消防部隊實施區(qū)域滅火救援的思考

●陳治國

(呼倫貝爾市消防支隊,內蒙古呼倫貝爾 162650)

一、我國目前滅火救援的體制

我國目前的滅火救援體制主要是屬地負責的原則,雖然近幾年許多地方相繼開展了一些跨區(qū)域聯(lián)合滅火救援作戰(zhàn)演練。但是,這些演練沒有法律依據(jù),只是總隊與總隊、支隊與支隊之間開展的一些戰(zhàn)術交流,真正的實施過程中還是非常的復雜,調動力量要逐級請示上級主管領導(部門),并不能及時到達滅火救援現(xiàn)場,使國家、人民的財產和生命得到有效的保障。

(一)實施滅火救援的依據(jù)

2008年頒布的新《消防法》第 36條規(guī)定縣級以上地方人民政府應當按照國家規(guī)定建立公安消防隊、專職消防隊,并按照國家標準配備消防裝備,承擔火災撲救工作;第 37條規(guī)定公安消防隊、專職消防隊依照國家規(guī)定承擔重大災害事故和其他以搶救人員生命為主的應急救援工作。從新《消防法》的頒布實施可以看出,公安消防部隊除了參加火災撲救以外,還必須參加搶險救援工作。這也標志著公安消防部隊的工作任務已經由單一化向多元化轉變,而且隨著社會的發(fā)展,公安消防部隊任務會更加的繁重。

(二)解放軍劃分戰(zhàn)區(qū)作戰(zhàn)的概念

解放軍作戰(zhàn)戰(zhàn)區(qū)劃分的概念：“戰(zhàn)區(qū)是根據(jù)國家行政區(qū)劃、地理位置和戰(zhàn)略戰(zhàn)役方向、作戰(zhàn)任務等設置的軍事組織。主要負責制定戰(zhàn)區(qū)部隊建設的規(guī)劃計劃,組織指揮戰(zhàn)區(qū)內諸軍兵種聯(lián)合作戰(zhàn)、實施聯(lián)勤保障等?！睆倪@里可以看出,解放軍的作戰(zhàn)就是最大限度的發(fā)揮戰(zhàn)區(qū)的作用,使部隊作戰(zhàn)過程中靈活機動性更大,避免了戰(zhàn)斗力的無效損失。

(三)公安消防部隊劃分戰(zhàn)區(qū)參加區(qū)域滅火救援的理念

公安消防部隊劃分戰(zhàn)區(qū)開展滅火救援工作并不能像解放軍那樣在全國劃分幾個作戰(zhàn)區(qū)域,而是結合實際情況進行的區(qū)域作戰(zhàn),使各地省與省(市與市)相隔的縣(旗)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(蘇木)之間的滅火救援力量沒有盲區(qū),讓滅火救援隊伍能夠在最短的時間內到達現(xiàn)場,最大限度的發(fā)揮人員、器材裝備的優(yōu)勢。

(四)實施區(qū)域滅火救援的優(yōu)勢

實施區(qū)域滅火救援就是要最大限度的發(fā)揮公安消防部隊的整體作戰(zhàn)能力,合理調配公安消防部隊的滅火救援力量,整合資源,科學指揮,發(fā)揮公安消防部隊最大的戰(zhàn)斗效能,減少損失,實現(xiàn)“練為戰(zhàn)”的作戰(zhàn)目標。

二、實施區(qū)域滅火救援的的必要性

(一)公安消防部隊參加滅火救援的工作的法律責任

新《消防法》第 36條、37條規(guī)定公安消防部隊有參加滅火救援的責任。從 20世紀 90年代成都公安消防部隊率先向社會作出了“有警必出、有災必救、有險必搶、熱情服務”的莊嚴承諾,開創(chuàng)了我國消防隊伍承擔社會應急救援職能的歷史先河。如今 20年過去了,消防隊伍逐步成長壯大,已經不單單的參加滅火?？梢哉f,過去公安消防部隊參與社會搶險救援工作是義務,那么現(xiàn)在參加社會搶險救援工作是法律責任。

(二)滅火救援工作無地域性

2009年新頒布的《公安消防部隊執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令》第三條規(guī)定“公安消防部隊必須隨時做好戰(zhàn)斗準備,接到報警或者命令立即出動,迅速、安全地趕赴現(xiàn)場,實施滅火與應急救援”。從這一條中可以看出,公安消防部隊的出警是沒有地域性,沒有規(guī)定報警必須是屬地才可以出警。但是在實施過程中一旦涉及到相鄰縣(旗)的鎮(zhèn)(蘇木)地域時,便要逐級請示,丟失了最佳的滅火救援時間。假如涉及的相鄰省的縣(旗)的鎮(zhèn) (蘇木)地域時,請示會更繁瑣,并不利于滅火救援工作。

