美國金融監(jiān)管改革法案對世界金融監(jiān)管立法改革的影響

陸 爽

(貴州大學，貴州 貴陽 550003)

一、美國金融監(jiān)管法案出臺背景及主要內(nèi)容

美國金融監(jiān)管改革法案全稱為《2010年華爾街改革和消費者保護法》(因以參議院銀行委員會主席多德和眾議院金融委員會主席弗蘭克命名，所以又稱為《多德－弗蘭克法案》)，歷經(jīng)美國財政部提案、眾院立案、參院立案、參眾兩院協(xié)調(diào)，歷時一年多后，于2010年7月21日由美國總統(tǒng)奧巴馬正式簽署，終于完成了自“大蕭條”以來改革力度最大、影響最深遠的金融監(jiān)管改革立法程序。該法案的出臺，反映了美國朝野對華爾街金融危機產(chǎn)生根源的全面反思，其核心宗旨是防范系統(tǒng)性金融風險，避免新的金融危機，確保美國金融業(yè)可持續(xù)發(fā)展，重塑美國金融監(jiān)管體系，提升美國金融競爭力，恢復對全球金融絕對領(lǐng)導權(quán);其主要內(nèi)容包括:1)加強監(jiān)管力度。其一，成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會，負責監(jiān)測和處理威脅國家金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風險;其二，改革美聯(lián)儲，賦予其更大的金融監(jiān)管權(quán);其三，提高監(jiān)管標準，對有系統(tǒng)性風險的金融機構(gòu)，提出了更高的資本充足率、杠桿限制和風險集中度要求;其四，限制銀行自營交易及高風險的衍生品交易;其五，對金融企業(yè)高管人員薪酬進行監(jiān)督。2)擴大監(jiān)管范圍。法案將之前缺乏監(jiān)管的場外衍生品市場、對沖基金、私募基金等納入監(jiān)管視野，進一步擴大監(jiān)管范圍，消除監(jiān)管死角;3)保護金融消費者。在美國聯(lián)邦儲備委員會下設(shè)立新的消費者金融保護局，對提供信用卡、抵押貸款和其他貸款等消費者金融產(chǎn)品及服務(wù)的金融機構(gòu)實施監(jiān)管。由于美國在當今世界金融體系中的特殊地位，以及事實上是世界金融規(guī)則的主要制定者之一，因此，其金融監(jiān)管改革法案無疑會對世界金融監(jiān)管立法改革產(chǎn)生深遠的影響。這種影響主要體現(xiàn)在對全球、區(qū)域和各國國內(nèi)金融監(jiān)管立法改革的影響三個層面上，分述如下:

二、對全球金融監(jiān)管立法改革的影響

目前調(diào)整國際金融關(guān)系的條約主要有《國際貨幣基金協(xié)定》、《國際復興開發(fā)銀行協(xié)定》、《巴塞爾協(xié)議》等，其中調(diào)整國際金融監(jiān)管關(guān)系的主要是《巴塞爾協(xié)議》。該協(xié)議隨著國際金融形勢的發(fā)展變化經(jīng)過了多次修訂。美國金融監(jiān)管法案對全球金融監(jiān)管立法的影響主要體現(xiàn)在該協(xié)議最新修改版本《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》之中。新協(xié)議于2010年9月12號由27個成員國的中央銀行代表簽署，并在2010年11月12日在首爾20G峰會上獲得通過。巴塞爾委員會提出，新協(xié)議的各項基本原則普遍適用于全世界的所有銀行。新協(xié)議問世后，國際金融市場的參與者很可能會采用新協(xié)議來分析各國銀行的資本狀況，而有關(guān)國際組織也會把新協(xié)議視為新的銀行監(jiān)管的國際標準。因此，探討美國金融監(jiān)管法案對《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的影響，對我國金融監(jiān)管立法改革有重要參考意義?！栋腿麪枀f(xié)議Ⅲ》在很多方面借鑒了美國金融監(jiān)管法案:首先是與美國金融監(jiān)管法案基本取向一致，即為全球金融業(yè)的穩(wěn)定提供保證，以防范系統(tǒng)性金融風險，避免新的金融危機;其次，監(jiān)管側(cè)重點是國家的“國際活躍銀行”，這事實上就是美國金融監(jiān)管法案中“有系統(tǒng)性風險的金融機構(gòu)”的另類表述;其三，監(jiān)管基本框架融匯了美國金融監(jiān)管法案的重要元素。《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的三大支柱分別是最低資本要求、監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查和市場約束，顯然融匯了美國金融監(jiān)管法案中加強金融監(jiān)管這部分內(nèi)容的諸多元素;其四，其核心內(nèi)容體現(xiàn)了美國金融監(jiān)管法案中提高監(jiān)管標準的基本思想。新協(xié)議的核心內(nèi)容在于提高了全球銀行業(yè)的最低資本監(jiān)管標準，較之原協(xié)議主要有以下幾個方面的變化:1)一級資本充足率下限將從現(xiàn)行的4%上調(diào)至6%，“核心”一級資本占銀行風險資產(chǎn)的下限將從現(xiàn)行的2%提高到4.5%;2)增設(shè)總額不得低于銀行風險資產(chǎn)的2.5%的“資本防護緩沖資金”，在2016年1月至2019年1月之間分階段執(zhí)行。此后， “核心”一級資本、一級資本、總資本充足率分別提升至7.0%、8.5%和10.5%;3)提出0－2.5%的逆周期資本緩沖區(qū)間，由各國根據(jù)情況自行安排。這些規(guī)定顯然是利益于借鑒美國金融監(jiān)管法案中有關(guān)提高監(jiān)管標準，對有系統(tǒng)性風險的金融機構(gòu)設(shè)置更高的資本充足率、杠桿限制和風險集中度要求等規(guī)定。

