轉變經濟發(fā)展方式與旅游資源開發(fā)保護

彭京宜

(海南省社會主義學院,海南 ?？?571100)

轉變經濟發(fā)展方式與旅游資源開發(fā)保護

彭京宜

(海南省社會主義學院,海南 ?？?571100)

本文闡述了轉變經濟發(fā)展方式的內涵,并以海南省三亞市為例,分析了轉變經濟發(fā)展方式對旅游資源開發(fā)的要求,對旅游資源保護的要求,以及對旅游資源保護制度的要求等。

轉變發(fā)展方式;旅游資源;開發(fā)保護;三亞

黨的十七屆五中全會提出,“十二五”期間要以科學發(fā)展為主題,以轉變經濟發(fā)展方式為主線,這指明了我國經濟社會發(fā)展的方向。從一定意義上說,“十二五”時期能否實現科學發(fā)展的關鍵,在于能否切實實現經濟發(fā)展方式的轉變。海南國際旅游島建設已上升為國家戰(zhàn)略,它的基本目標之一是將海南島建設成為以旅游業(yè)為龍頭的、現代服務業(yè)為其主導產業(yè)的、硬件和軟件都達到國際先進水平的休閑度假勝地。在此過程中,旅游資源的開發(fā)與保護,將成為一個十分重要的問題,那么,如何在旅游資源的開發(fā)與保護中貫穿轉變發(fā)展方式這條主線呢?本文擬對此作一些探討。

一、轉變發(fā)展方式是一個系統(tǒng)工程

黨的十七大報告對轉變經濟發(fā)展方式有完整的表述,即從主要依靠投資、出口拉動轉到消費、投資、出口協調拉動,從主要依靠第二產業(yè)帶動轉到第一、第二、第三產業(yè)協同帶動,從主要依靠物質資源消耗轉到主要依靠科技進步、勞動者素質提高和管理創(chuàng)新。這就是說,轉變經濟發(fā)展方式不是一項單純的具體工作,而是涉及許多方面的系統(tǒng)工程:從需求結構方面說,它強調消費拉動、投資拉動和出口拉動相互協調;從產業(yè)結構方面說,它強調第一產業(yè)、第二產業(yè)和第三產業(yè)的相互協調;從要素投入方面說,它強調科學技術、管理創(chuàng)新和勞動者素質的提高。

黨的十七大報告對轉變經濟發(fā)展方式內涵的表述有兩個鮮明的特征:一是強調協調性。例如,在需求結構方面,強調了消費、投資和出口“三駕馬車”的協調性;在產業(yè)結構中,強調了第一產業(yè)、第二產業(yè)和第三產業(yè)的協調性;在要素投入中,強調了科技進步、管理創(chuàng)新和勞動者素質提高的共同作用?？茖W發(fā)展觀所要求的全面、協調、可持續(xù)發(fā)展,其中的“協調”,既包括外在的城鄉(xiāng)協調、區(qū)域協調等,也包含內在的需求結構協調、產業(yè)結構協調等,二者互為表里、相得益彰。二是突出了重點。例如,在需求結構方面,突出了消費拉動;在產業(yè)結構方面,突出了第三產業(yè)的發(fā)展;在要素投入方面,突出了科技進步、管理創(chuàng)新和勞動者素質的提高,不以物質資源過量消耗作為經濟發(fā)展的沉重代價。十分明顯,這里強調的是現階段的迫切要求,強調的是把握一般規(guī)律前提下的因時制宜。

轉變發(fā)展方式,需要將它的一般要求與各地區(qū)的具體實際情況結合起來,如果脫離實際情況,簡單地照抄照搬、機械地照貓畫虎,就難以達到目的,有時還會適得相反。在建設國際旅游島的進程中,如何貫穿轉變發(fā)展方式這條主線?如何走出一條可持續(xù)的旅游發(fā)展之路?需要我們認真進行探索。建設國際旅游島的題中應有之義,是對海南豐富而獨特的旅游資源進行開發(fā),那么,如何進行合理開發(fā)?如何將開發(fā)與保護有機結合起來?如何在旅游資源的開發(fā)保護中體現轉變發(fā)展方式的要求?所有這些,都是擺在我們面前的重大而嚴肅的課題。本文擬以海南省三亞市為例,具體闡述如下問題:怎樣在旅游資源開發(fā)中體現轉變方式的要求?怎樣在與旅游資源相關的制度安排中體現轉變發(fā)展方式的要求?

