公共政策制定中弱勢群體利益表達(dá)

韓姍姍，梁華林

（1.上海師范大學(xué)，上海200234；2.中共山西省委黨校，山西太原030006）

公共政策制定中弱勢群體利益表達(dá)

韓姍姍1，梁華林2

（1.上海師范大學(xué)，上海200234；2.中共山西省委黨校，山西太原030006）

我國弱勢群體在公共政策制定中利益表達(dá)存在困境，包括利益表達(dá)意識和能力較弱；體制內(nèi)利益表達(dá)渠道不暢；利益表達(dá)組織化程度較低；政府回應(yīng)效率低下等。治理這種困境需要在四個(gè)方面下工夫：一是增強(qiáng)弱勢群體利益表達(dá)意識和能力；二是加強(qiáng)弱勢群體利益表達(dá)渠道建設(shè)；三是加強(qiáng)弱勢群體利益表達(dá)組織建設(shè)，完善弱勢群體政策制定參與的法律保障制度；四是強(qiáng)化政府回應(yīng)機(jī)制。

公共政策制定；弱勢群體；利益表達(dá)

公共政策的制定過程就是政府收集和處理與公共問題密切相關(guān)的信息，并對信息進(jìn)行收集、甄別、選擇、綜合的過程。公共政策制定的全過程都離不開信息的傳遞、收集和處理。西蒙認(rèn)為“人都是有限理性的人，其處理信息的能力是有限度的?！闭鳛橐粋€(gè)有限理性的組織再加上信息來源的有限和信息源頭的可能失真，其制定的政策不免帶有局限性和片面性。因此，社會各個(gè)階層擁有完善的利益表達(dá)機(jī)制是政府制定公共政策的必要前提。在社會主義和諧社會建設(shè)中，弱勢群體是一個(gè)重要話題，弱勢群體經(jīng)常受到不平等的待遇，處于劣勢地位，他們要維護(hù)自身的合法權(quán)益，必須進(jìn)行政治參與，通過自己的利益訴求來影響公共政策的制定，從而扭轉(zhuǎn)自身的不利地位。政府也必須通過公共政策調(diào)整，關(guān)注并解決弱勢群體問題，保證社會公平公正。

一、弱勢群體利益表達(dá)在公共政策制定中的重要作用

（一）通過弱勢群體利益表達(dá)能夠發(fā)現(xiàn)確認(rèn)并且不斷完善公共政策問題

政策制定過程就是把社會上各種利益要求輸入政策系統(tǒng)中，然后由政策系統(tǒng)吸收并作出處理再進(jìn)行輸出。在這個(gè)過程中，發(fā)現(xiàn)確認(rèn)政策是所有步驟的第一步，也是最為關(guān)鍵的一步。社會生活涉及各個(gè)方面，政府無暇顧及每個(gè)細(xì)節(jié)，而弱勢群體生活在社會的各個(gè)角落，所能關(guān)注到的問題最全面，傳達(dá)的信息也最真實(shí)。所以，弱勢群體利益表達(dá)往往可以為政府提供一條快捷的信息渠道。

（二）通過弱勢群體利益表達(dá)能夠完善我國的政策輸入機(jī)制

公共政策過程是以公共政策問題為邏輯起點(diǎn)的，社會公共問題只有經(jīng)過政策議程才會成為政策問題。對于弱勢群體而言，受主客觀條件的限制，他們的社會組織化和制度化程度較低，所能掌握的社會資源極其有限，所能利用的利益表達(dá)方式也比較少，因此他們處于劣勢，不斷被邊緣化。如果他們在體制內(nèi)的正常渠道下無法表達(dá)自己的利益主張，那么很可能采取較為激烈的方式向政府表達(dá)自己的愿望。這種體制外激烈的利益表達(dá)方式肯定會對正常的政策輸入機(jī)制產(chǎn)生巨大的副作用，會造成非常惡劣的社會影響。所以應(yīng)不斷完善弱勢群體體制內(nèi)的利益表達(dá)機(jī)制，讓弱勢群體參與政策制定，通過合理的機(jī)制和正常的方式來表達(dá)他們的利益主張，這樣才可能真正維護(hù)弱勢群體的利益，保證公共政策的公平和公正。

