地方治理視域中的參與式預(yù)算
——關(guān)于溫嶠鎮(zhèn)公共預(yù)算改革的案例研究

□ 汪 瑋

地方治理視域中的參與式預(yù)算
——關(guān)于溫嶠鎮(zhèn)公共預(yù)算改革的案例研究

□ 汪 瑋

參與式預(yù)算是一種公民直接參與決策的治理形式。通過(guò)改善政策和資源的分配,它有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正、改革權(quán)力結(jié)構(gòu)模式,并能促進(jìn)公民的民主意識(shí),提高其民主能力。基于國(guó)家既有的法律框架以及民主懇談制度平臺(tái),溫嶠鎮(zhèn)開始實(shí)施預(yù)算改革。在理論分析和實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上,本文初步探討了溫嶠鎮(zhèn)參與式預(yù)算改革的績(jī)效及存在的問(wèn)題,并進(jìn)一步思考了改進(jìn)的對(duì)策,從而為中國(guó)地方治理以及基層民主政治建設(shè)提供新的視角。

鄉(xiāng)鎮(zhèn);治理;參與式預(yù)算;協(xié)商民主

近些年來(lái),我國(guó)農(nóng)村的基層民主建設(shè)有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展,成為發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義民主的基礎(chǔ)工程之一。自 2005年始,浙江溫嶺市在原有“民主懇談”創(chuàng)新實(shí)踐的基礎(chǔ)上,率先在澤國(guó)、新河兩鎮(zhèn)試水參與式預(yù)算改革,通過(guò)“預(yù)算民主懇談”來(lái)激活現(xiàn)有的人大制度,強(qiáng)化人大對(duì)預(yù)算的審查和監(jiān)督權(quán),從而為加強(qiáng)公共權(quán)力的監(jiān)督和制約提供了新的思路。2010年,位于溫嶺西部的溫嶠鎮(zhèn)在吸收了澤國(guó)和新河經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步深入探索參與式預(yù)算的改革實(shí)踐。本文是筆者在赴溫嶠調(diào)查的基礎(chǔ)上,試以溫嶠鎮(zhèn)參與式預(yù)算為視角,對(duì)基層民主治理的改革和發(fā)展作一分析和探討。

一、參與式預(yù)算的概念和意義

所謂參與式預(yù)算,是指在直接的、自愿的和普遍參與的情況下,公民能夠平等地討論和決定公共預(yù)算和各項(xiàng)政策,通過(guò)確定資源分配、社會(huì)政策優(yōu)先性,來(lái)監(jiān)督政府的公共支出等行為,是一種公民可以直接參與影響自身利益的決策過(guò)程。①參見陳家剛、陳奕敏:《地方治理中的參與式預(yù)算——關(guān)于浙江溫嶺市新河鎮(zhèn)改革的案例研究》,《公共管理學(xué)報(bào)》2007年第 3期。作為參與式民主的一種形式,它將直接民主和代議民主有效地結(jié)合起來(lái)。通過(guò)這種形式,能夠激發(fā)公民的權(quán)利意識(shí),改善政策和資源分配,改革行政機(jī)構(gòu),有利于消除社會(huì)和政治不平等,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。

具體說(shuō)來(lái),參與式預(yù)算主要有以下幾方面的意義:

11通過(guò)公共權(quán)威與公民之間的對(duì)話深化民主實(shí)踐。對(duì)話過(guò)程能夠促進(jìn)參與各方真實(shí)地表達(dá)自己的觀點(diǎn)和偏好,學(xué)會(huì)尊重并理解他人的想法和意圖。在各種信息都透明的情況下,政府與公民之間就會(huì)建立起相互信任、相互理解的健康關(guān)系。

21促進(jìn)行政體制改革,建立責(zé)任政府。公民參與決策和分配過(guò)程,以及信息的公開,使民眾有機(jī)會(huì)控制和監(jiān)督公共資金的使用,并制約政府官員的行為。通過(guò)預(yù)算過(guò)程的參與、對(duì)話和協(xié)商,政府行為更為公開透明,政府公共支出更有效益,政府工作效率將會(huì)變得更高,對(duì)其公民也更為負(fù)責(zé)。

31培育健康的民主政治文化。參與式預(yù)算是一種創(chuàng)新的“公民學(xué)?！?在政治參與過(guò)程中,普通民眾學(xué)會(huì)了表達(dá)、尊重和決策的政治技巧,變得更有知識(shí)、更理性,也更積極地關(guān)心公共利益,協(xié)商和決策能力也有很大提高。通過(guò)參與這一行為,民眾從純粹的政治旁觀者變成了積極的參與者、支持者和倡導(dǎo)者,主人翁意識(shí)不斷增強(qiáng)。

