憲政、經(jīng)濟(jì)國家與《預(yù)算法》的修改理念＊——以預(yù)算權(quán)分配為中心

馮輝

（對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院，北京100029）

倘以問題的復(fù)雜性和重要性來衡量，預(yù)算權(quán)分配當(dāng)屬《預(yù)算法》修訂中的最核心問題之一。預(yù)算權(quán)分配不外乎縱向分配（中央和地方）與橫向分配（議會與政府）兩大塊。就共識而言，前者的主流觀點(diǎn)是分權(quán)，具體到中國則包括財權(quán)與事權(quán)（事責(zé)）相匹配、擴(kuò)大地方預(yù)算權(quán)等；后者的主流觀點(diǎn)是議會（或人大）控制，具體到中國尤其體現(xiàn)為人大控制與政府主導(dǎo)之間的平衡。而相比縮減預(yù)算級次、調(diào)整預(yù)算審議時間、嚴(yán)格實(shí)行全口徑預(yù)算、強(qiáng)化違法責(zé)任等技術(shù)性更強(qiáng)的問題而言，預(yù)算權(quán)分配屬于機(jī)制、體制以及理念問題。在市場經(jīng)濟(jì)業(yè)經(jīng)多年發(fā)展、憲政及民主思想深入人心、公共財政已成大勢所趨的背景下，立足于中國政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)與社會改革現(xiàn)實(shí)，針對預(yù)算權(quán)分配問題進(jìn)行分析并據(jù)此討論《預(yù)算法》的修改理念，具有不言而喻的價值與意義。

一、憲政的預(yù)算語境與預(yù)算法的憲政意義

（一）預(yù)算法的憲政意義

憲政素來是人文社會科學(xué)的焦點(diǎn)問題之一，盡管對憲政的界定至今仍存在爭議。憲政作為一種思想或理念，產(chǎn)生于民眾限制公共權(quán)力的訴求，“憲政的精髓在于限制國家和政府的權(quán)力，保障個人的基本人權(quán)”。1而基于政府在公共權(quán)力結(jié)構(gòu)中的強(qiáng)勢地位，這種限制逐步演變成民眾組成議會限制政府，“憲政具有一個根本的性質(zhì)：憲政乃是對政府施加的一種法律限制；憲政乃是專橫統(tǒng)治的反命題；憲政的對立面是專制政府，即恣意妄為的政府”。2可見理論或理想層面的憲政，出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)均在于——限權(quán)。理念的實(shí)現(xiàn)離不開制度，選任和罷免制度屬于主體限制，組織和會議制度屬于程序限制，各種財稅制度顯然屬于行動限制，預(yù)算即是行動控制的核心。主體限制具有終極的控制意義但顯然不宜經(jīng)常使用，程序限制屬于整體性、一般性的指引而缺乏直接約束力，相比之下以預(yù)算、稅制為核心的行動控制則最具實(shí)際意義和常規(guī)價值。“概一國之法治，莫重于規(guī)范國家權(quán)力的運(yùn)作；限權(quán)之關(guān)鍵，首當(dāng)是對國家財權(quán)的掌控；而控財之要義，則在于支配‘國家錢包’的預(yù)算”。3不管是“預(yù)算契約論”還是“預(yù)算信托論”，其目的都在于論證民眾及其代議機(jī)關(guān)對于政府的本源地位，以及基于這種地位控制政府預(yù)算的合法性。現(xiàn)代民主制度起源于民眾與統(tǒng)治者對公共權(quán)力的爭奪，在政治和道德上勝出的民眾為了在制度和行動中落實(shí)“主權(quán)在民”的根本，必然圍繞“限權(quán)”構(gòu)建一系列的經(jīng)濟(jì)、社會和政治制度，并以法律的方式固化以維系上述制度的權(quán)威性和約束力，法制及法治建設(shè)于是成為必然。由此可見預(yù)算法的地位與意義，亦是對憲政之預(yù)算語境與預(yù)算法之憲政意義的一般闡釋。

（二）作為“否定性理念判準(zhǔn)”的憲政及其價值

上述闡釋過于理想化，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展越來越復(fù)雜和專業(yè)，個人利益的獲取對組織、權(quán)力及公共利益的依賴越來越深，客觀上需要政府代表公共利益，扮演積極而強(qiáng)勢的作用，促進(jìn)公共利益和個人利益的最大化，這就難免與以限權(quán)為根基的憲政理念及法制建設(shè)發(fā)生沖突。以預(yù)算為例，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會民生必須直接依賴政府、政府對預(yù)算的制定和調(diào)整具有客觀必然性和充分必要性的背景下，所謂議會對預(yù)算的終極控制就只能體現(xiàn)為形式審查和個別建議，以及對個別內(nèi)容的事后懲罰?！耙话愣?，議會在現(xiàn)代政治生活中居于至高的地位，議會至上原則在現(xiàn)代政治國家的預(yù)算安排中得到普遍的接受。但是，基于分權(quán)的要求以及預(yù)算的特殊性質(zhì)，行政權(quán)力在預(yù)算制度的發(fā)展過程中逐漸取得了主導(dǎo)地位”。4顯然，預(yù)算的實(shí)踐情境對傳統(tǒng)的限權(quán)式憲政做出了修正，迫使憲政在理念及實(shí)現(xiàn)機(jī)制上作出調(diào)適。

