構建促進社會管理創(chuàng)新的行政問責機制

□朱文鴻

(中國井岡山干部學院教學科研部，江西井岡山 343600)

構建促進社會管理創(chuàng)新的行政問責機制

□朱文鴻

(中國井岡山干部學院教學科研部，江西井岡山 343600)

創(chuàng)新社會管理，是維護社會和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性和基礎性工作，是構建社會主義和諧社會的必然要求。促進社會管理創(chuàng)新，當務之急是構建科學的行政問責機制，通過科學有效的行政問責機制增強各級領導干部創(chuàng)新社會管理的責任感和緊迫感。構建促進社會管理創(chuàng)新的行政問責機制的著力點是:科學合理地明確職能定位;強化對領導干部履行社會管理職責的考核與監(jiān)督;完善社會管理責任落實保障機制。

社會管理創(chuàng)新;行政問責制

2011年2月19日，胡錦濤在省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式講話中指出，加強和創(chuàng)新社會管理，就必須高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，建設中國特色社會主義社會管理體系，確保社會既充滿活力又和諧穩(wěn)定。［1］創(chuàng)新社會管理，是維護社會和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性和基礎性工作，是構建社會主義和諧社會的必然要求。促進社會管理創(chuàng)新，當務之急是構建科學的行政問責機制，根治當前某些領導干部中存在的不利于推進社會管理創(chuàng)新的思維定式和政績取向，加快形成讓善于創(chuàng)新社會管理的人上、不會創(chuàng)新社會管理的人讓、阻礙創(chuàng)新社會管理的人下的問責效應。

一、構建促進社會管理創(chuàng)新的行政問責機制勢在必行

行政問責制是對政府及其工作人員的違法行為和后果都必須和能夠追究責任的制度。行政問責制度是現代政府強化和明確責任，滿足公眾利益訴求，改善政府管理的一種有效的制度，其實質在于防止行政官員濫用或誤用公共權力的失職行為。建立問責制度，通過堅強有力的外部監(jiān)督以及公眾參與形成的社會壓力與合力，能夠使領導干部在其位，謀其政，負其責，真正做到任務明確，職責清楚，認認真真做事，踏踏實實履行職責，努力減少和避免因為不作為或不當作為，因為失察、失職或瀆職而辭職或被免職，甚至承擔法律責任的現象。行政問責制度的廣泛推行，對于構建權責一致的責任政府、依法行政的法治政府、廉潔行政的高效政府，增強百姓的向心力和政府的公信力，規(guī)范行政機關及其工作人員的從政行為，強化行政機關工作人員的風險意識和責任意識，無疑將發(fā)揮極為重要的作用。

社會主義和諧社會應當是社會管理體制不斷創(chuàng)新和健全的社會，也是一個充滿生機與活力的社會。所謂社會管理，說到底是對人的管理和服務，即政府部門和社會組織為促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行組織、協調、監(jiān)督和控制的過程。社會自身的不斷成熟，各種社會組織的不斷壯大，推動著我國公民社會的逐漸形成。在此背景下，黨和政府更應將社會管理放到重要位置上。隨著經濟全球化的加速推進和信息化程度的快速提高，加上我國現有的社會體制、社會政策、社會法規(guī)還不健全，社會突發(fā)性危機的不確定性、不可預見性和迅速擴散性都日益增強。這就要求我們在努力尋找最適度的社會發(fā)展機制的同時，也要探求最佳的維護和諧穩(wěn)定機制，謀求活力機制與和諧社會機制之間的動態(tài)平衡與良性互動，避免出現重大的社會沖突和社會震蕩，在加強和創(chuàng)新社會管理及保持社會生機活力的前提下謀求和諧。

