略論渤海特別法的執(zhí)行體制

李冰強(qiáng)

略論渤海特別法的執(zhí)行體制

李冰強(qiáng)*

法的執(zhí)行體制模式有三種:集中執(zhí)行體制、分散執(zhí)行體制和集中與分散相結(jié)合的執(zhí)行體制。渤海特別法執(zhí)行體制的設(shè)置,應(yīng)基于渤海區(qū)域的自然基礎(chǔ)、渤海區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的客觀現(xiàn)實(shí)以及在吸取以往渤海環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,予以合理確立。渤海特別法執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置,應(yīng)以渤海綜合管理委員會(huì)作為決策機(jī)構(gòu),以渤海綜合管理執(zhí)行委員會(huì)作為其常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu),并建立流域聯(lián)席會(huì),對(duì)總體決策提供咨詢意見(jiàn)。通過(guò)各機(jī)構(gòu)的分工合作,實(shí)現(xiàn)對(duì)渤海區(qū)域環(huán)境、資源與生態(tài)保護(hù)的治理目標(biāo)。

渤海 特別法 執(zhí)行體制 設(shè)置

法的生命在于施行。只有通過(guò)法的有效實(shí)施,才能實(shí)現(xiàn)法的目的。渤海特別法的實(shí)施,不僅有賴于特別法本身制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性、合理性以及民眾對(duì)該法的普遍認(rèn)同,而且離不開(kāi)一個(gè)良好的執(zhí)行體制。通過(guò)專(zhuān)門(mén)的、具有高度權(quán)威性的機(jī)構(gòu)或部門(mén)來(lái)執(zhí)法,才能對(duì)人們的行為產(chǎn)生影響和拘束力,從而達(dá)到法的調(diào)整目的。因此,如何對(duì)渤海特別法的執(zhí)行體制進(jìn)行科學(xué)、合理的設(shè)置,對(duì)渤海特別法的實(shí)施具有重要意義,是實(shí)現(xiàn)特別法立法目的的重要保證。

一、法的執(zhí)行體制基本模式

一般來(lái)說(shuō),有關(guān)法的執(zhí)行體制模式有三種:一是集中執(zhí)行體制;二是分散執(zhí)行體制;三是集中與分散相結(jié)合的執(zhí)行體制。

集中執(zhí)行體制,是指在執(zhí)行權(quán)的配置上,以特定的管理事務(wù)為中心,建立一個(gè)層級(jí)單一、區(qū)域范圍特定、運(yùn)行獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu),由該機(jī)構(gòu)對(duì)特定事務(wù)實(shí)施全面、統(tǒng)一管理的執(zhí)行體制。其主要特點(diǎn)為統(tǒng)一事務(wù),統(tǒng)一機(jī)關(guān),一統(tǒng)到底的執(zhí)行模式。這種執(zhí)行體制優(yōu)點(diǎn)在于能夠從整體和全局對(duì)特定事務(wù)進(jìn)行全面規(guī)劃、統(tǒng)籌管理,提高決策與執(zhí)行效率。

分散執(zhí)行體制,是指在執(zhí)行權(quán)的配置上,基于特定事務(wù)管理上的部門(mén)分工和專(zhuān)業(yè)化管理之需要,將該項(xiàng)事務(wù)交由不同層級(jí)、不同部門(mén)分別管理的執(zhí)行體制。實(shí)踐中,這種分散執(zhí)行主要表現(xiàn)為兩種情況:一是層級(jí)分散,即執(zhí)行權(quán)由同一部門(mén)在不同層級(jí)所對(duì)應(yīng)的管理機(jī)關(guān)來(lái)分別行使。目前,我國(guó)絕大多數(shù)立法都確立這樣的一種執(zhí)行體制。二是部門(mén)分散,即執(zhí)行權(quán)由不同的部門(mén)分別行使,并各自形成獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)關(guān)體系,如《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》等所確立的執(zhí)行體制。由于中國(guó)地域遼闊,各地情況千差萬(wàn)別,以這樣的方式來(lái)設(shè)置執(zhí)行機(jī)構(gòu)與配置執(zhí)法權(quán),符合中國(guó)的國(guó)情與實(shí)際,有利于調(diào)動(dòng)各部門(mén)、各地區(qū)的積極性,齊抓共管,參與對(duì)某一事務(wù)的管理。但是,對(duì)于某些特定事務(wù),如流域或區(qū)域內(nèi)的水污染防治問(wèn)題,由于污染問(wèn)題本身的特殊復(fù)雜性,如果分由不同的部門(mén)或同一部門(mén)的不同層級(jí)管理部門(mén)去執(zhí)法,往往難以達(dá)到理想的防治效果。