推而廣之，主權(quán)在民、議會至上、契約論、信托論、限權(quán)乃至憲政本身等諸多理念，其作為肯定性理論基礎(chǔ)的功能，一般都遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其作為否定性理念判準(zhǔn)的價值和適用程度。它們的價值不在于演繹和證成，而在于批判和反省，為揭示和糾正政府行為及預(yù)算實(shí)踐中的任何敷衍和錯弊提供一種價值和理念標(biāo)尺。5倘若其付諸實(shí)踐和制度化，則必須與具體的主體、利益等現(xiàn)實(shí)情境及約束相調(diào)適，否則不但理念流于空洞帶來的虛無感和挫敗感日益明顯，制度建設(shè)因缺乏科學(xué)的理念指引而導(dǎo)致的“脫法”程度也會越來越深，從而導(dǎo)致惡性循環(huán)。易言之，傳統(tǒng)的限權(quán)式憲政作為評判預(yù)算的一種理念判準(zhǔn)固然有其價值，但預(yù)算權(quán)分配及《預(yù)算法》的修改理念應(yīng)當(dāng)對此有所超越，應(yīng)訴諸中國面臨的預(yù)算實(shí)踐，方能對《預(yù)算法》的修訂有所助益。

二、中國預(yù)算法的實(shí)踐情境與現(xiàn)實(shí)約束：“經(jīng)濟(jì)國家”背景下的預(yù)算權(quán)分配

馬克思有句名言：“理論在一個國家的實(shí)現(xiàn)程度，決定于理論滿足這個國家的需要的程度。”6所以要想就預(yù)算權(quán)分配給出準(zhǔn)確分析，首先要回歸其面臨的實(shí)踐情境與現(xiàn)實(shí)約束，分析現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會條件下政府（或國家）7與預(yù)算本身的特征及變化。

（一）“經(jīng)濟(jì)國家”的界定

古典主義理論曾奉行“守夜國家”觀念，亞當(dāng)·斯密主張國家職能應(yīng)僅限于提供“國防、軍事、外交等公共產(chǎn)品”，而不應(yīng)涉足經(jīng)濟(jì)發(fā)展、干涉市場活動。8這一理論反映的是正在成長和走向繁榮的自由市場經(jīng)濟(jì)，等到資本主義受制于自由市場機(jī)制的固有矛盾而危機(jī)重重時，“守夜國家”就不可避免地讓位于“干預(yù)國家”。凱恩斯主張“必須拋棄自由放任的主張，實(shí)行國家干預(yù)，國家一方面干預(yù)收入分配，促進(jìn)收入均等化提高消費(fèi)傾向，另一方面對投資進(jìn)行社會控制，以保證足夠的投資需求”，9這一理論幫助以美國為代表的資本主義國家戰(zhàn)勝了20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。但國家干預(yù)引發(fā)的路徑依賴也挫傷了作為資本主義根基的自由市場體制，局勢又回到經(jīng)濟(jì)危機(jī)之前的艱難時刻，哈耶克等新自由主義者祭起反對“干預(yù)國家”、回到“守夜國家”的大旗，里根和撒切爾在20世紀(jì)70年代開始的私有化運(yùn)動則將此主張付諸實(shí)踐。資本主義社會各界開始明白，無論國家或市場本身都不完美，良性而可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)體制需要二者結(jié)合。薩繆爾森早在20世紀(jì)40年代提出的“混合經(jīng)濟(jì)”理論日益受到重視，“當(dāng)代社會中沒有一個社會完全屬于上述兩種極端中的一個。相反，所有的社會都是既帶有市場成分也帶有指令成分的混合經(jīng)濟(jì)”，10與此相應(yīng)，“混合國家”就是國家通過公共經(jīng)濟(jì)管理、維護(hù)市場競爭和參與市場運(yùn)行等方式與市場機(jī)制緊密融合，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展?！盎旌蠂摇痹诳扑?、諾思等新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表人物中同樣得到了闡述與強(qiáng)化。

隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的演進(jìn)，政府與市場、公與私的融合程度也越來越深，國家的角色與行為發(fā)生了根本變化，一種更新的國家類型誕生了，這就是“經(jīng)濟(jì)國家”。經(jīng)濟(jì)國家是指由于國家的經(jīng)濟(jì)職能得到空前強(qiáng)化，受經(jīng)濟(jì)屬性的嵌入與公私融合的驅(qū)動，國家在性質(zhì)、組織、行為方式上開始發(fā)生眾多不同于傳統(tǒng)意義上作為一個政治主權(quán)組織而具有的觀念特征和行為方式，國家開始深度融入市場機(jī)制，成為經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中的“內(nèi)生因素”，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會飛速發(fā)展的同時也引發(fā)自身的組織和行為變革。11“國家的關(guān)鍵性角色在于以新的方式完成提高經(jīng)濟(jì)增長又保障財富分配公正的傳統(tǒng)任務(wù)，同時在技術(shù)層面和政治層面進(jìn)行公共行政改革，以提高政府能力；在于結(jié)成更廣泛的合作聯(lián)盟以解決環(huán)境、恐怖主義、移民等全球問題；在于促成實(shí)現(xiàn)世界民主的制度的建立，這包括增強(qiáng)國際組織的合法性和合理性，發(fā)揮地方治理在提高公民自主性和參與能力上的積極作用，實(shí)現(xiàn)全球、國家和地方的共生聯(lián)動，構(gòu)建一個完整的治理體系”。12中國的改革開放無疑是經(jīng)濟(jì)國家的典型例證之一。