(三)公安消防力量發(fā)展不平衡,管轄的地域面積差異大

就筆者所在的內蒙古自治區(qū)來說,土地總面積118.3萬 km2,按照所有旗市縣配 1個公安消防隊,全區(qū)有 87個旗市縣(含兩個計劃單列市),加上有的市兩個消防中隊,那么全區(qū)公安消防隊應在 100個左右。消防車每個中隊按照 6輛配備(含搶險救援車、指揮車等車輛),全區(qū)消防車輛應在 600輛左右。從這組數(shù)字可以看出,每個消防隊的管轄面積大約在 1萬 km2,這樣大的面積,對于一個占有全國12.3%土地面積的省份,消防力量顯的非常的薄弱,而且內蒙古還與黑龍江省、吉林省、遼寧省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)、河北省、陜西省、山西省及蒙古國、俄羅斯接壤。對于這樣一個與多個省份和國家接壤省,地域跨度大,劃分區(qū)域開展滅火救援工作非常的重要。例如筆者所在的呼倫貝爾扎蘭屯市來說,全市面積 1.67萬 km2,距離扎蘭屯最遠的鎮(zhèn) 180km,滅火救援難度非常的大。所轄成吉思汗鎮(zhèn)距離黑龍江省齊齊哈爾市碾子山區(qū) 37km,距離扎蘭屯市區(qū)35km。所轄大河灣鎮(zhèn)距離黑龍江省齊齊哈爾市的甘南縣 60km,距離扎蘭屯市區(qū) 44km。這些地方由于距離非常的近,村落相互交織在一起,在參加滅火救援過程中,距離遠的轄區(qū)消防隊不能在第一時間到達現(xiàn)場。2008年 11月,屬于牙克石市轄區(qū)的巴林鎮(zhèn)發(fā)生火災,由于火災發(fā)生是在晚上,火勢很快蔓延。但是在報警過程中,巴林鎮(zhèn)政府很快就把電話打到了扎蘭屯市消防大隊。雖然在區(qū)域劃分上巴林鎮(zhèn)屬于牙克石市,但是距離牙克石市距離 210km,距扎蘭屯市 60km。扎蘭屯接到報警后,按照支隊《跨區(qū)域滅火救援預案》迅速出動,在最快的時間到達現(xiàn)場開展火災撲救工作,最大限度發(fā)揮了本區(qū)域消防隊伍的作戰(zhàn)能力。假如,要是在位于黑龍江和內蒙古交界處發(fā)生火災救援事故,由于不是一個總隊(支隊),雖然距離近,由于跨省(市)作戰(zhàn)要逐級請示匯報,那么就可能會延誤戰(zhàn)機,造成嚴重的財產損失和人員傷亡。

(四)由于社會經濟的發(fā)展,各類火災及其他災害事故呈上升趨勢

1.由于我國經濟的發(fā)展,使得許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)也建立了企業(yè),而這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻沒有消防隊伍,一旦發(fā)生火災事故,極易發(fā)展蔓延。對于這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前建立公安消防隊伍或者專職消防隊伍還是有一定的難度。那么在實際滅火過程中就需要就近滅火的原則,防止造成更大的損失。

2.道路交通車輛搶險救援事故逐步增多,地域性已經不是很明顯。2009年全國共發(fā)生道路交通事故 238 351起,直接損失 9.1億元。而在許多交通車輛事故中,大部分都有消防部隊參與。而且交通事故都發(fā)生在公路上,對于公路的地域性不是非常的強,對于這些交通事故的救援工作只能是由就近的公安消防部隊處理。

3.其他不確定的災害性事故進一步增多。2009年全國公安消防部隊共參加火災撲救 12.9萬起,災害事故搶險救援 12.9萬起。從這一組數(shù)據(jù)可以看出,參與災害事故搶險救援工作已經和撲救火災的次數(shù)相同,災害事故已經成為公安消防部隊的一項重要工作。特別是近幾年房屋倒塌、飛機墜落、溺水救人等許多災害事故的處理都由消防隊負責。而這些事故的發(fā)生不能按照地域劃分,其突發(fā)性、不確定性非常的大。因此,在處理這些事故中也要靈活機動,充分發(fā)揮公安消防部隊處理突發(fā)事故的能力。

在《公安消防部隊執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令》第四條規(guī)定公安消防部隊執(zhí)行滅火與應急救援任務,應當堅持“救人第一,科學施救”的指導思想,按照“第一時間調集足夠警力和有效裝備,第一時間到場展開,第一時間實施救人,第一時間進行排煙降毒,第一時間控制災情發(fā)展,最大限度地減少損失和危害”的要求,組織實施滅火與應急救援行動。由此可見,在一些相鄰的省、市(旗縣區(qū))開展區(qū)域作戰(zhàn)是對此條例的補充,是避免更大災害事故發(fā)生的有效辦法。