集中與分散相結(jié)合的執(zhí)行體制,是指在執(zhí)行權(quán)的配置上,既有集中執(zhí)行體制的特點(diǎn),又有分散執(zhí)行體制的特點(diǎn)。以我國(guó)水資源保護(hù)與水環(huán)境管理為例,在水資源的開(kāi)發(fā)、利用與保護(hù)上,實(shí)行以流域管理為特點(diǎn)的集中執(zhí)行體制;而在水污染防治與水環(huán)境保護(hù)上,又存在分散執(zhí)行體制的特征。這種管理方式,與單純的分散執(zhí)行體制相比較,因其以流域?yàn)榛締卧?對(duì)水資源進(jìn)行管理,因而具有其優(yōu)越性。但是由于沒(méi)有注意到水資源與水環(huán)境之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性,將二者人為分割,由不同的部門(mén)來(lái)實(shí)施管理和保護(hù),無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源與水環(huán)境的一體化保護(hù)與管理。

二、確立渤海特別法的執(zhí)行體制應(yīng)考量的因素

對(duì)渤海特別法執(zhí)行體制的設(shè)置,既不是基于已有執(zhí)行機(jī)構(gòu)強(qiáng)烈的擴(kuò)權(quán)動(dòng)機(jī),也不是基于研究者的個(gè)人偏好,而是應(yīng)基于渤海特別法的立法目的、渤海區(qū)域整體的自然基礎(chǔ)、渤海區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的客觀現(xiàn)實(shí)以及在吸取以往渤海環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,予以合理確立。具體而言,渤海特別法執(zhí)行體制的設(shè)置應(yīng)重點(diǎn)考慮以下幾個(gè)方面的因素:

(一)渤海特別法的立法目的

渤海以及與渤海有關(guān)的環(huán)境污染防治、資源可持續(xù)利用、生態(tài)保護(hù)等方面不是沒(méi)有法,我國(guó)早已有適用于渤海的法,據(jù)統(tǒng)計(jì),包括《海洋環(huán)境法》在內(nèi)的涉及渤海環(huán)境資源與生態(tài)保護(hù)的立法,至少有75部。在已經(jīng)具備大量立法的情況下,為什么還要對(duì)渤海這一區(qū)域進(jìn)行單獨(dú)立法?一個(gè)重要的原因就在于,已有的立法無(wú)法有效應(yīng)對(duì)日趨嚴(yán)重的渤海環(huán)境污染與資源生態(tài)破壞的現(xiàn)實(shí),無(wú)法有效緩解和克服渤海環(huán)境、資源與生態(tài)危機(jī)。也就是說(shuō),現(xiàn)有法律法規(guī)體系在渤海實(shí)施上有極大的不適應(yīng)性。這種不適應(yīng)性主要表現(xiàn)在:現(xiàn)有立法主要是以部門(mén)或行政區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)并以此來(lái)確立渤海管理體制,這種條塊分割式的管理體制,與渤海生態(tài)系統(tǒng)整體管理的要求相背離。擬議中的渤海特別法,就是要將渤海作為一個(gè)獨(dú)特的地理區(qū)域進(jìn)行單獨(dú)立法,把渤海作為一個(gè)生態(tài)環(huán)境整體來(lái)對(duì)待,克服渤海環(huán)境管理上的“公地悲劇”和“搭便車(chē)”等現(xiàn)象,解決不同區(qū)域、不同部門(mén)在渤海環(huán)境保護(hù)目標(biāo)導(dǎo)向上不一致等問(wèn)題,以實(shí)現(xiàn)對(duì)整體渤海區(qū)域環(huán)境的一體化管理。