二、弱勢群體在公共政策制定中的利益表達(dá)困境

（一）弱勢群體利益表達(dá)意識和能力較弱

我國公民受傳統(tǒng)儒家文化的影響很深，儒家文化倡導(dǎo)中庸的處事態(tài)度，這就導(dǎo)致我國公民普遍參政議政意識低下。尤其是對于弱勢群體而言，他們普遍認(rèn)為參政議政是官員的事情，只要自身利益沒有受到嚴(yán)重?fù)p害，他們不愿積極參政議政。在這種態(tài)度引導(dǎo)下，他們在政策制定中不能有效地、及時(shí)地表達(dá)自身利益，往往是在政策出臺后，在發(fā)覺自己的利益受到嚴(yán)重?fù)p害時(shí)才進(jìn)行利益訴求。弱勢群體一般文化水平不高，政治文化素質(zhì)也較低，因此他們無法掌握利益表達(dá)的技能，不了解參與公共生活的途徑、方法、程序，政府也沒有為他們提供有效的途徑去提高利益表達(dá)能力，因而他們的政治參與效能感較低。

（二）現(xiàn)有體制內(nèi)弱勢群體利益表達(dá)渠道不暢

當(dāng)前我國弱勢群體利益表達(dá)不暢的主要原因在于弱勢群體所能真正利用的利益表達(dá)渠道非常少。大部分弱勢群體在有利益訴求時(shí)，不會選擇找領(lǐng)導(dǎo)或有關(guān)部門主動(dòng)進(jìn)行利益表達(dá)，許多利益表達(dá)渠道基本沒有被利用過，而且傳統(tǒng)利益表達(dá)渠道存在一些問題，發(fā)揮功效較為有限，弱勢群體在進(jìn)行利益表達(dá)后大部分人的感受是表達(dá)無用。所以，一些弱勢群體逐漸對正式利益表達(dá)渠道喪失了信心，轉(zhuǎn)而選擇較為激烈的方式進(jìn)行利益表達(dá)。

（三）弱勢群體利益表達(dá)組織化程度較低

一方面，我國弱勢群體的社會組織發(fā)展不健全。弱勢群體總是處于分散狀態(tài)，缺少自己的權(quán)利和利益代表，在公共政策制定中和其他利益團(tuán)體相比明顯處于劣勢，往往因?yàn)闆]有自己利益的代表而使自己的權(quán)利得不到保障。再加上我國市民社會發(fā)展程度較低，現(xiàn)有社會組織較少，不能有效地代表弱勢群體的利益。另一方面，弱勢群體的非組織利益表達(dá)在逐漸增多。由于弱勢群體在現(xiàn)有體制內(nèi)難以進(jìn)行自己的利益訴求，不得已的情況下，他們往往選擇非組織化渠道，上訪、示威甚至一些極端活動(dòng)已經(jīng)成為弱勢群體主要的利益表達(dá)方式，他們希望通過這種方式對政府官員和公共政策制定者施加壓力，從而達(dá)到維護(hù)自身利益的目的。這些不正當(dāng)表達(dá)方式的存在嚴(yán)重影響了社會的穩(wěn)定，而且使弱勢群體的利益表達(dá)難以達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)和效果。

（四）政府回應(yīng)效率低下

強(qiáng)烈的表達(dá)愿望和表達(dá)意識只是弱勢群體維護(hù)自身利益的前提，有效的政府政策回應(yīng)才是解決弱勢群體利益實(shí)現(xiàn)問題的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。目前我國公共政策實(shí)行的是精英決策模式，這種模式嚴(yán)重阻塞了弱勢群體利益表達(dá)的渠道，也造成了對弱勢群體利益表達(dá)回應(yīng)度低的狀況。有時(shí)利益表達(dá)渠道是暢通的，弱勢群體已經(jīng)向政府表達(dá)了自己的權(quán)利訴求，但是有些政府官員卻對這些民意的真實(shí)反映視而不見。長此以往，會加深弱勢群體與政府之間的矛盾，影響社會穩(wěn)定。