(五)人民群眾法律意識的提高,涉及到的法律案件也會增多

新《消防法》頒布之前,公安消防部隊主要是承擔的滅火任務,參加搶險救援并不是法律規(guī)定的。新《消防法》頒布之后,公安消防部隊的職責已經發(fā)生了變化,參與搶險救援工作已經由義務變成了法律責任。由此可見,消防部隊只要接到報警電話就必須出動,沒有規(guī)定必須是屬地的。而在實際的滅火救援過程中,一旦涉及跨旗(市、區(qū))或者省,就必須逐級上報,經上級批準后才能出動。這種實際看似合理的制度,但是卻和法律相違背。尤其是隨著人民群眾整體素質的提高,法律意識也在不斷的增強。一旦消防部隊在處理接警過程中不妥當,很可能被訴至法庭,成為被告。

(六)按照區(qū)域劃分出警的準確性降低

如今手機已經成為了普通家庭的消費品。距統(tǒng)計截止 2009年底,我國的手機用戶已經超過 7.5億,而固定電話成下降趨勢,同時每年的手機用戶還在迅速的增長。就筆者所在的扎蘭屯市來說,每年的火災報警電話已經由 90%的使用手機,在今后手機報警可能要大大超過固定電話報警。由于手機信號發(fā)射強度不一樣,并不能按照行政區(qū)域使用各地的手機信號。就筆者所在的扎蘭屯是為例,靠近黑龍江省的一些地方,很容易接受到黑龍江省的移動信號,而他們利用手機撥打報警電話容易達到黑龍江的公安消防隊,如果對那里的地域不了解,并不能準確的判斷屬于哪個行政區(qū)域。因此按照區(qū)域劃分出警已經不合理。

(七)用科學發(fā)展觀的理念指導區(qū)域性滅火救援工作

科學發(fā)展觀的概念就是堅持以人為本,樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀,促進經濟社會和人的全面發(fā)展。既然提到以人為本,那么恰恰符合了公安消防部隊“服務人民”的要求。全國消防部隊是一個整體,在消防監(jiān)督管理上應該實施屬地管理,在滅火救援工作上應該全國消防一盤棋,合理的部署調度警力,最大限度的減少火災造成的損失和人員傷亡。只有這樣才能符合科學發(fā)展觀的理念,才能真正的發(fā)揮公安消防部隊“鐵軍”的作用,發(fā)揮科學發(fā)展觀在消防工作中的作用。

三、實施區(qū)域滅火救援作戰(zhàn)的局限性

2006年1月重新修改頒布的《城市消防站建設標準》第十一條規(guī)定“普通消防站轄區(qū)面積不應大于7km2;設在近郊區(qū)的普通消防站仍以接到出動指令后 5min內消防隊可以到達轄區(qū)邊緣為原則確定轄區(qū)面積,其轄區(qū)面積不應大于 15km2”。從這一點可以看出,公安消防部隊出警是有局限性的。對于一個支隊(總隊)內部所轄公安消防隊伍,還可以迅速貫徹執(zhí)行。假如跨總隊的滅火救援行動,雖然接警,但是出動還是非常的繁瑣,并不能再第一時間到達現(xiàn)場,參與事故處理。

(一)滅火救援工作與行政區(qū)域劃分聯(lián)系緊密

我國的滅火救援工作主要是按照行政區(qū)域劃分,對于一個行政面積不大的地區(qū)來說,公安消防部隊都能夠快速到達,要是土地面積遼闊的地區(qū),及時到達就非常的困難。要是按照公安消防部隊目前的法律規(guī)章和條令條例的規(guī)定,必須在第一時間達到火災現(xiàn)場,因此從法律規(guī)定的意義上是沒有行政區(qū)域劃分的。但是在實際執(zhí)行過程中,行政區(qū)域的劃分、屬地管理還是公安消防部隊參與滅火救援難以跨越的障礙。

(二)區(qū)域滅火救援工作還沒有實施的依據(jù)

近幾年各地先后開展了跨區(qū)域滅火救援的聯(lián)合作戰(zhàn)演習。就筆者所在的內蒙古消防總隊來說,先后開展了“蒙黑、蒙寧、蒙晉”等相鄰省份的跨區(qū)域滅火救援聯(lián)合作戰(zhàn)演練。演練中的相互配合非常的成功,但是實際跨區(qū)域作戰(zhàn)過程中,困難還是非常的大。從各種規(guī)章制度上也沒有可以參照執(zhí)行的依據(jù),因此在區(qū)域作戰(zhàn)實施中沒有可執(zhí)行的規(guī)章制度。