二、轉變發(fā)展方式對旅游資源開發(fā)的要求

合理開發(fā)旅游資源的要義之一,是確定正確的空間布局。三亞旅游在發(fā)展過程中,已初步形成了自己的空間特色。以此為基礎,進一步明確三亞旅游資源開發(fā)的空間布局,提高旅游資源開發(fā)的質量和效益,是轉變發(fā)展方式的內在要求。三亞旅游資源開發(fā)的空間戰(zhàn)略,可以簡括為建設四大功能區(qū),即三亞城區(qū)、東部濱海度假旅游區(qū)、西部文化休閑旅游區(qū)和北部山林生態(tài)保護區(qū)。三亞城區(qū)應當在現有基礎上,進一步突出熱帶濱海城市的特色,促進城市功能的完善,提升市區(qū)景區(qū)景點的品質。充分利用建設國際旅游島的優(yōu)惠政策,建設以退免稅商場為特色的購物中心。積極建設更為齊全的國際化餐吧、游戲吧、夜總會、歌舞酒吧、音樂吧、茶座酒吧等,使三亞成為國際化的夜生活大本營。東部濱海度假旅游區(qū)應當在現有基礎上,在維護生態(tài)系統(tǒng)完整性的基礎上,走差異化的發(fā)展道路,避免千“灣”一面的不幸結局。例如,亞龍灣應當繼續(xù)走高端化道路,決不可以“大眾化”的名義降低品位、消磨特色。三亞灣則應繼續(xù)走大眾化的道路,既要較好地保護環(huán)境,又不能以“高端化”的名義取消它的獨特性和適應性。西部文化休閑旅游區(qū)應當在現有基礎上,立足資源優(yōu)勢,深度開發(fā)和不斷豐富各種旅游產品。南山佛教文化苑應做好“佛教文化”,天涯海角應做好“天涯文化”,大小洞天應做好“道教文化”,著力提升不同景區(qū)的文化含量。北部山林生態(tài)保護區(qū)則應當加大保育力度,加大保護強度,為三亞旅游以至整個經濟社會的可持續(xù)發(fā)展預留足夠的空間。

如果說空間布局是從橫向上規(guī)范旅游資源的開發(fā),那么,時序安排則是從縱向上規(guī)范旅游資源的開發(fā)。缺乏前者,旅游發(fā)展會走向無序;缺乏后者,旅游發(fā)展同樣會變得無序。為了正確認識三亞旅游資源開發(fā)的科學時序,有必要建立一種新的“旅游資源開發(fā)時序模型”。本文以為,建立上述模型應包含如下要點:其一,以橫座標表示旅游資源開發(fā)的必要性。其主要內容應包括有否開發(fā)價值?開發(fā)價值大否?對相關開發(fā)和建設有否帶動性?等等。其二,以縱座標表示旅游資源開發(fā)的可行性。其主要內容包括有否開發(fā)的條件?開發(fā)的條件是否具備?開發(fā)的條件是否完全具備?等等。其三,由兩個座標、三個等次共同構成了三種基本組合。當前,應當開發(fā)的旅游資源、當前可考慮開發(fā)的旅游資源、當前暫不開發(fā)的旅游資源。本文運用上述分析方法,對三亞市旅游發(fā)展總體規(guī)劃中“旅游項目庫”所列部分旅游項目進行了分析,得出如下結論:當前應當開發(fā)的項目為兩河三岸夜游、椰田木瓜風情苑、濱海情侶路。當前,可考慮開發(fā)的項目為國際帆船訓練比賽基地、國際游艇俱樂部、陽光海岸不夜城、海洋博物館、南田溫泉康體中心、“美人蕉火鳳凰”大地藝術。除此之外,其余都屬于當前應暫不開發(fā)的項目。