三、弱勢群體利益表達(dá)困境的破解

（一）增強(qiáng)弱勢群體利益表達(dá)意識和能力

增強(qiáng)利益表達(dá)意識、提高利益訴求表達(dá)能力，對于弱勢群體參與公共政策制定起著重要作用。要提高弱勢群體的利益表達(dá)意識，必須創(chuàng)造全新的政治文化，通過政治社會化手段來不斷提高弱勢群體在公共政策制定中的主體意識。弱勢群體只有認(rèn)識到自己是國家的主人，自己有平等的權(quán)利去參與公共政策的制定，才能在公共政策制定中表現(xiàn)出責(zé)任感和積極性。弱勢群體的參與意識越普遍、越自覺，參與的行為就會越廣泛、越深入，民主政治也就越會得到發(fā)展。政府要大力提高弱勢群體的教育水平，為他們參與政治提供基本的文化基礎(chǔ)，從而促進(jìn)他們政治參與技能的培養(yǎng)和提高，增強(qiáng)他們的參政意識，提高他們的參政能力，這樣就能夠使他們在政策制定過程中充分表達(dá)利益訴求。

（二）加強(qiáng)弱勢群體利益表達(dá)渠道建設(shè)

首先，改革和完善選舉制度。人民代表大會制度是社會弱勢群體行使參政權(quán)（特別是選舉權(quán)和被選舉權(quán)）、表達(dá)自身利益訴求的核心制度，是人民主權(quán)原則的集中體現(xiàn)，從制度設(shè)計(jì)來看是弱勢群體參政議政表達(dá)利益訴求的最主要的途徑。完善人民代表大會制度，一要擴(kuò)大人大的直接選舉范圍。由于我國直接選舉只限于縣級以下，縣級以上代表由下級代表產(chǎn)生，這樣就會使弱勢群體在公共政策制定中利益表達(dá)經(jīng)過多層次傳輸而變味或遺漏。二要加強(qiáng)人民代表與人民群眾的聯(lián)系，這樣可以增強(qiáng)他們之間的感情交流，減少弱勢群體的非制度化參與行為。三要擴(kuò)大弱勢群體代表的比例，這樣可以給弱勢群體提供更多的參政議政的可能。

其次，完善信訪制度和聽證制度。信訪制度提供了一條具有中國特色的利益表達(dá)渠道。由于信訪制度成本較低，弱勢群體更容易接受，也更重視此種利益表達(dá)方式。政府應(yīng)加強(qiáng)基層基礎(chǔ)建設(shè)，大力發(fā)展現(xiàn)代通訊技術(shù)，疏通信訪渠道，創(chuàng)造條件使弱勢群體便于信訪。聽證制度可以使弱勢群體和不同的利益集團(tuán)與行政決策主體平等地商討政策目標(biāo)、方案，分析、論證其施行的可行性和可能性，限制政府濫用政策資源，達(dá)到監(jiān)督的目的。因此應(yīng)不斷完善聽證程序規(guī)定，使弱勢群體能夠參與政策制定過程，發(fā)揮監(jiān)督作用，維護(hù)自己的合法權(quán)益。

再次，充分利用網(wǎng)絡(luò)這一利益表達(dá)新渠道。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為公眾利益表達(dá)的重要途徑，網(wǎng)絡(luò)作為一種新興的利益表達(dá)工具很適合弱勢群體。網(wǎng)絡(luò)表達(dá)具有主體平等性的特點(diǎn)，同時(shí)還具有廣泛性的特點(diǎn)，進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)表達(dá)的可以是單個(gè)個(gè)體，也可以是社會團(tuán)體和政府機(jī)構(gòu)。網(wǎng)絡(luò)具有虛擬性，所以參與人可以擺脫現(xiàn)實(shí)社會地位和金錢權(quán)力的制約，在網(wǎng)絡(luò)上自由地發(fā)表對公共政策的看法。充分運(yùn)用這一利益表達(dá)渠道，能有效改善弱勢群體利益表達(dá)的困境。