(三)火災調查的權限嚴格按照行政區(qū)域劃分

公安消防部隊除了參與火災撲救和搶險救援工作,同時還擔負著火災調查的工作任務。按照《火災事故調查規(guī)定》(公安部第 37號令)第 4條規(guī)定“地方各級人民政府公安機關對本行政區(qū)域內的火災事故調查工作實施監(jiān)督管理,保障必要的勘察工作、交通工具、通信和技術設備及個人防護裝備”。由此可見。在火災事故調查過程中對勘察的范圍是有明確的規(guī)定。那么,即使實施了區(qū)域滅火救援,但是相互之間沒有聯(lián)系,可能造成火災事故不能得到及時處理,就會出現(xiàn)執(zhí)法過程中的失控漏管。

四、實施區(qū)域滅火救援作戰(zhàn)的構想

一是公安部消防局應該作為區(qū)域滅火救援的指揮機關,進行調研,下發(fā)相關的文件規(guī)章,使個省(自治區(qū)、直轄市)之間能夠依照規(guī)章執(zhí)行,建立省與省之間的區(qū)域滅火救援體制。消除地域之間的的差別,能夠按照《公安消防部隊執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令》的規(guī)定,在第一時間到達事故現(xiàn)場,最大限度的減少火災損失。

二是各總隊應該按照公安部消防局的要求制定相關的區(qū)域滅火救援預案。例如：內蒙古自治區(qū)及與其相鄰的省(自治區(qū))應該了解有多少個旗縣市區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(蘇木)、村(嘎查)接壤,那些地方需要開展區(qū)域滅火救援作戰(zhàn)。那么就應該對這些區(qū)域制定有關的規(guī)定,劃定一定的區(qū)域,一旦接到發(fā)生火災及其他災害事故的報警,就迅速出動,參照屬地管理的原則開展滅火救援工作。

三是建立聯(lián)勤工作機制。由于火災的處理還需要屬地的公安消防機構處理,因此,要建立必要的聯(lián)勤機制,不是本轄區(qū)管理但直接參與了火災撲救及搶險救援工作的,要及時的通知所轄的公安消防機構,使他們也能到達現(xiàn)場,參與火災事故及災害事故調查工作,防止執(zhí)法過程得失控漏管。

四是各省(自治區(qū)、直轄市)應根據(jù)自己本地的實際情況制定區(qū)域作戰(zhàn)有關規(guī)定,所轄的盟(市、區(qū))也根據(jù)自己的實際情況制訂區(qū)域滅火救援作戰(zhàn)預案,使每支公安消防隊伍都能發(fā)揮最大的效能。例如筆者所在的呼倫貝爾市就將自己的作戰(zhàn)區(qū)域劃分為四個,即以海拉爾區(qū)為中心的牙克石市、鄂溫克旗、陳巴爾虎旗、額爾古納市為一個作戰(zhàn)區(qū)域;以滿洲里市為中心的新巴爾虎左旗、新巴爾虎右旗及陳巴爾虎旗的一部分為一個作戰(zhàn)區(qū)域;以鄂倫春旗為中心的根河市、牙克石市一部分、莫旗一部分、額爾古納一部分為一個作戰(zhàn)區(qū)域;以阿榮旗為中心的扎蘭屯市、莫旗、牙克石一部分為作戰(zhàn)區(qū)域。對于這種作戰(zhàn)區(qū)域的劃分,打破了行政區(qū)域的界限,使最近的公安消防隊伍能夠迅速到達參與火災及其他災害事故的處理,提高了作戰(zhàn)能力,發(fā)揮了重要作用。

總之,按照解放軍劃分戰(zhàn)區(qū)作戰(zhàn)來考慮公安消防部隊的滅火救援工作適合許多邊遠地區(qū),而這些地區(qū)大部分消防力量還是非常的薄弱。只有通過劃分區(qū)域作戰(zhàn)才能夠最大限度的發(fā)揮公安消防部隊鐵軍的作用,真正實現(xiàn)全國消防工作一盤棋,使全國的公安消防部隊能夠在國家的法律規(guī)章及條令條例的管理下,依法履行法律賦予的權利和責任,合理調配警力、科學指揮,更好地為各地的經濟建設服務,保駕護航,實現(xiàn)胡錦濤總書記“忠誠可靠、服務人民、竭誠奉獻”的總要求。

[1]編寫組.十七大報告輔導本[M].北京：人民出版社,2007.

[2]全國人大常委會法工委刑法室,公安部消防局.中華人民共和國消防法釋義[M].北京：人民出版社,2009.

[3]公安部消防局.消防法律法規(guī)文件匯編[M].北京：中國人民公安大學出版社,2006.

[4]公安消防部隊執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令[Z].2009.

[5]城市消防站建設標準(修訂)[Z].2006.