(二)渤海區(qū)域整體的自然屬性

從地理環(huán)境上看,渤海作為太平洋西岸、中國(guó)大陸邊緣地區(qū)唯一的半閉海,它與其他海域之間相對(duì)隔離,具有環(huán)境和生態(tài)上的相對(duì)完整性,構(gòu)成一個(gè)獨(dú)立的環(huán)境單位,或者說(shuō)是一個(gè)獨(dú)立的大生態(tài)系統(tǒng)?！碍h(huán)境的整體性,決定了環(huán)境事務(wù)的整體性。不管這種事務(wù)是保護(hù)環(huán)境,還是經(jīng)營(yíng)環(huán)境。……都必須由一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)來(lái)完成。”①徐祥民:《關(guān)于排污權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的幾點(diǎn)思考》,載于《環(huán)境保護(hù)》2002年第12期,第8頁(yè)。但是,由于歷史、經(jīng)濟(jì)、文化或者軍事上的原因,國(guó)家往往把一定地理區(qū)域劃分為不同行政轄區(qū),而這種轄區(qū)與自然形成的環(huán)境區(qū)域又不是一一對(duì)應(yīng)的。如在渤海這一特定的環(huán)境區(qū)域內(nèi),其所涉及行政轄區(qū)不僅包括遼寧、河北、天津、山東等省區(qū)、還包括遼河、海河、黃河三大流域所涉及的各個(gè)省區(qū)在內(nèi)。這就導(dǎo)致了對(duì)渤海區(qū)域事務(wù)的管理,由這些省、市、區(qū)分別執(zhí)法、分散管理。但是,“環(huán)境的自然屬性決定了,人為的行政轄區(qū)在環(huán)境保護(hù)方面的意義不是十分重要的。環(huán)境問(wèn)題所反映的人與自然的關(guān)系,要求我們打破行政區(qū)劃的界限,以自然形成的一定流域、海域或者其它環(huán)境區(qū)域?yàn)橐粋€(gè)環(huán)境單位,同時(shí)也就是一個(gè)保護(hù)單位?！雹谛煜槊?《關(guān)于排污權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的幾點(diǎn)思考》,載于《環(huán)境保護(hù)》2002年第12期,第8頁(yè)。渤海這種跨流域、跨行政區(qū)域的自然特性要求在渤海特別法執(zhí)行體制的選擇上,必須設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的、具有高度權(quán)威性的、跨部門(mén)、跨行政區(qū)域、跨流域的執(zhí)行機(jī)構(gòu),才能防止地方保護(hù)的弊端,實(shí)現(xiàn)對(duì)渤海區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體保護(hù)。

(三)渤海區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的客觀現(xiàn)實(shí)

近些年來(lái),環(huán)渤海地區(qū)一直是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的熱點(diǎn)區(qū)域,沿海城市化與臨海工業(yè)發(fā)展迅猛,對(duì)渤海海洋環(huán)境造成巨大壓力,近岸海域環(huán)境污染形勢(shì)十分嚴(yán)峻,海洋資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)的矛盾日趨凸顯。根據(jù)《2009年渤海海洋環(huán)境公報(bào)》數(shù)據(jù),2009年渤海嚴(yán)重污染海域面積較上年有所減小,但近岸海域污染依然較重。特別是陸源污染源超標(biāo)排放現(xiàn)象不容樂(lè)觀。2009年渤海沿岸排污口超標(biāo)排放現(xiàn)象依然嚴(yán)重,75%的監(jiān)測(cè)排污口存在超標(biāo)排放現(xiàn)象,超標(biāo)排放污染物主要為懸浮物、五日生化需氧量、總磷和化學(xué)需氧量。在重點(diǎn)監(jiān)測(cè)的排污口中, 73%的排污口鄰近海域水質(zhì)不能滿足海洋功能區(qū)要求,其中劣于第四類(lèi)海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的占到40%。2009年監(jiān)測(cè)的渤海主要河流入海污染物為化學(xué)需氧量、油類(lèi)、氨氮、磷酸鹽、重金屬等,其入?？偭繛?4萬(wàn)噸。