（三）加強(qiáng)弱勢群體利益表達(dá)組織建設(shè)，完善弱勢群體政策制定參與的法律保障制度

沒有強(qiáng)大的利益表達(dá)組織作為支撐，弱勢群體的利益表達(dá)就很難實(shí)現(xiàn)。我國社團(tuán)組織主要包括兩類：一類是國家主導(dǎo)的工會、婦聯(lián)等準(zhǔn)行政化組織，還有一類是自發(fā)的民間組織，這兩類組織都存在自身缺陷。為了有效提升弱勢群體的利益表達(dá)能力，需要完善這兩類組織的功能，不斷加強(qiáng)工會、婦聯(lián)等組織的獨(dú)立性建設(shè)，同時(shí)發(fā)展民間組織的多種功能。民間組織的發(fā)展能促進(jìn)弱勢群體的組織化程度，使其進(jìn)行強(qiáng)有力的利益表達(dá)，從而引起決策部門的重視。為了使我國弱勢群體政治參與邁入法制化軌道，建立相關(guān)法律法規(guī)體系從而約束和規(guī)范弱勢群體的參與行為是非常必要的。一方面，要完善公眾參與政策制定的法律法規(guī)。這種法律法規(guī)一定要能夠保證所有弱勢群體在政策參與制定中充分進(jìn)行利益表達(dá)，使弱勢群體的民主權(quán)利能夠得到有效的行使，同時(shí)也能夠?qū)`背法律法規(guī)的行為進(jìn)行懲處。完善弱勢群體政治參與的法律制度，有利于維護(hù)弱勢群體利益表達(dá)的基本權(quán)利，培養(yǎng)和增強(qiáng)弱勢群體的民主意識、參政議政能力，還有利于促進(jìn)政府與弱勢群體之間的溝通，從而使公共政策的制定更加有利于弱勢群體。另一方面，要通過不斷的普法活動(dòng)來增強(qiáng)弱勢群體的法律意識，使他們在政策制定中能夠充分表達(dá)自己的意愿，維護(hù)自身的合法權(quán)益。

（四）強(qiáng)化政府回應(yīng)機(jī)制

現(xiàn)階段，政府對弱勢群體表達(dá)的利益訴求往往回應(yīng)不足。雖然弱勢群體的有些建議已經(jīng)反映給政府及有關(guān)官員，但是在制定公共政策時(shí)往往得不到重視和采納，因此當(dāng)前完善政府回應(yīng)機(jī)制迫在眉睫。首先要轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府的服務(wù)功能，本著以人為本的公共服務(wù)理念，建立完善的政府回應(yīng)機(jī)制，滿足弱勢群體的利益訴求。其次要規(guī)范行政管理體制，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，使弱勢群體充分表達(dá)自己的利益訴求。再次要提高政府工作人員的工作水平和職業(yè)素質(zhì)，使他們能夠深入群眾，傾聽弱勢群體的利益訴求。最后，應(yīng)從各個(gè)方面來完善公共政策制定前公示制度、政府決策回應(yīng)承諾制度、政府回應(yīng)績效評估制度、政府回應(yīng)責(zé)任追究制度、政府回應(yīng)監(jiān)控制度等，鋪平弱勢群益利益訴求的道路。

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D013

A

1009-1203（2011）05-0081-03

2011-08-08

韓姍姍(1986-),女，安徽蕪湖人，上海師范大學(xué)法政學(xué)院2009級碩士研究生。梁華林(1976-),女，山西浮山人，中共山西省委黨校資料信息中心副研究員。

責(zé)任編輯 方舟