當前，我國社會在轉型過程中各種利益訴求交織，社會各個階層都有自己的利益要求，容易引發(fā)社會矛盾與沖突，這就要求領導干部改變以往簡單的維持穩(wěn)定的做法，以科學的態(tài)度深入研究社會矛盾，掌握協調矛盾的各種技能，學會運用行政手段、法制手段以及心理疏導等各種途徑去解決矛盾沖突。各級黨的領導干部肩負著有效化解各種社會矛盾的重要責任，在構建社會主義和諧社會中起著關鍵作用。如果對人民群眾的利益關切置若罔聞，對人民群眾的疾苦漠不關心，對轉型期社會矛盾集中的趨勢麻木不仁，總抱著“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的不良心態(tài)，等到矛盾出現的時候手忙腳亂，等到沖突激化的時候不知所措，就為時已晚了。2008年貴州發(fā)生的“甕安事件”、2009年湖北發(fā)生的“石首事件”，最初都源于可控的社會矛盾，但由于當地領導議而不決，沒有及時采取應對措施，結果“小事拖大，大事拖炸”，釀成震驚全國的嚴重群體性沖突。長此以往，就會使人們喪失對黨和政府的信心，損害黨和政府的形象，削弱黨和政府的威信。因此，必須加快構建促進社會管理創(chuàng)新的行政問責機制，著力增強各級領導干部推進社會管理創(chuàng)新的責任感和緊迫感，盡早發(fā)現社會沖突爆發(fā)的苗頭，未雨綢繆，防患于未然，及時采取相應對策和措施，以“最大限度激發(fā)社會活力、最大限度地消除不和諧因素，最大限度地創(chuàng)造和諧因素”，［1］推動社會建設向著科學發(fā)展的軌道運行。

二、通過科學有效的行政問責機制增強各級領導干部創(chuàng)新社會管理的責任感

黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出，要“加強社會建設理論和社會政策的學習研究和教育培訓，不斷提高各級領導班子和領導干部管理社會事務、協調利益關系、開展群眾工作、激發(fā)社會創(chuàng)造活力、處理人民內部矛盾、維護社會穩(wěn)定的本領”。［2］P23各級領導干部必須增強創(chuàng)新社會管理的責任感和緊迫感，以積極的態(tài)度和科學的籌劃，努力激發(fā)社會活力、化解社會矛盾、促進社會和諧，這也是中國共產黨始終走在時代前列、永葆先進性的必然選擇。

行政問責制的核心在于要求政府和官員必須對其行為負責，以此來促進各級國家行政人員增強責任意識。這種責任可分為三種類型，即懲戒性責任、補救性責任和政治性責任，三者密不可分，共同構成了責任政府的基本形態(tài)。上述三類責任形式在我國制度和實踐層面上都有所體現，但從現實來看，我國的行政問責制不僅存在不少缺位，而且難以有效落實。一些領導干部因敷衍塞責和瀆職失責造成了損失，卻借口集體負責，實際上誰都沒有負責。之所以出現這種情況，原因在于沒有對領導不力、不負責任的問題進行認真追究。建立行政問責制，就是要做到權責統一:有什么樣的權力，就承擔什么樣的責任，并通過“問責”的“制度化”來保證“權責對等”的實現。建立責任政府是中國政治改革的重要內容，“過錯責任追究”的制度化、法制化，正成為國家建立“有限責任政府”的強有力催化劑。行政問責制度重在落實到位，要通過黨委牽頭、統一指導，部門負責、分頭把關，統一部署、分級實施，使之系統化、規(guī)范化、科學化，在實踐中便于操作，否則就成為一紙空文，難以發(fā)揮作用。屬于領導班子集體研究作出錯誤決定的，就要追究領導集體的責任。所謂集體責任，就是分別不同情況，對班子成員逐個追究。屬于領導班子主要領導人責任的，就要追究主要領導人的責任。行政問責制的建立具有警示作用，有利于增強人們的責任意識，減少工作中的敷衍塞責和瀆職失責現象，比之有職無責、權責不等的狀況無疑是一大進步。