從這些數(shù)據(jù)可以看出,陸源污染是造成渤海環(huán)境污染的重要原因。渤海陸源污染物來(lái)源以區(qū)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)可以劃分為兩方面:一是來(lái)自環(huán)渤海沿海十三市的污染排放;二是來(lái)自環(huán)渤海地區(qū)上游城市污染排放。其中,上游城市排放的污染物主要是通過(guò)遼河、海河、黃河三大水系進(jìn)入渤海。渤海海域環(huán)境污染的這種特性,決定了對(duì)渤海環(huán)境治理必須克服傳統(tǒng)“頭疼醫(yī)頭,腳疼醫(yī)腳,就渤海治理渤?！边@種局部的、被動(dòng)的、事后補(bǔ)救的環(huán)境治理模式,不能將渤海的治理范圍僅局限于渤海本身以及渤海周邊的省區(qū),而忽視事實(shí)上會(huì)對(duì)渤海環(huán)境、資源與生態(tài)產(chǎn)生直接影響的上游省區(qū)和城市在渤海治理中的角色與作用。正如有學(xué)者所指出的,“通過(guò)入海河口進(jìn)入海域中的陸源污染物,涉及整個(gè)流域,它已構(gòu)成一個(gè)十分復(fù)雜的天然流域水環(huán)境系統(tǒng)?！刂莆廴疚锶牒Ａ勘仨殞?duì)全流域的污染源進(jìn)行綜合管理,必須建立我國(guó)入海河流全流域水環(huán)境綜合管理體制?！雹仝w章元、孔令輝:《渤海海域環(huán)境現(xiàn)狀及保護(hù)對(duì)策》,載于《環(huán)境科學(xué)研究》2000年第2期,第27頁(yè)。因此,必須將渤海區(qū)域的環(huán)境與生態(tài)作為一個(gè)整體來(lái)對(duì)待,建立一個(gè)跨部門(mén)、跨行政區(qū)域、跨流域的渤海特別法執(zhí)行體制,方能達(dá)到渤海生態(tài)環(huán)境治理的良好效果。

(四)傳統(tǒng)渤海環(huán)境治理的困境及克服

如前所述,渤海區(qū)域作為一個(gè)完整的自然地理單元和獨(dú)特的人文地理單元,其在資源、環(huán)境與生態(tài)上相互影響,相互制約,形成一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體,這種整體性要求對(duì)渤海實(shí)施跨部門(mén)和跨行政區(qū)的綜合管理。但現(xiàn)行的渤海管理體制無(wú)法有效解決區(qū)域性、流域性問(wèn)題。一是,目前渤海資源與環(huán)境管理實(shí)行以行業(yè)管理和部門(mén)管理為特點(diǎn)的單項(xiàng)管理,環(huán)保、海洋、交通、農(nóng)業(yè)、國(guó)土資源、軍隊(duì)等涉海部門(mén)在地位上互不隸屬,在職能上相互獨(dú)立,在涉及渤海事務(wù)管理上往往是各自單獨(dú)執(zhí)法,缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)與整體配合,難以滿足渤海綜合管理的需求。二是,渤海海域、近岸陸域以及流域內(nèi)各地方政府依各自職能對(duì)渤海整體事務(wù)實(shí)施分散執(zhí)法,海域、陸域分而治之,環(huán)境、資源與生態(tài)事務(wù)分散管理,相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè),基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法有效對(duì)接,法律、法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)等等。