41促使社會(huì)公正,提高人們的生活質(zhì)量。普通群眾尤其是傳統(tǒng)上受排斥的弱勢(shì)群體可以通過(guò)參與決策來(lái)表達(dá)利益訴求,從而有利于保證公民各項(xiàng)權(quán)利的落實(shí),實(shí)現(xiàn)真正意義上的民眾平等和社會(huì)公正。

51豐富民主理論。建立公共預(yù)算的過(guò)程在某種意義上也是民主化的過(guò)程,只有在一個(gè)民主的體制之上,公共預(yù)算才可能真正建立起來(lái)。參與式預(yù)算作為一種實(shí)現(xiàn)預(yù)算公共化、透明化的民主形式,并在具有不同的歷史、文化和傳統(tǒng)的地區(qū)進(jìn)行不同模式的探索,這無(wú)疑將會(huì)豐富民主理論進(jìn)而促進(jìn)民主實(shí)踐。

二、參與式預(yù)算的深化:溫嶠鎮(zhèn)的探索

由溫嶺首創(chuàng)的“參與式預(yù)算”,是指公民以民主懇談為主要形式參與政府年度預(yù)算方案討論,人大代表審議政府財(cái)政預(yù)算并決定預(yù)算的修正和調(diào)整,實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性參與的預(yù)算審查監(jiān)督。①?gòu)垖W(xué)明:《深化公共預(yù)算改革,增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督效果——關(guān)于溫嶺市參與式預(yù)算的實(shí)踐與思考》,《溫嶺理論與實(shí)踐》2008年第 2期。溫嶠鎮(zhèn)開展的參與式預(yù)算,有其成熟的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件,也得益于近幾年來(lái)溫嶺各鎮(zhèn)不斷實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)。

(一 )改革背景

11社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。溫嶠鎮(zhèn)是一個(gè)歷史悠久的千年古鎮(zhèn),東臨溫嶺市區(qū),南瀕樂(lè)清灣,北接溫州,鎮(zhèn)域面積 7818平方公里,人口約 6124萬(wàn)。境內(nèi)旅游資源豐富,且小鎮(zhèn)歷來(lái)有重商興貿(mào)的傳統(tǒng),民營(yíng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)。近年來(lái),溫嶠鎮(zhèn)以“工貿(mào)聯(lián)動(dòng)”為突破口,經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)迅猛發(fā)展,已形成工量刃具、鞋服皮塑、機(jī)電鑄造等支柱產(chǎn)業(yè)。以 2009年為例,全鎮(zhèn)已實(shí)現(xiàn)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值 37142億元,其中工業(yè)總產(chǎn)值 35148億元,占到了 9418﹪;實(shí)現(xiàn)第三產(chǎn)業(yè)增加值 3127億元,財(cái)政總收入 9710萬(wàn)元,農(nóng)民人均純收入達(dá) 9381元。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)為民主政治的發(fā)生和發(fā)展提供了合適的土壤,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的基本規(guī)則逐漸滲透和延伸到政治領(lǐng)域。

21公民參與意識(shí)增強(qiáng),民主水平提高。發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不僅改變著社會(huì)生活方式,也使人們的思想價(jià)值觀念和政治態(tài)度發(fā)生了深刻的變化。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一方面培育了多元化的利益主體,另一方面,又從社會(huì)層面推動(dòng)了以平等自治為理念的契約關(guān)系的建構(gòu),培育了公民的民主參與意識(shí),使他們迫切希望通過(guò)合法的政治參與手段來(lái)表達(dá)利益訴求,從而有力地促進(jìn)了基層民主化的進(jìn)程和實(shí)現(xiàn)程度。筆者在溫嶺調(diào)研中訪談了近三十位民意代表,其中有來(lái)自于外省的“新溫嶺人”,有村委會(huì)委員、村支部書記,也有普通村民,他們無(wú)一例外地支持這樣的民主形式,覺得有了表達(dá)利益訴求的渠道,以及和政府進(jìn)行談判的平臺(tái)。同時(shí)他們也表示自己從過(guò)去對(duì)懇談內(nèi)容的陌生到現(xiàn)在慢慢熟悉,從只關(guān)心自身相關(guān)利益到逐漸學(xué)會(huì)從大局考慮問(wèn)題,民主能力有了很大的提高。