（二）“經(jīng)濟(jì)國家”對預(yù)算及預(yù)算權(quán)分配的影響

在經(jīng)濟(jì)國家的背景下，預(yù)算本身也被賦予了全新的功能與特征：從單純維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)的工具轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟(jì)國家嵌入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的核心機(jī)制。在國家遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的時代，預(yù)算被視為政府的錢袋子，因?yàn)轭A(yù)算權(quán)的實(shí)現(xiàn)直接關(guān)系到政府運(yùn)轉(zhuǎn)。隨著國家行動范圍的擴(kuò)大，預(yù)算對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的影響也隨之增強(qiáng)，其不再局限于對政府錢袋子的看守而轉(zhuǎn)變成政府貫徹和執(zhí)行經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展意志及戰(zhàn)略的重要形式。在現(xiàn)代公共財政體制下，預(yù)算超越了純粹意義上的政府收支管理而與國家對經(jīng)濟(jì)和社會實(shí)踐的高度融合緊密相關(guān)?，F(xiàn)代預(yù)算的核心在于通過稅收、國債、轉(zhuǎn)移支付、公共支出等各種機(jī)制帶動規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的制定與實(shí)施，由此規(guī)范和促進(jìn)政府的公共治理行為。國家深度嵌入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，是預(yù)算的外部性越來越突出以及在貫徹政府意志和戰(zhàn)略中越來越重要產(chǎn)生的結(jié)果，政府在預(yù)算權(quán)分配上（此處主要指與議會之間的橫向分配）必然處于，也不得不處于強(qiáng)勢地位。必然強(qiáng)勢是因?yàn)楝F(xiàn)代政府負(fù)有沉重的發(fā)展壓力，其迫使政府具備強(qiáng)大的能力，而在民主和法治的要求下，政府對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的影響應(yīng)當(dāng)通過預(yù)算等規(guī)范化的機(jī)制來實(shí)施，由此必然導(dǎo)致政府對預(yù)算權(quán)的重視并努力提升對預(yù)算的主導(dǎo)能力。不得不處于強(qiáng)勢是因?yàn)檎巧鐣怖娴奶烊淮恚诂F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會背景下，個人與企業(yè)單方面的能力往往不足以應(yīng)付實(shí)踐所需，從而要求政府作為公共利益的代表從整體上對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌，增強(qiáng)整個社會的福利。如果政府在最為重要的預(yù)算能力上力有不逮，增進(jìn)社會福利必成空談。政府的強(qiáng)勢對預(yù)算權(quán)分配帶來了雙重影響：其一，不能再固執(zhí)于傳統(tǒng)的限權(quán)理論，將議會與政府置于對立面而空談預(yù)算監(jiān)督；其二，由于預(yù)算事實(shí)上已經(jīng)超越收支管理而成為政府實(shí)施公共治理的核心，預(yù)算權(quán)的分配、對政府預(yù)算的監(jiān)督就必須契合這種變化，應(yīng)當(dāng)超越簡單的控制和監(jiān)管而構(gòu)建起綜合性、統(tǒng)攝性的調(diào)整機(jī)制。

概言之，第一要分權(quán)。分權(quán)不僅適用于前述內(nèi)容涉及的議會與政府——橫向分配預(yù)算權(quán)，還涉及中央政府與地方政府——縱向分配預(yù)算權(quán)。不過二者的原理是一致的：經(jīng)濟(jì)屬性對國家的嵌入造就出追逐各自利益并因此而激烈競爭的地方政府，這種圍繞利益及分配而展開的競爭是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的動力，但在單一制的集權(quán)政治下，也給中央政府如何統(tǒng)籌和調(diào)控提出了挑戰(zhàn)。第二要問責(zé)。問責(zé)不是簡單的違法追究，而應(yīng)實(shí)現(xiàn)激勵與懲戒相容，其實(shí)現(xiàn)機(jī)制應(yīng)包含角色定位、說明回應(yīng)和違法追究三個部分。唯有如此，預(yù)算權(quán)的分配方能符合經(jīng)濟(jì)與社會改革的實(shí)踐情境，方能符合議會、政府以及整個社會公共利益的現(xiàn)實(shí)需要和約束，《預(yù)算法》的修改才能夠真正符合時代規(guī)律、體現(xiàn)時代價值。

三、分權(quán)與問責(zé)：預(yù)算權(quán)分配的理念及其制度展開

（一）預(yù)算分權(quán)的目的、構(gòu)成與實(shí)現(xiàn)

就預(yù)算權(quán)分配而言，分權(quán)包括兩個維度：一是中央政府與地方政府之間的縱向分權(quán)，二是議會與政府之間的橫向分權(quán)。在討論預(yù)算分權(quán)目前存在的問題之前，首先應(yīng)當(dāng)明確：分權(quán)不應(yīng)當(dāng)是短期而簡單的權(quán)力分撥或爭奪，其目的是為了明確不同利益主體的職責(zé)以便明晰各自角色，進(jìn)而為分工、協(xié)作及統(tǒng)籌奠定基礎(chǔ)。