就三亞旅游資源的開發(fā)而言,把握一個大問題和辨析一個偽問題至關重要。這個大問題,就是旅游產品的不平衡性。它表現為觀光產品較多,度假產品較少;游艇、登山、探險、飛行、海洋探索等等還顯得缺乏,購物、餐飲、酒吧、茶吧、演藝吧等等還顯得不足。無疑,三亞旅游資源開發(fā)的正確方向是進一步完善度假產品,實現旅游產品的平衡性與協調性。那么,所說的偽問題是什么呢?就是簡單的、籠統(tǒng)的“文化內涵缺乏論”。文化說到底是人類創(chuàng)造物,民族風情是一種文化,經過加工整理的風景名勝是一種文化,大量的旅游建筑和設施也是一種文化。三亞作為一個旅游城市,其顯著特色就是熱帶濱海景觀和休閑度假,不必要求它像北京、西安那樣擁有眾多名人掌故和歷史遺跡。后者是一種文化,前者也是一種文化,只不過它們是不同的文化罷了。以尋找遺址遺跡的名義搞過度開發(fā),以發(fā)掘歷史掌故的名義生拉硬扯,是不足取的。

三、轉變發(fā)展方式對旅游資源保護的要求

為了切實保護旅游資源,實現旅游的可持續(xù)發(fā)展,應當將保護的范圍作進一步延伸,即不僅要保護海灣,而且要保護島嶼;不僅要保護自然資源,而且要保護人文資源;不僅要保護景區(qū)景點,而且要保護整個環(huán)境等等。對三亞而言,一方面,海灣旅游資源、島嶼旅游資源、自然保護區(qū)、民俗資源、遺跡旅游資源等等,應當全面保護,不應顧此失彼、厚此薄彼;另一方面,它的旅游環(huán)境,包括水體環(huán)境、大氣環(huán)境、聲音環(huán)境、固體廢棄物控制等等,同樣應當全面保護,不應置之于次要地位。例如,三亞曾經是寧靜的,它為三亞的旅游注入了不凡的因素,可是,這種寧靜正在被破壞,機動車帶來的噪音、娛樂場所帶來的噪音、施工機械設備帶來的噪音等,都在呈上升趨勢。如果對這類問題不給予高度重視,三亞將成為一個嘈雜的城市,而它的旅游品質從此將大打折扣。

在三亞旅游資源的諸項保護原則中,“控制過度開發(fā)利用”應當成為核心原則。一方面,一些景區(qū)(點)建筑過多、設施過多。這不僅造成了巨大的浪費,而且破壞了大自然的鬼斧神工。事實上,那些畫蛇添足式的旅游設施,常常也是門庭冷落,游客對此了無興趣。另一方面,三亞不少景區(qū) (點)存在游客過量的問題,特別是節(jié)日期間,往往會出現嚴重過量的局面,如果不能采取正確的方法控制這種局面,出現嚴重后果只是早晚的問題。

三亞未來的旅游發(fā)展,必然是在保護中發(fā)展,在發(fā)展中保護,“保護”將成為三亞旅游的關鍵詞。對旅游資源應有三種保護:開發(fā)性保護、保持性保護、恢復性保護。開發(fā)性保護是指旅游資源開發(fā)過程中所實施的保護,其要義是不破壞資源、不污染環(huán)境、不毀壞其固有的生態(tài)平衡;保持性保護是指旅游資源使用過程中所實施的保護,其要義是防止各種名義下的過度使用,防止各種理由下的侵蝕和糟蹋;恢復性保護是指旅游資源環(huán)境遭到嚴重破壞后所實施的保護,其要義是面對資源被嚴重破壞、環(huán)境被嚴重污染、發(fā)展前景堪憂的狀況,應當停止開發(fā)和使用,致力于資源和環(huán)境的修復,恢復其原有的生態(tài)系統(tǒng)。

