試論以資源利用方式轉(zhuǎn)變促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

■ 曾凌云/孔 瑞

（1.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；2.中國地質(zhì)科學院，北京 100037）

試論以資源利用方式轉(zhuǎn)變促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

■ 曾凌云1/孔 瑞2

（1.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；2.中國地質(zhì)科學院，北京 100037）

資源剛性供求矛盾突出、資源利用效率低下和國土資源管理面臨的嚴峻形勢凸顯了在新形勢下轉(zhuǎn)變資源利用方式的必要性和緊迫性。應從轉(zhuǎn)變國土資源管理觀念、提高資源保障能力、推進資源節(jié)約集約利用和完善國土資源參與宏觀調(diào)控機制四個方面著手轉(zhuǎn)變資源利用方式，以促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

發(fā)展方式；轉(zhuǎn)變；資源利用；國土資源；管理；節(jié)約；集約

0 引言

改革開放30余年，我國經(jīng)濟建設取得了世人矚目的成就，但是我們應該看到這些經(jīng)濟成就的取得付出了沉重的資源和環(huán)境代價，高消耗、低效益、高排放的粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式已經(jīng)難以為繼，是不可持續(xù)的，經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變勢在必行。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中強調(diào)：“實現(xiàn)未來經(jīng)濟發(fā)展目標, 關(guān)鍵要在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、完善社會主義市場經(jīng)濟體制方面取得重大進展?！?/p>

國土資源是經(jīng)濟社會發(fā)展的基本物質(zhì)基礎(chǔ)和重要支撐。據(jù)統(tǒng)計，我國93%的一次性能源，80%以上的工業(yè)原料，70%以上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料均來自礦產(chǎn)資源。國土資源的保護和合理利用在保障經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定、加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中擔負著重要的歷史使命。近年來，我國國民經(jīng)濟雖仍保持平穩(wěn)較快增長的勢頭，但是粗放型的經(jīng)濟增長帶來的資源、環(huán)境的瓶頸約束變得日益突出，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式迫切需要轉(zhuǎn)變資源利用方式。黨中央、國務院對此高度重視，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中明確提出：“堅持把建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要著力點?！睖丶覍毧偫碓?011年政府工作報告中也指出：“要扎實推進資源節(jié)約和環(huán)境保護。積極應對氣候變化。加強資源節(jié)約和管理，提高資源保障能力，加大耕地保護、環(huán)境保護力度，加強生態(tài)建設和防災減災體系建設，全面增強可持續(xù)發(fā)展能力。”國土資源部部長徐紹史在2011年全國國土資源工作會議上也指出：“扎實推進‘雙保工程’，著力促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?！眹临Y源部按照《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》，圍繞部門主要職能和中心工作，確定“十二五”期間地球日宣傳活動的主題為“珍惜資源，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式”。可見，加強和創(chuàng)新國土資源管理，轉(zhuǎn)變資源利用方式已經(jīng)成為我國現(xiàn)代化建設中具有全局性、戰(zhàn)略性、根本性的重大問題。

1 轉(zhuǎn)變資源利用方式的必要性和緊迫性

1.1 資源需求剛性上升和供給剛性制約的矛盾凸顯

我國目前正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，對于土地、礦產(chǎn)等國土資源的剛性需求將不斷增大。2010年全國實際建設用地供應642萬畝，比2009年增加了18%；2009年我國煤炭消費量達31.9億噸，相比2006年的23.9億噸增長了33.4%；據(jù)預測，2015我國石油需求量將達到5.6億噸，比2010年的4.4億噸增長21.4%。我國鐵礦石消費量由2006年的7.24億噸增加到2009年的10.05億噸，增幅38.8%。資源需求的剛性上升將使我國在今后相當長一個時期內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展受到資源供給剛性制約的困擾。

我國不少資源的總量居世界前列，但人均資源占有量普遍較低。我國人均耕地不足0.1公頃，不到世界平均水平的1/2、發(fā)達國家的1/4，只有美國的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14。廣東、福建、浙江、上海等地的600多個縣、市的人均耕地不到0.6畝，低于聯(lián)合國規(guī)定的人均耕地0.8畝的警戒線。人均礦產(chǎn)資源量僅為世界平均水平的58%，排在第53位。石油、天然氣、煤炭的人均儲量分別為世界人均水平的11%、4.5%和79%。我國界定的15種支柱性礦產(chǎn)資源的人均擁有量無一達到世界的人均擁有水平，而不及世界人均擁有水平50%的礦種多達11種。