1.中央政府與地方政府

改革開放以來，央地政府在正式意義上的分權(quán)，無疑是從1994年的分稅制開始的，可見分權(quán)一開始就是以財政分權(quán)為核心的；分權(quán)的本質(zhì)是中央政府基于增強(qiáng)自身財政實(shí)力、確保主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會改革而進(jìn)行的一次經(jīng)濟(jì)色彩濃于政治色彩的改革。分權(quán)、分稅產(chǎn)生的一個最直接的效果，就是中央預(yù)算收支占全部預(yù)算收支不斷下降的趨勢得到根本扭轉(zhuǎn)?！爸醒胴斦杖胝伎傌斦杖胫械谋戎卦?984年至1993年一直呈下降趨勢，從40.5％下降至22.0％，而實(shí)行分稅制后，該比例得以顯著上升。2003年中央財政收入占總財政收入中的比重已達(dá)54.6％。地方的財政收入從1994年前的70％左右下降到1994年后的50％左右”。13強(qiáng)化中央地位的分權(quán)思路在同期制定的《預(yù)算法》里盡顯無遺，恰如現(xiàn)行《預(yù)算法》第1條對其立法宗旨的宣示：“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能,健全國家對預(yù)算的管理,加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控,保障經(jīng)濟(jì)和社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！笨陀^而言，在單一制的集權(quán)政治體制下，面對區(qū)域差距懸殊、統(tǒng)籌調(diào)控壓力巨大的現(xiàn)實(shí)，選擇這樣的分權(quán)立場無可厚非。但問題在于，由于涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會民生的眾多事務(wù)實(shí)際上是由地方政府直接承擔(dān)的，從而導(dǎo)致了地方政府在事責(zé)與財權(quán)上的不匹配，而中央政府享盡分權(quán)優(yōu)勢，在統(tǒng)籌調(diào)控上卻未實(shí)現(xiàn)應(yīng)然效果，則進(jìn)一步放大了這種預(yù)算權(quán)分配的缺陷和不足。在實(shí)踐中，地方政府迫于發(fā)展和競爭的客觀需要及現(xiàn)實(shí)壓力，屢屢突破或變相違反《預(yù)算法》及相關(guān)法律關(guān)于不得發(fā)債、不得列赤字、不得擔(dān)保的禁止性規(guī)定，土地財政、巨額負(fù)債和融資平臺公司等問題及風(fēng)險由此累積。這種狀態(tài)無疑是相當(dāng)不合理且危險的，其危害不僅僅在于這種不顧全局利益的機(jī)會主義行為進(jìn)一步增加了中央統(tǒng)籌調(diào)控的難度，更為中央強(qiáng)勢的分權(quán)格局增添了系統(tǒng)性風(fēng)險。但立即徹底打破這種格局，轉(zhuǎn)而追求弱中央、強(qiáng)地方的分權(quán)配置，既不現(xiàn)實(shí)也不科學(xué)。合理的辦法應(yīng)當(dāng)是在眼下最需要解決的問題上取得突破，進(jìn)而推動整體性的制度變遷。

無論是基于理論原理還是現(xiàn)實(shí)需要，任何一級政府都應(yīng)當(dāng)具備完整、獨(dú)立的預(yù)算權(quán)，否則就不成為“一級政府、一級預(yù)算”，而完整、獨(dú)立的預(yù)算權(quán)，核心在于收入和發(fā)債。就收入而言，既有的分稅體制導(dǎo)致的地方財權(quán)和事責(zé)不匹配的問題已存在多年，并且一直伴隨著相應(yīng)的改革。其解決思路有二：一是加強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控即分擔(dān)地方事責(zé)；二是為地方尋求增量利益，比如將新推出的房產(chǎn)稅歸為地方稅。這種改革雖有成效但始終未能取得根本突破的原因在于：沒有契合央地預(yù)算權(quán)分配的機(jī)理。財權(quán)固然要與事責(zé)相對應(yīng)，但對權(quán)責(zé)的劃分不能機(jī)械、教條。首先，不可能事先對各級政府的財權(quán)與事責(zé)作出絕對清晰、固定不變的劃分。經(jīng)濟(jì)國家的一個本質(zhì)特征就是實(shí)踐性，各級政府的財權(quán)與事責(zé)應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中通過不斷調(diào)適尋求最佳平衡，應(yīng)遵循“相機(jī)抉擇”的基本原則。但對于教育、醫(yī)療、社會保障這些特殊事務(wù)，必須由中央統(tǒng)籌，具體的融資方式可以靈活選擇，但必須改變現(xiàn)有的“中央請客，地方買單”的格局。其次，要在中央和地方之間構(gòu)成一種常規(guī)化、合理化的溝通與博弈機(jī)制，確保央地雙方的意志都能夠得到順利的表達(dá)，利益訴求都能夠得到合理的尊重。我們必須打破計劃經(jīng)濟(jì)時代對地方政府的“關(guān)押思維”，也必須摒棄分權(quán)初期對地方政府的“看守思維”，而應(yīng)視地方政府為平等的“游戲主體”，構(gòu)建起常規(guī)化、合理化的博弈和溝通機(jī)制。比如在稅制改革、稅收分成比例的調(diào)整上多聽取地方政府的意見而不是動輒立法、修法，甚至將“稅收法定”作為壓制地方的工具。

就發(fā)債而言，2009年重開中央代發(fā)地方債，實(shí)際上并未給獨(dú)立的地方發(fā)債權(quán)打開閘門。從中國的具體情況來說，中央政府對于地方發(fā)債最大的擔(dān)心，應(yīng)該是考慮到各個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異太大，地方政府債券的信用級別差異太大，一旦全面放開，落后地區(qū)的債券無人問津、發(fā)達(dá)地區(qū)的債券則遭哄搶，兩者都不利于中央政府對地方全局的調(diào)控。而一旦只對發(fā)達(dá)地區(qū)放行，又會繼續(xù)落下“劫貧濟(jì)富”的罵名。對此首先應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，既然地方政府債券的信用等級有差別是一個客觀事實(shí)，中央政府就不應(yīng)當(dāng)回避這種天然差異；既然地方債券的交易應(yīng)當(dāng)通過市場機(jī)制進(jìn)行，那么國家就不應(yīng)當(dāng)替代消費(fèi)者作出投資決策；既然允許地方政府發(fā)債，就應(yīng)當(dāng)一視同仁，賦予所有地方政府以獨(dú)立的發(fā)債權(quán)。其次，中央政府可以發(fā)揮作用的地方在于宏觀統(tǒng)籌和嚴(yán)格監(jiān)管。所謂宏觀統(tǒng)籌，是指對整個地方政府的發(fā)債規(guī)模有一個宏觀把握，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)異常、有濫發(fā)之嫌，應(yīng)當(dāng)及時預(yù)警或調(diào)查。對于發(fā)達(dá)地區(qū)，要做的工作主要是防止惡意哄搶或炒作和擾亂金融秩序；對于不發(fā)達(dá)地區(qū)，要做的工作主要是防止無人認(rèn)購而發(fā)行失敗，對此可以通過中央政府直接購買、指定特殊國有企業(yè)購買、將不發(fā)達(dá)地區(qū)的具體項(xiàng)目債券轉(zhuǎn)移到發(fā)達(dá)地區(qū)即“異地發(fā)債”、在協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上促成發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)“捆綁發(fā)債”等方式實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)之間的統(tǒng)籌。從嚴(yán)監(jiān)管主要是借鑒《公司法》和《證券法》對公司股票和債券的監(jiān)管體制，加強(qiáng)對地方政府債券發(fā)行與交易的監(jiān)督。比如對地方債券的信用進(jìn)行評級并實(shí)現(xiàn)了市場化交易后，對出現(xiàn)異常的債券交易，也可以使用警告、暫停上市、退市等處罰措施，對于違反信息披露等監(jiān)管措施的發(fā)債人（即地方政府），也可以由證監(jiān)會以及更高層的有權(quán)機(jī)關(guān)課以各種行政或法律責(zé)任?？傊?，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展并不是要在抹殺區(qū)域差異這一客觀事實(shí)的基礎(chǔ)上硬要“一碗水端平”，它需要的是靈活、機(jī)動、具體化的治理。