31先行改革的成功經(jīng)驗(yàn)。溫嶠鎮(zhèn)的改革是在澤國(guó)鎮(zhèn)和新河鎮(zhèn)試驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的,這兩種典型的改革模式提供了值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。澤國(guó)建立的是參與式預(yù)算的民眾協(xié)商模式,即政府選出一批事關(guān)民生的預(yù)算項(xiàng)目形成預(yù)算項(xiàng)目民意調(diào)查問(wèn)卷,采用隨機(jī)抽樣方式產(chǎn)生民意代表,參與預(yù)算民主懇談并填寫民意調(diào)查問(wèn)卷;鎮(zhèn)政府在問(wèn)卷結(jié)果的基礎(chǔ)上形成一份預(yù)算方案,在隨后召開的人代會(huì)上提交大會(huì)審查討論并票決通過(guò)。新河首開將“民主懇談”引入政府體制內(nèi),人大代表直接參與政府的預(yù)算過(guò)程,非政府組織和公民可自愿參與;根據(jù)代表們經(jīng)由討論產(chǎn)生的修改意見,人大主席團(tuán)和政府召開聯(lián)席會(huì)議,修改預(yù)算方案,再交由人大重新審議,提出預(yù)算修正案,最后表決通過(guò);閉會(huì)期間,人大還成立財(cái)經(jīng)小組作為常設(shè)機(jī)構(gòu),對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。

41鎮(zhèn)黨委政府的支持和專家學(xué)者的推動(dòng)。實(shí)施參與式預(yù)算的目標(biāo)是加強(qiáng)對(duì)財(cái)政收支的制約,公平分配資源,以及促進(jìn)透明行政,這無(wú)疑會(huì)削減政府權(quán)力,因此沒(méi)有鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的危機(jī)意識(shí)和責(zé)任意識(shí),以及提升執(zhí)政能力的需求,改革的推進(jìn)定會(huì)更加困難重重。另外,澤國(guó)和新河的經(jīng)驗(yàn)表明,專家學(xué)者在地方治理和改革中提供新的思路和技術(shù)支持,在一定程度上推動(dòng)了既有的創(chuàng)新向縱深發(fā)展。例如在預(yù)算民主懇談過(guò)程中,他們不僅幫助設(shè)計(jì)實(shí)施辦法,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題癥結(jié),還能組織培訓(xùn)以提高參與者的對(duì)話能力,并監(jiān)督改革的進(jìn)程。

(二)具體實(shí)踐:溫嶠的探索

與澤國(guó)、新河模式不同的是,溫嶠鎮(zhèn)在總結(jié)先行改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,開創(chuàng)了國(guó)內(nèi)政府財(cái)政預(yù)算編制前民主懇談的先河。根據(jù)溫嶠鎮(zhèn) 2010年參與式預(yù)算工作實(shí)施方案,溫嶠鎮(zhèn)的參與式預(yù)算工作具體分三個(gè)階段進(jìn)行:①參見《關(guān)于制定溫嶠鎮(zhèn) 2010年參與式預(yù)算工作實(shí)施方案的通知》,中共溫嶠鎮(zhèn)委員會(huì)(2010)7號(hào)文件。

第一階段為公眾參與預(yù)算編制階段。鎮(zhèn)政府建立參與式預(yù)算民主懇談工作領(lǐng)導(dǎo)小組,根據(jù)本年度的工作重點(diǎn)、實(shí)事工程、各線主要工作任務(wù),擬定預(yù)算的初步安排,然后在全鎮(zhèn) 45個(gè)村 (居)以民主懇談會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查等方式收集民意,主要以在各村(居)張貼公告征求意見和開展各村民主懇談的形式,廣泛聽取民意。鎮(zhèn)政府按照各村 (居)、鎮(zhèn)人大代表收集到的民意和經(jīng)由民主懇談會(huì)征求得到的意見,編制 2010年度財(cái)政預(yù)算細(xì)化方案。各參與者以及其他公眾可采取調(diào)研、咨詢、交流以及向政府詢問(wèn)、與政府溝通等方式,繼續(xù)關(guān)注政府預(yù)算編制工作,鎮(zhèn)政府應(yīng)就預(yù)算編制中的重點(diǎn)領(lǐng)域或重要項(xiàng)目向社會(huì)公眾提供相關(guān)資料。根據(jù)方案,鎮(zhèn)政府于2010年 1月 28日下發(fā)了《關(guān)于征求 2010年鎮(zhèn)政府實(shí)事工程和財(cái)政預(yù)算安排意見的通告》,并于 2月 2日至 2月 4日分工作片,在個(gè)重點(diǎn)村召開了“實(shí)事工程和參與式預(yù)算民主懇談會(huì)”,列席會(huì)議的除了村兩班子、黨員、村民代表、老年人協(xié)會(huì)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)戶等,還有市委領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)內(nèi)外的一些專家學(xué)者。會(huì)上,政府列出財(cái)政預(yù)算安排的幾個(gè)大方向,交由會(huì)議討論并提出意見。鎮(zhèn)政府在匯集民意的基礎(chǔ)上編制預(yù)算的細(xì)化方案。