1.2 資源利用效率低下

據(jù)統(tǒng)計，我國創(chuàng)造了全球7%-8%的GDP，但消耗了全球36%的鋼鐵、16%的能源、52%的水泥。我國單位工業(yè)產(chǎn)值的油耗水平目前是世界發(fā)達國家現(xiàn)實水平的4-10倍。我國是世界上能源利用效率最低的國家之一。從工業(yè)的能源效率來看，目前我國的能源綜合利用總效率約為33%，比發(fā)達國家低大約10個百分點；電力、鋼鐵、有色、石化、建材、化工、輕工、紡織八個行業(yè)主要產(chǎn)品單位能耗平均比國際先進水平高出40%；鋼、水泥、紙和紙板的單產(chǎn)綜合能耗比國際先進水平分別高21%、45%和120%；機動車油耗水平比歐洲高25%，比日本高20%；單位建筑面積采暖能耗相當于氣候條件相近發(fā)達國家的2-3倍。而這8個主要的工業(yè)部門占工業(yè)GDP能耗的73%。工業(yè)用水重復利用率要比發(fā)達國家低15到25個百分點；礦產(chǎn)資源的總回收率大概是30%，比國外的先進水平低了20個百分點。

從1980年到2005年，在我國經(jīng)濟快速發(fā)展、城市化急劇擴張的時期，經(jīng)濟每增長1%，會占用農(nóng)地30萬畝左右。與日本的快速發(fā)展時期相比較，我國GDP每增長1%，對土地的占用量差不多是日本的8倍。”

1.3 國土資源管理形勢嚴峻

1.3.1 土地資源管理面臨挑戰(zhàn)

一是土地供需矛盾日益尖銳?！笆濉笔俏覈娼ㄔO小康社會的關(guān)鍵時期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化步伐加快，土地資源的供求壓力日益增大。據(jù)預測，2015年我國城鎮(zhèn)化水平將由2009年的46.6%提高到52%左右，伴隨城鎮(zhèn)化進程的加快，土地供需矛盾將進一步加大。

二是耕地占補平衡壓力增大。隨著建設用地需求的不斷增加，隨著建設占用耕地日益增多、可供開發(fā)的耕地后備資源日益減少以及開發(fā)成本不斷提高，要完成耕地事先補充任務，難度日益加大。

三是土地利用效率不高。我國土地資源利用效率低，浪費嚴重，主要表現(xiàn)在土地產(chǎn)出率低。我國尚有2/3左右的耕地為中低產(chǎn)田，農(nóng)業(yè)土地單位面積產(chǎn)量尚有提高的潛力；非農(nóng)業(yè)建設用地產(chǎn)出率低，全國城鎮(zhèn)人均用地面積已超過國家規(guī)定人均100平方米的標準。

四是執(zhí)法監(jiān)管形勢嚴峻。用地單位希望多用地、快用地、低成本用地的要求十分強烈，與國家控制用地總量、規(guī)范用地程序、提高用地成本的政策形成矛盾，非法占地、用地現(xiàn)象屢禁不止。

1.3.2 礦產(chǎn)資源管理面臨考驗

一是礦產(chǎn)開發(fā)秩序尚未根本好轉(zhuǎn)。雖然通過兩輪的礦產(chǎn)資源整合工作對礦產(chǎn)開發(fā)秩序進行了有力整頓，但無證非法采礦等違法違規(guī)行為仍然存在，同時整合過程中也還存在諸如假整合、整合后資源資產(chǎn)沒有規(guī)劃，配置不合理等許多問題。

二是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平亟待提高。我國小型礦山比例占到全國礦山總數(shù)的98.85%，產(chǎn)量占礦山總產(chǎn)量的40%-60%。小型礦山技術(shù)單一，難以形成規(guī)模采礦和規(guī)模經(jīng)濟，礦產(chǎn)資源的綜合利用效率偏低。由于技術(shù)設備落后，難以實現(xiàn)高水平的采礦、選礦、冶煉和深加工，礦產(chǎn)資源的綜合利用效率不高。