三、對重要區(qū)域經(jīng)濟體金融監(jiān)管立法改革的影響

目前國際上最具影響力的區(qū)域經(jīng)濟體是歐盟，因此，本文僅探討美國金融監(jiān)管法案對歐盟金融監(jiān)管立法改革的影響。這種影響主要體現(xiàn)在:其一，歐盟金融監(jiān)管改革法案。該法案于2010年9月22日由歐盟議會通過。根據(jù)該法案，歐盟成立歐洲系統(tǒng)性風險委員會，負責監(jiān)控和預(yù)警歐洲經(jīng)濟中的各種風險，其功能類似于美國金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會;歐盟的金融監(jiān)管權(quán)限大大加強，并且監(jiān)管機構(gòu)的職權(quán)還可視情拓展。這顯然是借鑒于美國對美聯(lián)儲金融監(jiān)管擴權(quán);消費者保護是金融監(jiān)管的中心目標。這更是受益于美國金融監(jiān)管法案中保護金融消費者的規(guī)定;其二，對沖基金監(jiān)管法案。該法案于2010年11月11日由歐洲議會正式通過，這是歐盟第一套直接監(jiān)管對沖基金和私募股權(quán)投資行業(yè)的法規(guī)。該法案在提高對沖基金運營的透明度，加大了對投資者的保護力度等方面借鑒于美國金融監(jiān)管法案，而在引入了“歐盟護照”機制方面又有所創(chuàng)新。所謂“歐盟護照”機制，是指對凡是要在歐盟金融市場上運營的對沖基金必須先向監(jiān)管機構(gòu)注冊，以取得護照，并接受監(jiān)管。

四、對主要發(fā)達國家金融監(jiān)管立法改革的影響

美國金融監(jiān)管法案對世界各國國內(nèi)金融監(jiān)管立法改革的影響，主要體現(xiàn)在金融業(yè)比較發(fā)達的國家，由于篇幅有限，本文僅以英國和法國為例進行探討:1)對英國金融監(jiān)管立法改革的影響。英國倫敦是世界金融中心之一，受美國金融監(jiān)管法案的啟示和影響，英國擬全面改革金融監(jiān)管體系。今年2月初，英國財政部日前發(fā)布金融監(jiān)管改革的詳細方案，嘗試通過改革防范未來的系統(tǒng)性風險。根據(jù)該方案，英國金融服務(wù)監(jiān)管局 (Financial Services Authority，簡稱FSA)將會解散，取而代之的是英國央行下屬機構(gòu)獨立金融政策委員會 (Financial Policy Committee，稱FPC)、英國央行下屬審慎監(jiān)管局 (Prudential Regulatory Authority，稱PRA)和獨立的市場運營行為監(jiān)管——金融市場行為監(jiān)管局 (Financial Conduct Authority，稱FCA)，該機構(gòu)將行使消費者保護和市場管理局的職責。該方案中英國央行的擴權(quán)，加強對金融市場的監(jiān)管和保護金融消費者都借鑒于美國金融監(jiān)管法案;2)對法國金融監(jiān)管立法改革的影響。法國是歐盟重要的成員國之一，通過對本次金融危機的全面反思，借鑒美國金融監(jiān)管法案，法國政府2010年10月23日頒布實施銀行和金融監(jiān)管法，以加強金融體系的監(jiān)管，避免新金融危機發(fā)生。根據(jù)該項法律，設(shè)立監(jiān)督局以監(jiān)控銀行和保險行業(yè)的產(chǎn)品創(chuàng)新，成立金融監(jiān)管和系統(tǒng)風險理事會以規(guī)避金融風險，同時加大針對不規(guī)范交易和活動的懲罰力度，大幅提高法國金融市場管理局和監(jiān)督局的處罰權(quán)。這項法律還首次對金融工具買賣、金融衍生產(chǎn)品、碳交易和評級機構(gòu)等金融交易和活動作出規(guī)范，禁止裸賣空交易，并授權(quán)法國金融市場管理局加強金融工具賣空交易的透明度，加強對衍生產(chǎn)品市場和評級機構(gòu)的監(jiān)管。