第二階段為預(yù)算初審階段。該階段主要是運(yùn)用民主懇談這一平臺(tái),組織具有一定代表性的市民與政府官員進(jìn)行討論,協(xié)商政府預(yù)算草案,通過(guò)公民廣泛參與公共財(cái)政預(yù)算的決策和管理,來(lái)提高政府財(cái)政權(quán)力運(yùn)作的公開性和透明性,進(jìn)而提高政府決策的科學(xué)化和民主化。主要分四步驟進(jìn)行:首先是鎮(zhèn)人大主席團(tuán)按照社會(huì)事業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)和性別預(yù)算四個(gè)專題分別確定各個(gè)專題參加民主懇談的市民代表;然后是政府發(fā)放財(cái)政預(yù)算草案,并組織市民到相關(guān)單位進(jìn)行會(huì)前調(diào)研;接著,于 3月 17、18日,在鎮(zhèn)長(zhǎng)王勇介紹了 2010年度財(cái)政預(yù)算編制情況后,各專題小組分別召開了預(yù)算編制民主懇談會(huì),會(huì)議先由分管線負(fù)責(zé)人介紹預(yù)算情況,再由與會(huì)代表討論政府編制的預(yù)算草案,并提出修改意見和建議;最后,鎮(zhèn)政府根據(jù)民主懇談會(huì)的收集到的民意,修改、完善預(yù)算草案并形成有關(guān)報(bào)告。會(huì)議吸引了諸多專家學(xué)者以及國(guó)內(nèi)外的記者前來(lái)觀摩。

第三階段為預(yù)算審議表決階段。如果說(shuō)第一和第二階段都是讓公眾參與到政府編制預(yù)算的過(guò)程中,那么第三階段則是屬于體制內(nèi)的程序。召開鎮(zhèn)人代會(huì),鎮(zhèn)政府向大會(huì)報(bào)告“政府預(yù)算編制情況的說(shuō)明”和“預(yù)算草案”;鎮(zhèn)人大預(yù)算審查委員會(huì)聽取參與預(yù)算編制民主懇談會(huì)等各方的意見,初審“預(yù)算草案”,并在大會(huì)上做預(yù)算初審報(bào)告;召開全體代表會(huì)議,各代表團(tuán)對(duì)“預(yù)算草案”提出審查修改意見,代表與鎮(zhèn)政府對(duì)話,討論、協(xié)商、確定“預(yù)算草案”的修改;鎮(zhèn)政府修改“預(yù)算草案”,并向人大主席團(tuán)提出“預(yù)算修改方案”;各代表團(tuán)審查“預(yù)算修改方案”,代表五人以上聯(lián)名可以提出“預(yù)算修正建議案”;人大主席團(tuán)會(huì)議審查“預(yù)算修正議案”后,召開全體代表會(huì)議表決;政府根據(jù)修正案對(duì)預(yù)算草案作出修正,最后交由人大會(huì)議投票通過(guò)。

三、參與式預(yù)算改革的績(jī)效

從其結(jié)果來(lái)看,溫嶠鎮(zhèn)的參與式預(yù)算改革績(jī)效是明顯的,它為人大強(qiáng)化預(yù)算審查監(jiān)督起到了積極的作用。筆者以為,至少有以下幾方面的意義:

11促進(jìn)了公共預(yù)算的科學(xué)化和公開化。一方面,通過(guò)參與式預(yù)算改革,促使政府預(yù)算編制更為詳細(xì)、更為科學(xué)。幾年前,不同層級(jí)政府及其部門的預(yù)算草案都還只是個(gè)粗略的框架,代表能看到的只是預(yù)算數(shù)字的匯總或堆砌。因而人大代表在審查和表決預(yù)算時(shí),對(duì)預(yù)算草案只能是形式上的表決通過(guò)而缺乏實(shí)質(zhì)性的審查?，F(xiàn)在,參與式預(yù)算的基本要求是政府制定預(yù)算時(shí)必須要詳細(xì),為人大代表和公眾代表提供更清晰、更明了的預(yù)算草案,使與會(huì)者能看懂草案并提出意見。這就促使政府投入更多的時(shí)間、精力、專業(yè)知識(shí)與技術(shù)去編制預(yù)算,進(jìn)一步提高預(yù)算編制水平,從而將預(yù)算變成既專業(yè)、又能讓人明白的預(yù)算。另一方面,通過(guò)在預(yù)算編制前邀請(qǐng)社會(huì)各界民眾廣泛參與預(yù)算審議,體現(xiàn)了公眾參與預(yù)算的廣泛性,也進(jìn)一步促進(jìn)了預(yù)算的公開化。預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算審議程序的公開化和透明化,不僅使公眾明了政府的財(cái)政支出安排,而且也清楚了預(yù)算審議過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié),從而增強(qiáng)了公民對(duì)政府的理解和信任。