由于我國沒有類似“財政基本法”這樣的法律，由《憲法》對分權(quán)、預(yù)算、國債、稅制等財稅問題作詳盡規(guī)定也不現(xiàn)實(shí)，所以《預(yù)算法》實(shí)際上扮演著我國財政基本法的角色，故在《預(yù)算法》修訂過程中應(yīng)當(dāng)對上述問題作出明確規(guī)定，或確立基本原則，以引導(dǎo)下位法規(guī)或規(guī)章的制定。最后值得一提的是，分權(quán)并不應(yīng)止于“中央與省級政府”，基于中國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，省級政府內(nèi)部的分權(quán)更加復(fù)雜，甚至更加重要，需要依據(jù)前述討論的原理設(shè)計具體對策。于此而言，縮減預(yù)算級次本身并不重要，重要的是在任何兩級政府之間尋找到合理的預(yù)算分權(quán)模式。

2.議會與政府

對于議會與政府之間的預(yù)算分權(quán)，目前已成共識的模式是“議會控制與政府主導(dǎo)”，議會控制側(cè)重于合法性，政府主導(dǎo)則強(qiáng)調(diào)現(xiàn)實(shí)性。目前的問題在于：不能把議會與政府置于對立面，分權(quán)的目的不能局限于分權(quán)、制約和監(jiān)督本身，而應(yīng)定位于構(gòu)建一種統(tǒng)攝性、整合性的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)議會與政府的分工協(xié)作，使得預(yù)算權(quán)分配更加科學(xué)與合理，更好地服務(wù)于社會公共利益。倘若分權(quán)的思維止于前者，則所見所感必定悲觀。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)、公私融合、全球化的背景下，國家與社會空前合作，社會空前地需要國家、國家也空前地需要社會，國家不再糾結(jié)于“小政府、大社會”還是“大政府、大社會”的討論，也不再僵硬地遵循“法無授權(quán)政府不可為、法無禁止民眾即可為”這樣的教條。現(xiàn)代社會需要的，是一個強(qiáng)大、敏銳、智慧同時又受法治約束的“經(jīng)濟(jì)國家”。在此背景下，政府在預(yù)算中的強(qiáng)勢乃是必然。當(dāng)然，議會控制與政府主導(dǎo)在實(shí)踐中極易導(dǎo)致“立法機(jī)構(gòu)基本上無權(quán)而行政系統(tǒng)內(nèi)高度集權(quán)”，14這就需要進(jìn)行針對性地制度切入。

議會的控制權(quán)究竟應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在哪些方面呢？一般而言，議會享有審查權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)和變更撤銷權(quán)，政府擁有的主要是編制權(quán)、執(zhí)行權(quán)和調(diào)整權(quán)。從形式上來看，議會的權(quán)力是至高無上的，特別是批準(zhǔn)權(quán)具有是否頒發(fā)“通行證”的功能，政府盡管擁有預(yù)算的實(shí)際權(quán)能，但其編制、執(zhí)行和調(diào)整都必須經(jīng)過議會批準(zhǔn)。這種簡單的邏輯推理清晰而有力，所以如果存在問題，肯定是制度建設(shè)不力。很多研究皆循此思路，就調(diào)整議會審查時間、改善議會審查人員構(gòu)成、強(qiáng)化違法責(zé)任等問題一再作出呼吁和強(qiáng)調(diào)。這種思維及研究結(jié)論當(dāng)然具有合理之處，但最大問題是這種簡單的“管控理念”與預(yù)算權(quán)橫向分配的實(shí)踐并不相符。從實(shí)踐的角度來說，政府預(yù)算肯定也必須獲得通過，這一點(diǎn)具有更加充分的合法性和必要性?？v然議會不批準(zhǔn)預(yù)算，其最終結(jié)果也是批準(zhǔn)一個新的預(yù)算。所以不能把議會控制定位于單向的否決，它不適宜也無法承載這種功能，議會控制是一種旨在推動政府預(yù)算變得更好、更合理、更有助于實(shí)現(xiàn)社會整體利益的機(jī)制。15