三是礦山地質(zhì)環(huán)境保護和治理亟待加強。自2001年以來，中央和地方政府投入了大量資金用于礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理。據(jù)統(tǒng)計，“十一五”期間，中央財政累計投入資金123.13億元，礦山環(huán)境保護和治理成效顯著。但是，由于我國的礦山種類多、礦點分布廣，采礦企業(yè)眾多，且礦山地質(zhì)環(huán)境基礎(chǔ)資料缺乏，資金投入渠道單一，項目監(jiān)管不力等因素，我國的礦山地質(zhì)環(huán)境保護和治理形勢不容樂觀。

四是地質(zhì)災害防治仍有待加強。近年來，隨著國家資金投入的加大和 “十有縣”、“五條線”、“五到位”等一系列措施的實施，地災防治效果顯著。但是，隨著全球環(huán)境變化和我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快，大部分地區(qū)受地質(zhì)災害的影響程度將不斷增強，地質(zhì)災害調(diào)查評價、監(jiān)測預警、綜合防治和應急救濟等方面的工作仍有待加強。

2 轉(zhuǎn)變資源利用方式促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的若干建議

2.1 切實轉(zhuǎn)變資源管理觀念

一是要由外延粗放利用資源向內(nèi)涵集約利用資源轉(zhuǎn)變。通過編制規(guī)劃、制定計劃，對資源的利用結(jié)構(gòu)和布局進行優(yōu)化；通過供需雙向調(diào)節(jié)，以資源利用結(jié)構(gòu)調(diào)整推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)、要素投入結(jié)構(gòu)的全方位調(diào)整；通過實行差別化管理，制訂差別化的資源供應政策，促進資源節(jié)約和優(yōu)化配置。

二是要由偏重資源的數(shù)量管理向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)綜合管理轉(zhuǎn)變。這就要完善資源管理的考評監(jiān)管體系，加強對礦產(chǎn)資源綜合利用、基本農(nóng)田質(zhì)量建設、農(nóng)村土地整治、礦山環(huán)境恢復治理和地質(zhì)災害防治等方面的考核監(jiān)督，協(xié)調(diào)資源開發(fā)利用和生態(tài)保護建設。

三是要由單純的資源管理向資源、資產(chǎn)、資本三位一體管理轉(zhuǎn)變。這就要求建立資源實物形態(tài)、要素形態(tài)與價值形態(tài)相結(jié)合的綜合管理模式，推進建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場和統(tǒng)一、競爭、開放、有序的礦業(yè)權(quán)市場。

2.2 著力提高資源保障能力

一是嚴守耕地紅線，提高糧食安全保障。要堅持最嚴格的耕地保護制度，嚴格落實耕地保護目標管理責任制，從嚴控制非農(nóng)建設占用耕地，嚴格履行先補后占、占補平衡的法定義務，確保耕地總量不減少，質(zhì)量有提升。要按照“積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地整治”的要求，高效率、高質(zhì)量、實施基本農(nóng)田建設重大工程。

二是加強地質(zhì)工作，提高礦產(chǎn)資源保障能力。要高舉推進新機制、開展“358”“兩面旗幟”，全面推進地質(zhì)找礦新機制，深化基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查評價，實施地質(zhì)礦產(chǎn)保障工程。大力開展老礦山深部和外圍找礦，加大力度實施海洋地質(zhì)保障工程。全面實施礦產(chǎn)資源規(guī)劃，維護良好的開發(fā)秩序，繼續(xù)推進礦產(chǎn)資源開發(fā)整合，大力整頓規(guī)范地質(zhì)勘查秩序。

三是加強地質(zhì)災害防治，提高對人民群眾生命財產(chǎn)的安全保障。要把地質(zhì)災害防治納入經(jīng)濟社會發(fā)展總體部署，加大地質(zhì)災害防治力度，實施地質(zhì)災害防治重大工程。結(jié)合全國山洪地質(zhì)災害防治專項規(guī)劃的實施，開展重點防治區(qū)地質(zhì)災害詳細調(diào)查評價體系、監(jiān)測體系、防治體系和應急體系建設，加強地災易發(fā)區(qū)的地質(zhì)災害危險性評估。