問責制度應該是一個問責、追責、負責相統一的配套工程，涵蓋決策、執(zhí)行、監(jiān)督和事前、事中、事后各個方面和各個環(huán)節(jié)。問責是前提和基礎。在一般情況下，問責主要是指過問和追究責任。這里所說的“問責”，則是指弄清楚責任是什么，即明確責任的內涵和要求。權責一致，是我們黨對各級干部特別是領導干部的基本要求。領導干部在行使一定權力的同時，也必須承擔相應的責任，權力越大，責任也越大。因此，人們通常也把領導干部稱作“負責人”。既然是負責人，就應首先明確到底負責哪些事務，各項事務的內容和要求又是什么。對這些事務，在考核和評價時不僅要有定性的要求，而且要有定量的指標。這樣，履行職責和追究責任才能做到有章可循、有規(guī)可依。但在現實生活中，一些地方和部門在處理領導干部權責關系的問題上卻出現了“輕重不均”的現象:權力內涵明確、界限清晰，人員配備到位甚至出現超標，而責任的內涵和界限卻不甚明確清晰，也未具體到人，導致出現“問題面前繞著走”、“踢皮球”、“三個和尚沒水吃”等不負責任的現象，甚至導致責任事故的發(fā)生。解決這個問題，一個重要方面就是將領導干部的責任明確化、具體化，就是要問責。

如果說問責主要解決的是問責制度中有章可循、有規(guī)可依的問題，那么，追責則要解決執(zhí)規(guī)必嚴、違規(guī)必究的問題。追責，就是追蹤領導干部履行職責的情況，獎勵盡職盡責的干部，追究瀆職和失責的干部。事實證明，干部問責制度要得到有效實行，在追責的問題上就不能打馬虎眼。無論是問責還是追責，其目的并不僅僅在于處理相關責任人，更重要的是促使領導干部勇于負責、敢于擔當，從而更好地干好工作、推進事業(yè)。也就是說，問責和追責都是手段，負責才是目的。反過來說，領導干部能否負責，是干部問責制度能否有效實行的關鍵。每一位領導干部都能牢固樹立“責任重于泰山”的意識，始終堅持對黨負責、對人民負責、對自己負責的態(tài)度，真正做到兢兢業(yè)業(yè)、盡職盡責，一些因主觀原因導致的責任事故就可以避免，干部問責制度就更多的是一種規(guī)范、預防和警示制度了。這才是這一制度出臺的初衷和目標。

可見，只有加快構建促進社會管理創(chuàng)新的行政問責機制，才能從根本上影響領導干部的發(fā)展理念和思路，增強各級領導干部創(chuàng)新社會管理的責任感，激發(fā)領導干部創(chuàng)新社會管理的積極性和主動性，把促進社會管理創(chuàng)新的具體要求變?yōu)轭I導干部的自覺行為，從而有效保證構建社會主義和諧社會的任務落到實處。

三、構建促進社會管理創(chuàng)新的行政問責機制的著力點

新形勢下構建促進社會管理創(chuàng)新的行政問責機制，就是要適應社會主義和諧社會建設的需要，進一步解放思想，更新觀念，堅持以科學發(fā)展觀為指導，全面貫徹以人為本、執(zhí)政為民的理念，堅持“三個有利于”的根本績效標準，通過科學合理明確責任、強化對履行職責的考核與監(jiān)督、完善責任落實保障機制等途徑，努力提高社會管理的科學化水平，確保社會既充滿活力又和諧穩(wěn)定。

(一)必須科學合理地明確職能定位

眾所周知，政府職能是行政管理的基本問題，是政府一切活動的內在邏輯與現實起點。行政管理的其它要素都是由其職能派生出來的。職能定位正確與否，是政府能否正確行使權力，發(fā)揮相應作用的基本前提和關鍵，也是行政問責制順利推行的前提和關鍵。

權力與責任相一致的原則是公共管理活動中必須堅持的一條基本原則。權與責是對等的、平衡的，既沒有無義務的權利，也沒有無責任的權力。如果領導干部只享有權力而沒有責任，就會造成濫用權力、以權謀私、決策草率、官僚主義等弊端，給國家行政管理和人民利益帶來損害。因此，領導干部必須為其權力的行使及其后果承擔相應的責任。當前，我國黨政機關之間、各行政機關之間的職責劃分不規(guī)范，職能重疊、多頭管理、爭利諉責現象嚴重，正副職之間權力分配不夠合理。由于部門利益糾葛等原因，這一行政管理“頑癥”至今尚未根本解決。職責不明不僅造成了行政管理運作的不暢，而且使責任追究異常艱難。由于職權不清，難以確定責任人，最終的處理極有可能是行政問責制歸之無效和不公平。因此，必須進一步加快社會管理體制改革創(chuàng)新，科學合理地明確政府部門及其工作人員在社會管理中的職責，進一步推進社會管理工作的規(guī)范化、科學化和精細化。

