,難以發(fā)揮資源優(yōu)勢。

    3.5 開發(fā)利用技術(shù)水平不高

    許多優(yōu)勢礦產(chǎn),盡管我國資源豐富,大量出口,但開發(fā)利用水平不高,出口以初級加工產(chǎn)品為主,附加值低,寶貴的資源廉價出口,但是同時又要高價進(jìn)口深加工產(chǎn)品,資源優(yōu)勢難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢,受制于人。例如,我國稀土初加工產(chǎn)品產(chǎn)能嚴(yán)重過剩,深加工能力不足,目前世界上90%的彩電粉原料都依賴中國的稀土產(chǎn)品,由于我國產(chǎn)業(yè)化水平低,只能出口大量的稀土原材料,由國外企業(yè)加工成彩電粉后再高價賣回中國。

    4 優(yōu)勢礦產(chǎn)調(diào)控政策建議

    我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源,特別是稀土、銻等作為世界重要生產(chǎn)者和提供者,話語權(quán)并不大??辈殚_發(fā)秩序不佳,加工貿(mào)易市場混亂。開采加工冶煉規(guī)模較小、集中度不高。深加工能力有限,以初級產(chǎn)品為主。造成了環(huán)境污染。在此背景下,國家用政策對優(yōu)勢礦產(chǎn)進(jìn)行調(diào)控,確保礦產(chǎn)得到合理開采利用,真正發(fā)揮優(yōu)勢礦產(chǎn)的優(yōu)勢作用顯得尤為必要。需要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、嚴(yán)格規(guī)范管理、保護(hù)生態(tài)環(huán)境,營造良好的市場環(huán)境,通過調(diào)控政策和管理,防止過度開采、盲目競爭,促進(jìn)優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的有效保護(hù)、科學(xué)合理利用。

    一是確立優(yōu)勢礦產(chǎn)資源調(diào)控的國家目標(biāo),堅持以保護(hù)資源、保護(hù)環(huán)境、推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。優(yōu)勢礦產(chǎn)的調(diào)控政策導(dǎo)向與短缺礦產(chǎn)不同,應(yīng)該按照“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)、重效率、保環(huán)境”的原則,嚴(yán)格實施總量控制,調(diào)整生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),依靠科技提高資源利用效率和深加工能力,嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境,確??沙掷m(xù)發(fā)展。

    二是加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)與合作,對優(yōu)勢礦產(chǎn)實行從總量調(diào)控到儲備的一攬子計劃。通過部門間的相互合作和配合,在勘查、開采、冶煉、加工、銷售、出口貿(mào)易等方面形成“一條龍”,規(guī)范各個環(huán)節(jié)的秩序,形成國家統(tǒng)一的政策,既要從“源頭”控制著手,更需要重視下游流通環(huán)節(jié),挖“亂、散”的根源,斷違法的“后路”。同時,要提高總量調(diào)控的科學(xué)性,保證調(diào)控目標(biāo)的實現(xiàn),注意研究實施動態(tài)管理措施。

    三是實施優(yōu)勢礦產(chǎn)的儲備政策。發(fā)揮中央、地方和企業(yè)三方面的積極性,建立中央、地方與企業(yè)共同參與的儲備體系,中央政府從戰(zhàn)略高度、經(jīng)濟(jì)安全角度出發(fā),以資源安全和經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行為目的的長期戰(zhàn)略儲備;地方政府以區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展為目的的經(jīng)濟(jì)儲備;企業(yè)以經(jīng)濟(jì)效益和利益為目的的短期商業(yè)儲備。

    四是強(qiáng)化科技,持續(xù)開發(fā)利用。針對我國優(yōu)勢礦產(chǎn)開發(fā)利用技術(shù)水平不高的狀況,為了長久和持續(xù)的發(fā)展,在減需、限產(chǎn)的前提下,堅持依靠科技進(jìn)步和管理創(chuàng)新提高資源利用效率,注重優(yōu)勢礦產(chǎn)品深加工,開發(fā)高附加值的產(chǎn)品,從根本上提高礦產(chǎn)的利用率,提高礦產(chǎn)的使用價值,以改變我國長期出口初級產(chǎn)品的現(xiàn)狀。

    五是鼓勵引導(dǎo)建立國家優(yōu)勢礦產(chǎn)大型企業(yè),提高國際競爭力。提高優(yōu)勢礦產(chǎn)勘查開發(fā)的門檻,形成有序、規(guī)范、科學(xué)的勘查開發(fā)局面。同時,積極引導(dǎo)企業(yè)“走出去”,發(fā)揮在優(yōu)勢礦產(chǎn)勘查、采選等人才和技術(shù)優(yōu)勢,拓展國際市場。

    [1]胡存智.全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃研究[M].北京:地質(zhì)出版社,2009.

    [2]劉樹臣,張迪,崔榮國,等.2010年國土資源形勢分析報告[M].北京:地質(zhì)出版社,2011.

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    [4]劉堯德.稀有金屬:優(yōu)勢資源令人憂[J].中國有色金屬2009(12):60-61.

    [5]國土資源部政策法規(guī)司.地質(zhì)和礦產(chǎn)勘查開發(fā)相關(guān)法規(guī)文件匯編[M].北京:地質(zhì)出版社,2010.

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