21激活了人大監(jiān)督和制約的權(quán)力。根據(jù)憲法和地方組織法,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大具有審查和批準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行、審查和批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整計(jì)劃的權(quán)力。然而法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)并沒(méi)有真正落實(shí),財(cái)政的預(yù)算和執(zhí)行權(quán)實(shí)際上掌握在政府手中,人大基本處于虛位的狀態(tài)。參與式預(yù)算轉(zhuǎn)變了人大的作用,通過(guò)從預(yù)算民主切入,把民主懇談制度引入預(yù)算審查、監(jiān)督過(guò)程,人大的職權(quán)重新被激活,由過(guò)去的“橡皮圖章”變成了有實(shí)際制約權(quán)力的機(jī)構(gòu),代表們行使職權(quán)也更為積極,開始真正變成人民意愿的代表,反映人民的意愿并監(jiān)督政府的行為。從實(shí)踐來(lái)看,人大預(yù)算審查與監(jiān)督中既有公眾的參與,又從制度上完善了人大審查批準(zhǔn)預(yù)算與監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行。通過(guò)會(huì)前懇談,各利益群體充分表達(dá)了各自的意見,對(duì)預(yù)算調(diào)整提出修改方案,這事實(shí)上增加了原本短暫的人代會(huì)會(huì)期,從而不僅極大地豐富了人大的工作內(nèi)容,而且也使其在監(jiān)督預(yù)算時(shí)行使職權(quán)更加到位。

31增強(qiáng)了政府的服務(wù)意識(shí),提高了其治理能力。參與式預(yù)算啟動(dòng)以后,政府的預(yù)算更加傾向到公共服務(wù)上來(lái),如修建道路、整治環(huán)境、改善學(xué)校條件、增加社會(huì)保障、維護(hù)社會(huì)治安等等。這些公共服務(wù)的提供改善了居民的生產(chǎn)生活環(huán)境,生活質(zhì)量有了很大的提高。對(duì)政府而言,參與式預(yù)算是一個(gè)接受人大代表、普通公眾參與決策的過(guò)程,是一個(gè)吸納“民意”、獲得認(rèn)同的過(guò)程。這就促使政府逐步認(rèn)識(shí)到:必須對(duì)本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程有一個(gè)宏觀的掌握,必須對(duì)真正了解社情民意,必須懂得合法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)和民主理財(cái)。只有這樣,才能使政府的工作更加貼近實(shí)際,并得到民眾的理解和支持。另外,通過(guò)預(yù)算過(guò)程的參與、對(duì)話和協(xié)商,一定程度上改善了干部的工作作風(fēng),消除了滋生腐敗的部分體制根源,政府行為也更具合法性與正當(dāng)性,工作效率提高,治理能力增強(qiáng)。

41推進(jìn)了民主政治建設(shè)的進(jìn)程。公共預(yù)算改革是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,更是一個(gè)政治問(wèn)題,要建立中國(guó)的公共預(yù)算就需要建立一個(gè)民主的體制和政治過(guò)程。參與式預(yù)算賦予了人大代表和民眾充分的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán),擴(kuò)大了公民有序政治參與,為公民自由、廣泛、直接、真切地參與社會(huì)公共事務(wù)管理和決策提供了新的渠道,也為公民監(jiān)督政府預(yù)算權(quán)利的行使提供了新的方式,從而增強(qiáng)了公民在決策過(guò)程中的影響力。一定意義上來(lái)說(shuō),參與式預(yù)算在豐富民主形式、拓寬民主渠道上提供了樣板。同時(shí),參與式預(yù)算也是一所“民主學(xué)?！?它使參與者能夠更好地理解他們作為公民的權(quán)利和責(zé)任,以及政府的職能和義務(wù)。公民能為鎮(zhèn)政府面臨的各種社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題提供有益的、具有創(chuàng)造性的解決途徑。健康的民主所需要的公民品質(zhì),如政治共同體成員之間的相互理解、相互尊重,以及集體責(zé)任感等都可以在參與式預(yù)算的過(guò)程中逐漸培養(yǎng)起來(lái)。通過(guò)這樣一種民主操練,培育了公民意識(shí),使公民的民主意識(shí)和民主觀念不斷增強(qiáng)、民主習(xí)慣不斷形成、行使民主權(quán)利的能力不斷提高,從而有利于形成一種更加民主的政治文化。

四、深化參與式預(yù)算改革的幾點(diǎn)思考

溫嶠鎮(zhèn)試行的參與式預(yù)算盡管一定程度上增強(qiáng)了預(yù)算的剛性,但是若要進(jìn)一步推進(jìn),也面臨著諸多問(wèn)題亟待破解。

首先,參與式預(yù)算尚游離于制度框架之外。溫嶠試行的參與式預(yù)算雖然提高了預(yù)算的民主化,強(qiáng)化了人大的職權(quán),但它仍游離于體制之外,沒(méi)有法律和制度的保障。而這種形式如想獲得生命力,具有合法性,就必須與當(dāng)前人大制度結(jié)合,將它導(dǎo)入制度框架之內(nèi)。這也就涉及到更深層次、更宏觀的問(wèn)題,即如何完善相關(guān)的法律、法規(guī),使之制度化、合法化,并進(jìn)行與公共預(yù)算相配套的一系列改革,以使參與式預(yù)算能與現(xiàn)行的人大制度相協(xié)調(diào)。