怎樣避免政府主導(dǎo)過于強(qiáng)勢而造成議會控制的虛置呢？一是依靠并強(qiáng)化政府主導(dǎo)的“自凈”功能。所謂自凈功能，就是要利用各級政府之間的分權(quán)，以及分權(quán)帶來的競爭，促使政府預(yù)算趨于科學(xué)與合理。地方政府競爭不僅是中國經(jīng)濟(jì)與社會改革的動力，在政治體制改革上同樣具有不容忽視的重要性。比如自2003年左右發(fā)端、受2007年《政府信息公開條例》推動而興起的“預(yù)算公開”，這幾年盡管磕磕絆絆，但成就有目共睹。民主與法治的進(jìn)步、中央的重視、輿論的關(guān)注和民間志愿者的堅持是經(jīng)常被提及的因素，但地方政府圍繞預(yù)算公開進(jìn)行的競爭也是強(qiáng)有力的因素之一。在市場經(jīng)濟(jì)和民主法治的條件下，政府欲主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，就不得不在行動理念和方式上迎合實(shí)踐的需要，開門預(yù)算、陽光財政等均乃題中之義。二是回歸議會控制的民主性、社會性，將政府預(yù)算的控制真正變成全民控制。在預(yù)算控制客觀上只能通過“代議制”來實(shí)現(xiàn)以及議會往往受制于“官僚理性”而趨向自我封閉的現(xiàn)實(shí)背景下，怎樣加強(qiáng)議會控制的民主性和社會性極其重要。這個問題在中國的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)是，由于人大會議時間較短、內(nèi)容較多、會期與財年不匹配，導(dǎo)致其對預(yù)算的審議只能止于形式；尤其是“預(yù)算真空期”風(fēng)險太大，學(xué)者們就此提出了“改變財政年度”、“增設(shè)臨時預(yù)算”，以及“如果財政年度的起訖時間不改變，全國人大會議完全可以考慮改成‘春秋兩議’。也就是說，下一財政年度的預(yù)算主要在秋季會議會期內(nèi)審批，春秋兩季會議會期內(nèi)都可以處理其他事宜”等諸多改良之策。16這是從程序上強(qiáng)化議會控制的效能，而“大幅度擴(kuò)充預(yù)算審查機(jī)構(gòu)的人員編制，提升其專業(yè)水平和審查能力，建立人大專門的預(yù)算委員會”、“建立附屬于議會的獨(dú)立審計機(jī)關(guān)”、“在《預(yù)算法》中明示議會對預(yù)算的修正權(quán)與否決權(quán)”17則屬于從實(shí)體角度強(qiáng)化議會控制的效能。此外還有觀點(diǎn)提出要借助短信、論壇、微博等現(xiàn)代信息手段強(qiáng)化輿論監(jiān)督、民眾監(jiān)督的效能，這些都屬于強(qiáng)化議會控制的民主性、社會性及其實(shí)際效果的范疇，也都應(yīng)當(dāng)是制度建設(shè)致力的方向。但這些舉措均屬于對議會一造的完善而未能切中政府預(yù)算本身，在經(jīng)濟(jì)國家的實(shí)踐背景下，必須構(gòu)建一種機(jī)制嵌入政府預(yù)算的內(nèi)在機(jī)理，將上述完善議會一造的若干實(shí)體和程序要素相整合，從而對政府預(yù)算予以有效調(diào)整。

概言之，議會與政府的預(yù)算分權(quán)，關(guān)鍵是要尋找到能夠有效控制政府預(yù)算的整體性調(diào)整機(jī)制，要契合政府預(yù)算的機(jī)理，實(shí)現(xiàn)嵌入式的綜合調(diào)整。這種嵌入式調(diào)整機(jī)制的核心，就是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、社會和政治背景下的問責(zé)制。

（二）預(yù)算問責(zé)的目的、構(gòu)成與實(shí)現(xiàn)

《預(yù)算法》關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定只有三條，限于擅自變更預(yù)算、擅自動用庫款和預(yù)算收支違法等行為。其責(zé)任機(jī)制如此簡單而單薄，引發(fā)眾多批評。在奉“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”為圭臬的法治建設(shè)初級階段，視法律體系的完整為法治成就的標(biāo)志、視違法追究為問責(zé)之要義，具有客觀合理性。不過在政府與社會高度融合、法律和法治的價值在于凝聚社會主流價值觀以促進(jìn)社會整體利益之增進(jìn)的法治建設(shè)高級階段，對問責(zé)的定位就不能再止于違法追究。“‘問責(zé)制’是一種超越‘違法責(zé)任’的責(zé)任機(jī)制，代表著現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)條件下‘責(zé)任’作為一種系統(tǒng)性的制度結(jié)構(gòu)所具有的整合和調(diào)節(jié)功能。‘問責(zé)制’的要義在于每一個扮演一定角色的社會成員都承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和權(quán)責(zé)，并加以常規(guī)化的督促，若有違背或落空則必當(dāng)追究，不允許‘脫法’”。18

問責(zé)的制度結(jié)構(gòu)由角色定位、說明回應(yīng)和違法責(zé)任的三段式構(gòu)成。問責(zé)制“是一種職責(zé)，負(fù)責(zé)任意味著具有高度的職責(zé)感和義務(wù)感——行為主體在行使權(quán)力之前就明確形成權(quán)力所追求的公共目標(biāo)；在行為實(shí)施的過程中,公共責(zé)任表現(xiàn)為主動述職或自覺接受監(jiān)督，受外界評判機(jī)構(gòu)的控制并向其匯報、解釋、說明原因、反映情況、承擔(dān)義務(wù)和提供賬目；在行為實(shí)施之后，公共責(zé)任是一種評判并對不當(dāng)行為承擔(dān)責(zé)任——撤銷或糾正錯誤的行為和決策，懲罰造成失誤的決策者和錯誤行為的執(zhí)行者，并對所造成的損失進(jìn)行賠償”。19問責(zé)制的這一特點(diǎn)和功能與政府預(yù)算的內(nèi)在機(jī)理十分吻合。

具體到預(yù)算問責(zé)來說，問責(zé)的第一步是角色定位，即角色義務(wù)的具體化、動態(tài)化和主體化，要求各種角色及其權(quán)利義務(wù)設(shè)置必須清晰、明確，不應(yīng)混亂不明或交叉混同，角色扮演者則勇于擔(dān)當(dāng)其專業(yè)、本份。這就要求落實(shí)議會與政府、中央政府和地方政府、上級政府和下級政府在預(yù)算分權(quán)機(jī)制中的定位。由于議會和各級政府的角色義務(wù)無法事先一一列舉，所以只能先規(guī)定基本原則和規(guī)則，并將不同主體之間的溝通和博弈確定為“兜底條款”。