2.3 大力推進資源節(jié)約集約利用

2.3.1 土地節(jié)約集約利用

一是要大力推廣應用先進節(jié)地技術(shù)和先進地區(qū)土地集約利用的經(jīng)驗，進一步加強對土地節(jié)約集約利用的引導，同時加強對節(jié)約集約用地情況的調(diào)查清理。二是通過調(diào)整土地利用總體規(guī)劃和年度計劃管理土地供應的總量、布局、結(jié)構(gòu)和時序，要控制總量、增加流量、盤活存量，加強規(guī)劃計劃調(diào)控，促進土地節(jié)約集約利用。三是完善土地利用標準控制和評價考核體系，健全節(jié)約集約用地的約束機制。四是發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，健全節(jié)約集約用地的利益機制，完善國有土地有償使用制度改革和房地產(chǎn)用地有償使用方式。五是加快綜合監(jiān)管平臺建設，健全節(jié)約集約用地的監(jiān)管機制。

2.3.2 礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用

一是要利用好礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項，通過示范工程和“以獎代補”工作支持和激勵礦山企業(yè)提高礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用水平，同時摸清我國礦山企業(yè)的資源綜合利用現(xiàn)狀，建立數(shù)據(jù)庫。

二是要進一步完善采礦回采率、選礦回收率、綜合利用率等經(jīng)濟指標體系，加強對礦山企業(yè)“三率”的考核，鼓勵貧富兼采、綜合回收、拉長產(chǎn)業(yè)鏈、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，促進資源利用方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。

3 完善國土資源宏觀調(diào)控機制

3.1 完善土地資源宏觀調(diào)控機制

一是科學調(diào)控土地供應總量，促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展。既要保障經(jīng)濟社會發(fā)展基本的用地需求，又要根據(jù)宏觀經(jīng)濟運行態(tài)勢及時調(diào)整用地投放規(guī)模。二是優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。通過控制建設用地總量，盤活和利用存量土地，不斷提高單位土地的投入與產(chǎn)出水平；通過對基礎(chǔ)設施用地、廉租房和經(jīng)濟適用房用地等有禁有限、有保有控的供地政策推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；通過區(qū)域差別化的供地結(jié)構(gòu)促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。三是推進土地市場建設，提高資源配置效率，提高土地要素與資本、勞動力等要素的契合度。四是運用行政、法律手段制定與當前財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)等相關(guān)政策相協(xié)調(diào)配套的土地政策，強化土地宏觀調(diào)控作用。五是編制與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃相適應的土地利用規(guī)劃，促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。六是嚴格執(zhí)法監(jiān)管，保障宏觀調(diào)控外部環(huán)境。

3.2 完善礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控機制

一是編制和實施與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃相適應的礦產(chǎn)資源規(guī)劃和地質(zhì)勘查規(guī)劃，調(diào)控礦產(chǎn)資源供應總量與礦產(chǎn)資源開發(fā)布局。二是通過編制礦業(yè)權(quán)設置方案對探礦權(quán)和采礦權(quán)進行有序投放，直接調(diào)控礦產(chǎn)資源勘查開采活動，優(yōu)化礦產(chǎn)資源開發(fā)結(jié)構(gòu)布局。三是通過合理調(diào)整“兩權(quán)費”、資源稅、礦產(chǎn)資源補償費、增值稅、礦山環(huán)境保證金等資源稅費以及貸款、貼息、基金等財政金融手段調(diào)控礦產(chǎn)勘查開發(fā)活動。四是通過資源調(diào)查評價和信息服務的方式，結(jié)合國民經(jīng)濟發(fā)展及長遠規(guī)劃，披露重要礦產(chǎn)信息或預警預報引導礦業(yè)投資。五是通過行政和政策法規(guī)手段對某特定礦種或某特定區(qū)域的礦產(chǎn)勘查開發(fā)進行鼓勵或限制。

[1]王祖繼.制度視角下的經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變問題研究[D].長春:吉林大學,2009.

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F407.1

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1672-6995(2011)04-0021-03

2011-04-11

曾凌云（1983-），男，湖南省炎陵縣人，中國國土資源經(jīng)濟研究院研究實習員，理學碩士，研究方向：環(huán)境經(jīng)濟。