其次,缺乏對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行情況的有效監(jiān)督。公眾就預(yù)算方面提出的意見和建議由于沒(méi)有法律效力,因而對(duì)政府預(yù)算的修改缺乏剛性約束。如果人大不跟蹤監(jiān)督,預(yù)算是否進(jìn)行修正和調(diào)整,主動(dòng)權(quán)仍掌握在政府手中。另外,如何對(duì)后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行日常監(jiān)督是一個(gè)很大的問(wèn)題。新河的探索是在人代會(huì)閉幕后設(shè)立一個(gè)人大財(cái)經(jīng)小組,作為日常的預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)。但是,一方面,從實(shí)踐看,面對(duì)掌握大量政治和行政資源的鎮(zhèn)政府,它依然是弱者,其功能發(fā)揮是有限的;另一方面,它也是沒(méi)有法律和制度依據(jù)的,缺乏一定程度的合法性。

第三,參與者的素質(zhì)尤其是人大代表的素質(zhì)有待于進(jìn)一步提高。作為參與式預(yù)算的主體,人大代表的素質(zhì)是改革成功與否的關(guān)鍵。從 2010年溫嶠進(jìn)行的改革來(lái)看,代表們的素質(zhì)還不能適應(yīng)預(yù)算審查監(jiān)督的要求。如不少代表對(duì)預(yù)算審查知識(shí)一定程度上仍缺乏了解,對(duì)如何站在全局高度來(lái)考慮局部利益的思考不多,在審議過(guò)程中,對(duì)預(yù)算方面提出的意見建議也不夠充分、針對(duì)性不強(qiáng),更多情況下,只是就政府的具體工作內(nèi)容提出一些意見和建議。

第四,公眾參與的廣泛性不夠。根據(jù)實(shí)施方案,參與預(yù)算民主懇談公眾可以自愿參加。但從實(shí)踐來(lái)看,參與者大多數(shù)是人大代表,此外便是一些村級(jí)干部或企業(yè)法人代表,普通公民的參與率不高。這除了公民政治參與意識(shí)尚待提高的原因外,預(yù)算改革技術(shù)上的限制也是一大因素。例如預(yù)算編制項(xiàng)目過(guò)于簡(jiǎn)單籠統(tǒng),審議人員看不明白預(yù)算的現(xiàn)象還比較突出;預(yù)算編制的轉(zhuǎn)型、投票程序的設(shè)定等程序問(wèn)題還需改進(jìn),等等。因此,如何增強(qiáng)公民的參與意識(shí)、提高其參與能力,并且從技術(shù)上保障公民參與的代表性和廣泛性,是未來(lái)推行參與式預(yù)算需要解決的一個(gè)問(wèn)題。

黨的十七大報(bào)告提出要完善公共財(cái)政體系,深化預(yù)算制度改革,強(qiáng)化預(yù)算管理和監(jiān)督,同時(shí)強(qiáng)調(diào)要“健全民主制度、豐富民主形式、拓寬民主渠道”。參與式預(yù)算作為一種嶄新的預(yù)算監(jiān)督模式,突出公眾的參與,充分發(fā)揮人大的職權(quán),實(shí)現(xiàn)了我國(guó)地方政府公共預(yù)算改革的重大突破,這對(duì)于基層民主治理建設(shè)具有重大意義。但參與式預(yù)算并非完美無(wú)缺,在推廣中仍有完善的必要。那么,應(yīng)如何進(jìn)一步推進(jìn)和完善參與式預(yù)算呢?

11中央寬松的政策環(huán)境以及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的持續(xù)支持。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,對(duì)政府的治理能力提出了更高的要求,黨越來(lái)越強(qiáng)調(diào)改革創(chuàng)新的重要性,改革不能一蹴而就,面對(duì)我國(guó)地域廣闊、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的國(guó)情,需要謹(jǐn)慎地漸進(jìn)而行?；鶎拥奶剿髂転橹醒胝峁└鞣N經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),有助于國(guó)家層面的整體的政治體制改革,對(duì)于中央政府來(lái)說(shuō)具有重要的意義:一方面,基層政府與民眾的關(guān)系密切,其事務(wù)也往往與民眾的利益密切相關(guān),因而更能喚起民眾的參與熱情,在地方實(shí)施改革比較容易進(jìn)行;另一方面,改革時(shí)總是會(huì)存在很大的不確定性和風(fēng)險(xiǎn),將它們限定在某些地域內(nèi)可以有效地減少風(fēng)險(xiǎn),在試錯(cuò)中即使出現(xiàn)問(wèn)題也可以把成本降到最低,并很快糾正過(guò)來(lái)?；鶎痈母锷婕懊嫘?阻力也相對(duì)較小,一定程度上可以減少改革風(fēng)險(xiǎn)。是故中央對(duì)基層民主建設(shè)采取較為寬松的政策,對(duì)地方創(chuàng)新者進(jìn)行保護(hù)和寬容,這是創(chuàng)新性基層民主形式得以鞏固和發(fā)展的重要條件。另外,省市領(lǐng)導(dǎo)的大力支持和與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的良性互動(dòng),也是推動(dòng)改革順利進(jìn)行的重要條件。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的肯定和共同推動(dòng),不僅可以將改革上升到更高層面,也可以以文件形式鞏固改革成果,使改革走上制度化的道路。