本文認為,當前,三亞應當實施開發(fā)性保護的主要有海棠灣旅游區(qū)和兩河三岸夜游,需要實施恢復性保護的主要有三亞灣,而其余旅游資源均應實施保持性保護,它包括地文景觀類的亞龍灣、大東海、鹿回頭等,也包括水域風光類的藤橋河、南田溫泉、近海海域等等。

四、轉變發(fā)展方式對相關保障制度的要求

為了保障旅游資源的開發(fā)與保護在法制的軌道上運動,不斷促進并鞏固經濟發(fā)展方式的轉變,三亞有必要建立健全一套相關的保障制度,主要應當包括以下三個方面。

(一)建立健全旅游資源保護制度

在建設國際旅游島、大規(guī)模開發(fā)利用旅游資源的背景下,制定專門的保護制度顯得十分必要。在今天的條件下,制定《海南經濟特區(qū)旅游資源保護條例》,并且在這個框架下規(guī)范三亞的旅游資源保護,是一種正確的選擇。作為海南經濟特區(qū)的一部重要特別立法,《海南經濟特區(qū)條例》應當包含如下主要內容:

第一,明確立法依據與立法宗旨。條例的立法依據是第七屆全國人民代表大會第一次會議通過的《關于建立海南經濟特區(qū)的決定》、《國務院關于推進海南國際旅游島建設發(fā)展的若干意見》。制定上述條例的目的,是為了規(guī)范旅游資源開發(fā)與保護工作,實現海南旅游業(yè)的全面、協調、可持續(xù)發(fā)展。

第二,確立與市場經濟體制相適應的旅游資源產權制度。解決這個問題的關鍵,是沖出至今仍然存在的“所有制怪圈”,將旅游資源的所有權與使用權分離開來,確保使用權人依法管理、經營、收益和轉讓等等。

第三,確定旅游資源和環(huán)境保護的相關規(guī)范。旅游資源范圍主要包括:近海海域、島嶼、海岸線、民俗文化、遺址遺跡以及自然保護區(qū)等等。旅游環(huán)境保護的范圍主要包括:工業(yè)環(huán)境污染的治理、城鎮(zhèn)環(huán)境污染的治理和海洋環(huán)境污染的治理等等。應當明確與此相關的各項指標,明確相關的禁止性事項,明確政府、企業(yè)和公民應當履行的義務。

第四,確定各種責任及責任追究機制。從一定意義上說,這部條例成熟與否,在很大程度上取決于它關于責任和責任追究機制的規(guī)定。因此,它應當明確規(guī)定政府、企業(yè)、公民個人在濫用權利和不履行義務時應承擔的責任,這些責任應包括民事責任、行政責任和刑事責任等等。

(二)建立健全旅游公共管理制度

縱觀世界各國旅游公共管理制度,有如下三種典型的模式[1]:一是英國模式,其顯著特點是政府指導、行業(yè)自律,讓市場這只“看不見的手”充分發(fā)揮作用;二是日本模式,其顯著特點是政府管理與市場競爭并存,既重視發(fā)揮政府的積極作用,又重視發(fā)揮市場機制的作用;三是泰國模式,其顯著特點是中央集權、政府主導,它適用于市場經濟尚不成熟的國家和地區(qū)。三亞的旅游管理體制顯然需要進一步改革,但改革必須從實際出發(fā),而不能從概念出發(fā),改革的目標是有利于三亞旅游業(yè)的科學發(fā)展,而不是要滿足來自什么地方的公式或概念。例如,主張政府現在就放松或放棄對旅游業(yè)的管理,讓行業(yè)協會來填補政府退出所產生的真空,這很可能是一種天真的想法。