第二步是說明回應(yīng)，即通過日常、動態(tài)、制度或非制度化的督促和監(jiān)管，來保障角色責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。角色擔(dān)當(dāng)具有動態(tài)的內(nèi)涵和維度，而不止于靜態(tài)的角色設(shè)置。在當(dāng)代社會，對許多角色的要求既宏觀、復(fù)雜，又具體、多變，若不對其擔(dān)當(dāng)施以日常的督促、權(quán)衡、調(diào)整，非到釀成不良后果才啟動責(zé)任追究機(jī)制，則一方面事已遲矣，另一方面事出匆忙，缺乏對特定角色擔(dān)當(dāng)情形的信息累積，也勢必會增加責(zé)任追究的成本、難度和準(zhǔn)確度，同時影響責(zé)任追究乃至法律實(shí)施的效果。這是傳統(tǒng)意義上預(yù)算監(jiān)督最為忽視的環(huán)節(jié)，卻也是現(xiàn)代議會控制機(jī)制的核心所在。在這個環(huán)節(jié)除了可以引入外部審計制度、獨(dú)立委員會制度、輿論及民眾自發(fā)監(jiān)督制度以外，最重要的是完善各級人大對政府預(yù)算全程的質(zhì)詢機(jī)制。除了會議制度、人員構(gòu)成、政府應(yīng)對等傳統(tǒng)因素以外，立法者對問責(zé)的理解始終局限于違法追究也具有重要影響?！额A(yù)算法》的修改必須對各級人大的預(yù)算質(zhì)詢機(jī)制作出具體規(guī)定，包括提起條件、具體程序、政府的解釋義務(wù)等。質(zhì)詢的價值在于將預(yù)算控制的觸角從只具形式意義的起始和終端的“點(diǎn)式批準(zhǔn)”延展為更具實(shí)質(zhì)意義的“全程治理”，落實(shí)議會控制的民主性和社會性，實(shí)現(xiàn)議會控制與政府預(yù)算的融合，發(fā)揮嵌入式監(jiān)管的功能?，F(xiàn)代民主政治發(fā)展的一個特點(diǎn)是，一方面民主與法治思想的深化激起民眾對政府行為的敏感和直接參與的沖動；另一方面，經(jīng)濟(jì)與社會實(shí)踐的復(fù)雜化、專業(yè)化又容易在民眾與官員之間筑起天然的屏障，二者之間的信息不對稱很容易將雙方置于對立面，預(yù)算及其監(jiān)督正是這一兩難狀況的突出表現(xiàn)。這時一定要有法定的程序、機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)讓政府就預(yù)算作出解釋、說明和回應(yīng)，以保證問責(zé)的科學(xué)、合理和有效。

問責(zé)的最后一步即違法責(zé)任及其追究，這是傳統(tǒng)法律責(zé)任最為看重的部分。作為法治秩序的底線，其重要性不言而喻。它保障事先確定的角色變成現(xiàn)實(shí)的、消極而最終的約束。傳統(tǒng)的責(zé)任主要是事后追究，已不足以應(yīng)付現(xiàn)代社會關(guān)系的普遍需求，而在引入了角色定位和說明回應(yīng)后，懲戒仍是不可或缺的。學(xué)界對此問題的研究目前集中于承擔(dān)責(zé)任的主體、違法行為的認(rèn)定、承擔(dān)責(zé)任的形式等，這些研究對于推動預(yù)算違法行為的追究具有重要意義，特別是對于傳統(tǒng)的行政責(zé)任和刑事責(zé)任之外的經(jīng)濟(jì)責(zé)任（民事責(zé)任）、政治責(zé)任、憲政（憲法）責(zé)任的強(qiáng)調(diào)，更具有突破性的意義。20不過除此以外，問題的根本不在于增加多少違法追究的條款，而在于是否能夠在制度上保證責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，說到底也即是否有獨(dú)立的司法裁決機(jī)制保證違法責(zé)任得到實(shí)現(xiàn)。我們面臨的現(xiàn)狀是：對于擅自變更預(yù)算、擅自動用庫款和預(yù)算收支違法等一般性的違法行為，如果構(gòu)成刑事責(zé)任，則由公訴機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)追究；倘若只構(gòu)成行政責(zé)任，則通過行政監(jiān)察和民眾舉報予以追究，盡管這種追究機(jī)制的效率存在巨大的改善空間，但畢竟使預(yù)算違法追究具備了基本保障。但對于議會與政府之間、上下級政府之間、不同部門之間、議會及政府與民眾之間涉及預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算的爭議，目前基本被排除在司法裁決之外。毫無疑問，司法裁決應(yīng)當(dāng)是完整的預(yù)算控制機(jī)制不可或缺的一部分，《預(yù)算法》的修改倘若能夠吸收近年來關(guān)于“政府民事訴訟”、“公益訴訟”等領(lǐng)域的研究成果與規(guī)則實(shí)踐，就預(yù)算領(lǐng)域的“官告官”、“官告民”、“民告官（公益）”等訴訟程序21作出開創(chuàng)性的規(guī)定——哪怕是開出一個小口、邁出小小一步，也必能將中國預(yù)算法治的建設(shè)向前推動一大步。

注：

1高全喜：《國家理性的正當(dāng)性何在？》，載王焱主編：《憲政主義與現(xiàn)代國家》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2003年版，第7頁。

2 C.H.Mcl lwain,revised edition,Ithaca,N.Y.,1958,p21.轉(zhuǎn)引自劉海波：《政治科學(xué)與憲政政體》，載王焱主編：《憲政主義與現(xiàn)代國家》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2003年版，第150頁。