五、完善我國金融監(jiān)管法律體系的思考

華爾街金融危機并未使世界金融基本格局發(fā)生根本變化，美國依然是全球金融中心，紐約仍然是世界最大的金融資本市場，美國金融監(jiān)管法案必然會對國際金融市場產(chǎn)生巨大的沖擊，對世界金融監(jiān)管立法改革產(chǎn)生深遠的影響。因此，我國要關(guān)注美國金融監(jiān)管改革的基本動向，借鑒美國金融監(jiān)管法案，對中國金融監(jiān)管體系進行全面審視與改革，創(chuàng)建符合中國國情和順應(yīng)世界金融監(jiān)管發(fā)展趨勢的金融監(jiān)管法律體系。首先在立法取向上，新的金融監(jiān)管法律體系應(yīng)能夠有效防范系統(tǒng)性金融風險，兼顧金融活動運行安全、效率和消費者的保護，確保我國金融業(yè)可持續(xù)發(fā)展，提升我國金融業(yè)核心競爭力;其次，通過立法確立科學的金融監(jiān)管組織體系。我國原有的金融監(jiān)管組織體系是“一行三會”制 (中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會)，2008年作了局部調(diào)整，以中國人民銀行為牽頭部門，會同銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。該機制主要是協(xié)調(diào)貨幣政策與監(jiān)管政策，以及貨幣政策與金融監(jiān)管法規(guī)之間的關(guān)系，建立金融信息共享制度，防范、化解系統(tǒng)性風險，維護國家金融安全。這樣的設(shè)置有利于適應(yīng)我國金融機構(gòu)正逐步由分業(yè)向混業(yè)經(jīng)營過渡的現(xiàn)實情況，但仍有一定的局限性，即由于中國人民銀行本身也為監(jiān)管機構(gòu)，監(jiān)督管理銀行間同業(yè)拆借市場、銀行間債券市場、黃金市場等，也有其監(jiān)管本位利益，從而削弱其協(xié)調(diào)的力度。因此，應(yīng)設(shè)立一個超越于上述各監(jiān)管機構(gòu)之上的綜合金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)，可考慮由國務(wù)院來組建有“一行三會”和其他相關(guān)部委參加的全國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)，這樣的機構(gòu)具更權(quán)威和公正的協(xié)調(diào)能力;其三，完善對系統(tǒng)性風險金融機構(gòu)監(jiān)管的法律制度。通過立法確定系統(tǒng)性風險金融機構(gòu)的判定標準和監(jiān)管標準，對系統(tǒng)性風險金融機構(gòu)，在風險資本要求、杠桿率限制、流動性要求及總體風險管理方面應(yīng)執(zhí)行更為嚴格的監(jiān)管標準，并且實施更為詳盡的信息披露要求;其四，擴大金融監(jiān)管范圍。金融立法應(yīng)具有一定的前瞻性，隨著我國金融市場和衍生品的發(fā)展，在立法中應(yīng)考慮將金融監(jiān)管的范圍擴展到以后可能出現(xiàn)的場外衍生品市場、對沖基金、私募基金以及信用評級機構(gòu)等;其五，加強對金融機構(gòu)高管人員薪酬的法律約束。以扼制其從事金融活動的過分冒險的沖動;其六，完善對金融消費者保護的立法。隨著世界金融業(yè)的飛速發(fā)展，金融創(chuàng)新產(chǎn)品層出不窮并日趨復雜化，在金融消費領(lǐng)域，消費者與金融機構(gòu)強弱差距日趨擴大，并且無法通過市場機制和自身努力而改變?nèi)鮿莸匚?。因此，加強金融消費者權(quán)益保護成為美國金融監(jiān)管法案追求的主要目標之一，也為世界金融監(jiān)管立法改革趨勢之一。我國可從以下兩個方面進行立法上的完善:其一，在《消費者權(quán)益保護法》中明確將金融消費納入生活消費的范疇，從而使金融消費者與其他領(lǐng)域的消費者一樣獲得《消費者權(quán)益保護法》的保護;其二，在相關(guān)金融監(jiān)管法規(guī)中將保護金融消費者權(quán)益作為法定監(jiān)管目標之一，并對金融消費者享有的權(quán)利，金融機構(gòu)對金融消費者應(yīng)承擔的義務(wù)，以及金融監(jiān)管機構(gòu)保護金融消費者的法律職責作出具體規(guī)定，明確三者在金融消費活動中的法律關(guān)系。

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