鄧小平同志多次強調，要改革黨和國家領導制度，把政府“不該管”、“管不好”、“管不了”的事情，堅決交出去，即交給社會自己去管理。［3］P328未來我國社會管理的調整目標應是小政府、大社會，政府對社會管理事務不能也沒有必要事無巨細、大包大攬、無所不管，該由什么主體管理的事情，交給他們自己去管理。在新的社會管理格局中，黨委領導是根本，政府負責是前提，社會協同是依托，公眾參與是基礎。在完善社會管理格局過程中，政府應更加注重發(fā)揮在社會管理和公共事務中的職能作用，負責具體的組織管理——包括建立健全社會管理的政策法規(guī)，建立健全社會保障制度，建立健全公共突發(fā)事件應急機制，推進社會事業(yè)管理體制改革等等。［4］正如胡錦濤總書記在省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上所指出的那樣，要“進一步加強和完善社會管理格局，切實加強黨的領導，強化政府社會管理職能，強化各類企事業(yè)單位社會管理和服務職責，引導各類社會組織加強自身建設、增強服務社會能力，支持人民團體參與社會管理和公共服務，發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎作用?！保?］

(二)必須強化對領導干部履行社會管理職責的考核與監(jiān)督

在一段時間內，有的地方和部門在領導干部政績考核評價指標上存在認識誤區(qū)，片面強調GDP增長和基礎設施建設等“顯性指標”，而忽視對維護社會穩(wěn)定、化解社會矛盾、促進社會和諧等方面的考核與監(jiān)督。導致有的領導干部“見物不見人”，注重眼前利益，不顧長遠利益;重視局部利益，缺乏全局觀念;不顧實際需要，盲目貪大求全，大上高污染、高耗能、見效快但安全性、可持續(xù)性差的產業(yè)和項目，大搞“大廣場”、“大馬路”等“政績工程”，浪費了大量寶貴的人力、財力、物力，加劇了社會矛盾激化。有資料顯示:“在過去20多年里，中國的GDP年均增長9.5%，這其中，至少有18%是靠資源和環(huán)境的“透支”實現的?！保?］P19這些數據表明，在政績考核評價指標體系中片面強調GDP增長，是引發(fā)資源過渡消耗，環(huán)境嚴重破壞，社會嚴重失衡的“罪魁禍首”。

我國社會進入轉型期以來，社會矛盾的數量逐漸增多、爆發(fā)的頻率也越來越高，這對領導干部創(chuàng)新社會管理、化解社會矛盾的能力提出了新要求。因此，科學的政績考核評價指標體系，應包括經濟發(fā)展、社會發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、政治文明建設等多方面的內容，重視對社會和諧、結構優(yōu)化、自主創(chuàng)新、資源節(jié)約、環(huán)境保護、就業(yè)和民生改善等方面的評價，既考核“顯績”，又考核“潛績”，更要考核干部為取得某項政績所付出的代價，包括經濟成本、社會穩(wěn)定成本、環(huán)境成本、政治成本、機會成本等。既注重政績形成的內因，看干部的主觀努力、工作態(tài)度和創(chuàng)新精神等;也注重形成政績的外因，看工作的難易程度和基礎，看當地社會、自然條件以及政策、環(huán)境的變化等;不僅看干部工作的“現在時”，而且看其工作的“過去時”，從中考察干部創(chuàng)造政績的思想動機。同時，還要根據不同區(qū)域、不同層次、不同類型領導干部的特點，建立各有側重、各具特色的政績考核評價指標體系，提高政績考核評價的科學性和導向的正確性。

必須嚴格執(zhí)行領導干部個人重大事項報告、述職述廉、民主評議、誡勉談話、民主生活會、經濟責任審計和質詢制等制度，切實加強對領導干部履行職責的監(jiān)督。要充分發(fā)揮各級信訪、政風行風熱線、投訴中心等載體的作用，建立和完善各級行政機關及領導干部履行職責的民意調查制度。要把黨組織的考核與群眾的評價監(jiān)督有機結合起來，將老百姓滿意不滿意、高興不高興作為評價領導干部政績的根本標準。