21將參與式預(yù)算導(dǎo)入人大制度框架,并以制度形式使之程序化和規(guī)范化。進(jìn)一步推進(jìn)和完善參與式預(yù)算,需要充分調(diào)動(dòng)體制外的政治資源,與體制內(nèi)已有的制度、機(jī)構(gòu)等政治資源相結(jié)合,而激活現(xiàn)行的人大制度并將參與式預(yù)算導(dǎo)入這一制度框架之內(nèi),無(wú)疑是這個(gè)“結(jié)合”的最佳選擇。這就需要尋求參與式預(yù)算與法律、法規(guī)和人大制度的有效對(duì)接,由人大常委會(huì)制訂出臺(tái)具體的辦法意見,用制度形式將參與式預(yù)算固定下來(lái),使之成為人大預(yù)算審查監(jiān)督的常態(tài)。同時(shí)也要注重統(tǒng)一性與靈活性的有效結(jié)合,針對(duì)各地不同的情形,可以允許有所創(chuàng)新,因地制宜,或待時(shí)機(jī)成熟后再予以統(tǒng)一。但對(duì)于一些基本原則和實(shí)質(zhì)性內(nèi)容,如保證預(yù)算編制應(yīng)盡可能通俗易懂,會(huì)前應(yīng)適當(dāng)增加初審次數(shù)、拉長(zhǎng)初審時(shí)間,會(huì)中應(yīng)增加辯論、詢問(wèn)環(huán)節(jié),預(yù)算必須實(shí)行票決等做法,要在制度中作出硬性規(guī)定并予以統(tǒng)一。另外,還要對(duì)參與式預(yù)算的改革走向作出規(guī)劃,出臺(tái)相關(guān)規(guī)范的考核督查機(jī)制,以保證參與式預(yù)算穩(wěn)步向前推進(jìn),從而使這一具有原創(chuàng)性的基層民主形式導(dǎo)入可持續(xù)發(fā)展的軌道。

31強(qiáng)化人大的職權(quán),建立真正的民主代議政治。按照憲法和法律的制度設(shè)計(jì),鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)還有很大的空間可利用。溫嶠鎮(zhèn)的公共預(yù)算改革,使人大在地方事務(wù)當(dāng)中有了更多的發(fā)言權(quán)和決策權(quán),并對(duì)政府權(quán)力形成制衡。雖然在政府和人大的互動(dòng)中,人大仍處于弱勢(shì)地位,但這樣的改革為改變不平衡的權(quán)力關(guān)系建立了良好開端。因此,應(yīng)進(jìn)一步充分運(yùn)用法律賦予的職責(zé)和權(quán)力,強(qiáng)化人大對(duì)預(yù)算全過(guò)程的審查監(jiān)督。在當(dāng)前縣一級(jí)人大常委會(huì)沒(méi)有專門預(yù)算工作機(jī)構(gòu),而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大又無(wú)常設(shè)機(jī)構(gòu)的情況下,有必要探索一些方式和方法,彌補(bǔ)預(yù)算監(jiān)督工作的不足。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大以建立代表小組的形式,對(duì)政府的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行日常監(jiān);督促政府改革預(yù)算編制,細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目和深化部門預(yù)算;及時(shí)掌握財(cái)政運(yùn)行情況,建立政府重要財(cái)經(jīng)情況報(bào)告?zhèn)浒钢贫群椭卮笾С鲂袨榈膶彶榕鷾?zhǔn)制度,增強(qiáng)預(yù)算的約束力;聘請(qǐng)熟悉預(yù)算審查監(jiān)督業(yè)務(wù)的有關(guān)專家或?qū)I(yè)人士,專門從事預(yù)算審查監(jiān)督工作;在每年中期也要召開人代會(huì),聽取政府的預(yù)算執(zhí)行情況,并根據(jù)反饋對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整等。除此之外,要增強(qiáng)人大的權(quán)威,使人大代表能真正代表人民的意志,關(guān)鍵要素是相應(yīng)地進(jìn)行人大代表選舉機(jī)制的改革。根據(jù)憲法,鎮(zhèn)人大代表是由選民直接選舉產(chǎn)生的。而實(shí)際上長(zhǎng)期以來(lái),候選人總是由地方黨委決定,選舉在某種程度上是受控的。要完善參與式預(yù)算,就必須同時(shí)改革這種選舉機(jī)制。一方面要取消地方黨委對(duì)人大代表候選人的決定權(quán),將此權(quán)利還于民眾;另一方面,則要進(jìn)行選舉程序上的探索,保證選舉的自由、公開和公正。