3、4、14、17朱大旗、何遐祥：《議會至上與行政主導(dǎo)：預(yù)算權(quán)力配置的理想與現(xiàn)實(shí)》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2009年第4期。5理念作為判準(zhǔn)的意義常為學(xué)界所忽視，由于過分宏觀和抽象，理念的建構(gòu)意義往往會流于空洞。因此19世紀(jì)的學(xué)者蒙塔古在評論邊沁的功利主義原理時就主張將之作為“一種檢驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)，而不在于作為一種胚芽”。[英]邊沁：《政府片論》，沈叔平等譯，商務(wù)印書館1995版，第44頁。這種思想被哈耶克、羅爾斯等現(xiàn)代自由主義者所繼承。羅爾斯在《正義論》中提出的兩個正義原則就具有這一屬性。參見朱士群、萬軍：《社會契約的重建——試論羅爾斯倫理學(xué)的反思平衡方法》，《學(xué)術(shù)界》1997年第3期。

6《馬克思恩格斯選集》第1卷（上），人民出版社1972年版，第10頁。

7政府當(dāng)然不能涵蓋國家的所有構(gòu)成，但無疑是整個國家系統(tǒng)的核心所在。為了避免混亂，本文在界定及描述“經(jīng)濟(jì)國家”的形成時，不區(qū)分使用“政府”與“國家”。

8[英]亞當(dāng).斯密：《國富論》（上卷），郭大力、王亞南譯，商務(wù)印書館1981年版，第328頁。

9[英]凱恩斯：《就業(yè)、利息和貨幣通論》，徐毓枬譯，商務(wù)印書館1983年版，第47頁。

10[美]薩繆爾森、諾德豪斯：《宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)》（第16版），蕭琛等譯，華夏出版社1999年版，第5頁。

11在實(shí)踐中還存在諸如“預(yù)算國家”、“稅收國家”、“福利國家”和“民族國家”之類的提法。預(yù)算國家和稅收國家的本質(zhì)在于通過完善和強(qiáng)化規(guī)范的預(yù)算和稅收制度約束國家，福利國家主要強(qiáng)調(diào)國家在各種社會保障上的責(zé)任，這三個術(shù)語主要指涉國家在經(jīng)濟(jì)和社會中表現(xiàn)出來的實(shí)踐性特征。民族國家與政治國家基本同義，強(qiáng)調(diào)國家作為一個主權(quán)組織具有的獨(dú)立政治地位和身份。經(jīng)濟(jì)國家在不同形式、程度上表現(xiàn)出國家的這些實(shí)踐性特征，同時也是經(jīng)濟(jì)職能嵌入民族國家、以及受公私融合驅(qū)動而出現(xiàn)的產(chǎn)物。易言之，經(jīng)濟(jì)國家乃是在揚(yáng)棄傳統(tǒng)國家形態(tài)、因應(yīng)嶄新的時代背景、在世界經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的客觀規(guī)律作用下發(fā)軔并勃興的，它不僅在理念上超越了守夜國家、干預(yù)國家、混合國家等傳統(tǒng)的國家類型，而且受公私融合與全球化的影響整合了預(yù)算國家、福利國家、民族國家等眾多實(shí)踐性特征，因而具有強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)性、實(shí)踐性和國際性，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)國家是一種全新、獨(dú)特且更加高級的國家形態(tài)。參見馮輝：《論“經(jīng)濟(jì)國家”：概念、發(fā)生及其意義》，載史際春主編：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)評論》（第10卷），中國法制出版社2010年版，第1-49頁。

12郁建興、徐越倩：《全球化進(jìn)程中的國家新角色》，《中國社會科學(xué)》2004年第5期。

13張軍：《1994年的分稅制》，《經(jīng)濟(jì)觀察報》2008年3月7日，第44版。

15以單向否決權(quán)支撐議會控制的典型無疑是美國。1995年，共和黨把持的國會和民主黨總統(tǒng)克林頓對峙，預(yù)算被國會否決導(dǎo)致聯(lián)邦政府關(guān)門，克林頓自掏腰包支付白宮電費(fèi)，贏得民眾同情分并助其連任。2011年4月8日，民主黨與共和黨在最后期限前1小時宣布達(dá)成妥協(xié)，避免聯(lián)邦政府再次因預(yù)算被否而關(guān)門。參見《美聯(lián)邦政府關(guān)門應(yīng)急計劃》，《南方周末》2011年4月7日，B9版。先不說這種規(guī)則的政治博弈色彩以及維持這種規(guī)則所要耗費(fèi)的成本，就終極意義而言，國會的否決權(quán)仍然是以最終通過一份更好的預(yù)算而收尾。相比之下，中國的例子就要務(wù)實(shí)得多，在2009年的河北省承德市人民代表大會上，承德市政府2009年預(yù)算報告草案接連被代表打回修改了兩次才被通過，這固然顯示出人大預(yù)算監(jiān)督的進(jìn)步，但若稱之為“帶牙齒的人大”、“人大終于不負(fù)民意期待”則明顯言過其實(shí)。參見《承德政府預(yù)算報告2次遭駁，7千萬讓利民生獲通過》，《法制日報》2009年3月19日，第4版。

16葉姍：《前置性問題和核心規(guī)則體系研究——基于“中改”＜中華人民共和國預(yù)算法＞的思路》，《法商研究》2010年第4期。

18史際春、馮輝：《“問責(zé)制”研究——兼論問責(zé)制在中國經(jīng)濟(jì)法中的地位》，《政治與法律》2009年第1期。

19周志忍、陳慶云：《自律與他律——第三部門監(jiān)督機(jī)制個案研究》，浙江人民出版社1999年版，第24頁。

20參見朱大旗、何遐祥：《預(yù)算法律責(zé)任探析》，《法學(xué)家》2008年第5期。

21參見史際春、孫虹：《論“大民事”》，《政法論壇》2002年第4期。