(三)必須完善社會管理責任落實保障機制

胡錦濤總書記強調，要進一步加強和完善黨和政府主導的維護群眾權益機制，形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制，統籌協調各方面利益關系，加強社會矛盾源頭治理，妥善處理人民內部矛盾，堅決糾正損害群眾利益的不正之風，切實維護群眾合法權益。［1］針對于此，領導干部對待人們的利益訴求一定要高度重視，堅持以人為本的導向和“群眾利益無小事”的原則，想盡一切辦法解決人們最關心、最直接、最現實的利益矛盾，使矛盾在人民內部得到妥善解決、合理調節(jié)。凡是涉及群眾利益的問題，“都要從對全體人民的統籌兼顧這個觀點出發(fā)，就當時當地的實際可能條件，同各方面的人協商，作出各種適當的安排?！保?］P783要從服務對象的大眾化、服務方式的務實化、服務內容的透明化、服務能力的現代化等這幾個標準出發(fā)，真正在提高社會管理能力的前提下，提升為公眾服務的水平與質量，讓公眾享有平等的公共權利和高質量的公共服務。

公開透明是促進社會和諧的法寶，要加強信息公開，建立“透明政府”，讓老百姓知曉政府運作的狀況，了解事件的來龍去脈、發(fā)生原因、處理進程和結果，及政府的改進措施和落實情況，便于群眾評價和監(jiān)督，通過民眾的廣泛參與落實行政問責制。要加強各種要素交易監(jiān)管力度，特別是要增強各項預算管理的透明度，完善政府投資、政府采購制度和監(jiān)管辦法。要進一步完善決策民主程序，對事關群眾利益的重大事項實行公示、聽證、咨詢制度。要加強節(jié)約型機關建設，規(guī)范公務接待，簡化公務禮儀，進一步精簡文件和會議，從而提高各級領導干部的責任意識、風險意識、節(jié)儉意識、民本意識，使其心有忌憚，切實依法行政，減少亂作為、不作為。

［1］扎扎實實提高社會管理科學化水平，建設中國特色社會主義社會管理體系［N］.人民日報，2011－02－20.

［2］本書編寫組.構建社會主義和諧社會的偉大綱領［M］.北京:人民日報出版社，2006.

［3］鄧小平.鄧小平文選:第2卷［M］.北京:人民出版社，1983.

［4］楊宜勇.創(chuàng)新社會管理體制的著力點［N］.人民日報，2011－10－19.

［5］胡錦濤.胡錦濤在省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上講話［N］.人民日報，201－02－20.

［6］周天勇等.科學發(fā)展觀引領政績考核評價導向［J］.環(huán)境保護，2009(16).

［7］毛澤東.毛澤東著作選讀:下冊［M］.北京:人民出版社，1986.

To Build the Administrative Accountability Mechanism for Promoting Innovation in Social Administration

ZHU Wen－h(huán)ong
(Department of Teaching and Research，China Executive Leadership Academy Jinggangshan，Jinggangshan，Jiangxi，343600，China)

To innovate in social administration is a radical work for maintaining social harmony and stability and a necessary requirement for building the socialist harmonious society.For the purpose of promoting the innovation of social administration，an urgent task is to build a scientific administrative accountability mechanism，through which the sense of responsibility and urgency of leading cadres at all levels could be improved to innovate in social administration.As the key points of building the administrative accountability mechanism for promoting the innovation of social administration，we must explicitly define administrative functions scientifically and reasonably，strengthen the evaluation and supervision over the leading cadres’performance of their responsibilities in social administration，and improve the mechanism guaranteeing the performance of social administration responsibility.

innovation in social administration;administrative accountability mechanism

C933

A

1674－0599(2011)06－0117－05

2011－10－18

朱文鴻(1973—)，男，江西峽江人，中國井岡山干部學院教學科研部學報編輯部編輯，研究方向為領導科學和黨建理論。

本文系中國井岡山干部學院2011年科研基金項目“構建促進經濟發(fā)展方式轉變的行政問責機制研究”(項目編號:11ldyb07)的階段性成果。

(責任編輯:徐國棟)