41提高人大代表參與的能力和水平。一般而言,人大代表對(duì)預(yù)算方面的知識(shí)相對(duì)比較缺乏,理解和掌握預(yù)算草案、政府財(cái)政收支報(bào)告等有一定的困難,這就需要加強(qiáng)對(duì)人大代表預(yù)算知識(shí)的培訓(xùn),以提高人大會(huì)議過(guò)程中參與式預(yù)算改革的質(zhì)量和效果。特別要加強(qiáng)對(duì)人大代表如何撰寫預(yù)算修正案、如何更好地與政府博弈對(duì)話、怎樣爭(zhēng)取自己所代表的民眾利益等方面的培訓(xùn)。在此,可以充分發(fā)揮專家、學(xué)者的作用,邀請(qǐng)他們對(duì)代表進(jìn)行預(yù)算知識(shí)、代表權(quán)利等方面的培訓(xùn),以使代表們掌握參政所需的專業(yè)知識(shí),有效解決看不懂預(yù)算草案、聽不懂財(cái)政報(bào)告、監(jiān)督無(wú)從下手的問(wèn)題,從而充分行使修改預(yù)算和監(jiān)督政府預(yù)算執(zhí)行的職權(quán)。

51擴(kuò)大公眾參與的廣泛性與代表性。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),雖然公民的政治參與意識(shí)較以往有了很大的提高,但溫嶠鎮(zhèn)此次預(yù)算參與的廣泛性還是明顯不足,大多數(shù)村民 (居民)沒(méi)有參與到政府和公民之間的對(duì)話和交流中來(lái),目前的公民參與多以鄉(xiāng)村干部和企業(yè)主為多。因此,有必要探索有效的途徑和方法,激發(fā)公眾的民主參與熱情,提供更多的機(jī)會(huì)和渠道,以吸納更多的公眾參與到預(yù)算改革過(guò)程中來(lái)?？紤]到受中國(guó)傳統(tǒng)文化和政治體制的影響,普通民眾與政府官員的交往總是存在某些不平等和非對(duì)等性,對(duì)村民來(lái)說(shuō)通過(guò)參與影響政府決策存在著一定的困難。在未來(lái)實(shí)踐中,一方面,要有意識(shí)地促進(jìn)民間組織的發(fā)展,并根據(jù)憲法和法律加以規(guī)范;另一方面,可以設(shè)計(jì)一定的程序,引導(dǎo)社會(huì)中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體等這些民間組織參與,或者邀請(qǐng)社會(huì)各行各界對(duì)政府預(yù)算感興趣、懂預(yù)算的人參與,表達(dá)他們的想法,反映他們的利益訴求。只有當(dāng)更多的公民能夠在參與式預(yù)算中表達(dá)他們的意愿時(shí),人大審查批準(zhǔn)預(yù)算才具有更加堅(jiān)實(shí)廣泛的民意基礎(chǔ),參與式預(yù)算才能真正植根于公眾之中,體現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力和勃勃生機(jī)。

61推進(jìn)參與式預(yù)算過(guò)程中的技術(shù)性改革。程序上的設(shè)計(jì)從某種程度上來(lái)說(shuō)會(huì)很大地影響到改革效果。首先是投票形式和程序。我們發(fā)現(xiàn),在民主懇談會(huì)議上討論時(shí),代表們爭(zhēng)論得非常激烈,而討論通過(guò)修改的預(yù)算草案時(shí),卻沒(méi)有反對(duì)票。前后反差表明,投票結(jié)果并沒(méi)能反映出人大代表和參與者的真實(shí)意愿。原因?yàn)楹文?主要是表決的形式。舉手表決使他們有某些擔(dān)心,因?yàn)槠溥吘壔牡匚?反對(duì)意見會(huì)使他們處于與基層政府權(quán)威的對(duì)立面上。因此,可以嘗試票決的方式,促進(jìn)參與者真實(shí)意愿的表達(dá)。其他方面的技術(shù)性改革,如將預(yù)算草案等資料能夠更提前地發(fā)到代表和參與者手中,以為他們調(diào)研、思考和質(zhì)疑預(yù)留充分的時(shí)間等等,都需要地方改革者進(jìn)行進(jìn)一步的探索?！?/p>

(責(zé)任編輯:吳錦良)

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1007-9092(2011)02-0016-06

汪 瑋,中共中央黨校政法教研部政治學(xué)專業(yè)博士生,主要從事民主理論以及社會(huì)主義民主政治建設(shè)等方面的研究。