改革三亞的旅游行政管理體制,應把握三點:第一,建立完整的大旅游管理機構?？煽紤]成立中共三亞市委旅游工作委員會和三亞市旅游管理委員會(簡稱旅游兩委),旅游兩委實行“兩塊牌子、一套人馬”的體制,由市長擔任書記和主任。黨委、政府涉旅部門主要負責人、旅游行業(yè)協會會長、主要旅游企業(yè)的董事長或總經理擔任委員,其主要職能是制定本市旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃、方針和政策,協調各方在旅游管理中的相互關系,統(tǒng)一管理全市旅游業(yè)。旅游兩委下設市旅游管理局,其主要職能是證照管理、標準制定、市場監(jiān)管、宣傳促銷等等。在此基礎上,大力促進旅游資源管理的一體化,循序漸進地發(fā)揮行業(yè)協會的作用。

(三)建立健全環(huán)境容量管理制度

環(huán)境容量如何界定,在學術界尚有不同意見。本文認為,旅游環(huán)境容量是指特定旅游區(qū)域為了長期維護自身品質在特定時間所能容納的游客人數。三亞的重要任務之一,是科學測定各主要旅游區(qū)的環(huán)境容量,并以相應的制度來保證這個標準不被突破。根據有關測算,三亞主要景區(qū)日容量過萬人次的有海棠灣、天涯海角、大小洞天、亞龍灣等等,過千人次的有三亞灣、西島、南山、大小東海、落筆洞、蜈支洲島、鹿回頭等等。為了切實控制好三亞各主要旅游景區(qū)的游客數量,促進旅游業(yè)全面、協調、可持續(xù)發(fā)展,有必要制定市級規(guī)范性文件《三亞市主要景區(qū)游客人數管理辦法》,這個辦法應由如下主要內容構成:

第一,制定該辦法的宗旨和意義。制定該辦法,一方面,其目的是依照科學使用旅游資源的規(guī)律,促進三亞旅游資源的合理使用和品質保持;另一方面,也是為了改變目前存在的一定程度的無序狀態(tài),減少和消除由于過度使用而引起的資源破壞和環(huán)境污染。

第二,明確管理機構及其職責。成立一個政府機構或具有相應權利的非政府機構,專司此項職能。其主要職責包括指導、協調各主要景區(qū)制定控制游客人數的具體措施,實施相關的檢查、督查工作,依照法定程序追究各景區(qū)的違規(guī)責任。

第三,明確旅游企業(yè)的權利義務。主要應包括:制定規(guī)章制度控制游客人數,防止對旅游資源的過度使用;企業(yè)在受到批評和處罰時,有相應的申訴機制和救濟機制;在違規(guī)行為通過正常程序被確認以后,應當承擔相應的責任等等。

第四,明確相關責任。相關責任主要包括兩個方面:一是管理機構的責任,即如果不按照規(guī)定履行指導、協調職能,或不按照規(guī)定對違規(guī)企業(yè)進行批評和處罰的,其主要負責人和直接責任人應承擔責任;二是相關企業(yè)的責任,即如果不按照規(guī)定制定相應規(guī)章制度或不采取措施確保規(guī)章制度貫徹落實,以至于突破或嚴重突破了本景區(qū)的日容量控制指標,其主要負責人和直接責任人應承擔責任。

[1]楊忠誠等.旅游管理體制模式比較研究及啟示[J].政研與決策,2010,(7).

責任編輯:王文京

F127

A

1002-0519(2011)02-0097-04

2011-02-21

彭京宜 (1956-),男,湖南宜章人,海南省社會主義學院黨委書記,教授,中國地質大學 (北京)博士研究生,主要從事旅游資源的開發(fā)與保護研究。