渤海特別立法就是要打破陸海界限、流域界限、行政區(qū)劃界限和各部門(mén)職能劃分的界限,實(shí)行跨部門(mén)和跨行政區(qū)的綜合管理,建立渤海區(qū)域高層決策和管理機(jī)構(gòu),統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)活動(dòng)。實(shí)行“以海定陸、河海統(tǒng)籌、海陸一體”的原則,以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ),打破過(guò)去注意工程的、單一部門(mén)的、單要素的、以行政手段為主的條塊管理模式。①?gòu)埡Ｎ?、劉巖等著:《渤海區(qū)域環(huán)境管理立法研究》,海洋出版社2009年版,第184～185頁(yè)。正如環(huán)保部副部長(zhǎng)潘岳所說(shuō),“不建立一個(gè)跨地區(qū)、跨部門(mén)的流域管理機(jī)制,就不可能執(zhí)行有效的水污染防治措施……這是解決當(dāng)前水污染危機(jī)的迫在眉睫之事。”②潘岳:《有些地方政府掛牌保護(hù)污染大戶》,載于《新京報(bào)》2007年7月4日。在渤海區(qū)域事務(wù)管理中,只有建立統(tǒng)一的、具有足夠權(quán)威的、跨部門(mén)、跨行政區(qū)域、跨流域的渤海特別法執(zhí)行體制,統(tǒng)籌渤海區(qū)域整體事務(wù),才能有效克服傳統(tǒng)渤海環(huán)境治理上的弊端。

(五)渤海區(qū)域管理中權(quán)、責(zé)、利的配置與實(shí)現(xiàn)

渤海現(xiàn)行的資源與環(huán)境管理,主要是以部門(mén)管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的一種管理體制,這種管理方式導(dǎo)致部門(mén)、地區(qū)之間條塊分割,在環(huán)境、資源與生態(tài)保護(hù)問(wèn)題上往往各自為政,爭(zhēng)權(quán)不斷,推責(zé)有余。其根源在于對(duì)渤海事務(wù)管理上,管理機(jī)構(gòu)權(quán)、責(zé)、利不統(tǒng)一。由于這種不統(tǒng)一,使得我國(guó)現(xiàn)行行政區(qū)劃下的環(huán)境管理機(jī)關(guān)對(duì)跨不同行政轄區(qū)的環(huán)境不負(fù)責(zé),也負(fù)不了責(zé),因?yàn)檫@些機(jī)關(guān)依照法律或上級(jí)政府交給的任務(wù),不對(duì)超出自己所在轄區(qū)之外的環(huán)境負(fù)責(zé),也不具備對(duì)超出轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)任的條件。它們的權(quán)力僅限于其管轄的行政轄區(qū),但它們面對(duì)的環(huán)境又超出了其所在的轄區(qū)。如果讓這些機(jī)關(guān)也對(duì)這些環(huán)境負(fù)責(zé)的話,那么,對(duì)這些機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō),權(quán)力與責(zé)任是不統(tǒng)一的。因此,在目前這種管理體制下,任何一個(gè)單個(gè)的機(jī)構(gòu)或部門(mén)都不對(duì)整體渤海區(qū)域的環(huán)境污染、資源與生態(tài)破壞負(fù)責(zé),也沒(méi)有辦法負(fù)責(zé),從而導(dǎo)致渤海治理的效果大打折扣。我們所要確立的渤海特別法的執(zhí)行機(jī)構(gòu),不僅是對(duì)渤海資源、環(huán)境和生態(tài)事務(wù)負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu),而且是對(duì)整個(gè)渤海資源、環(huán)境和生態(tài)負(fù)得了責(zé)的機(jī)構(gòu)。因?yàn)?該執(zhí)行機(jī)構(gòu)在區(qū)域事務(wù)范圍上與渤海區(qū)域這一環(huán)境單位相對(duì)應(yīng),由其統(tǒng)一規(guī)劃和管理區(qū)域內(nèi)的環(huán)境、資源與生態(tài)保護(hù)事務(wù),并對(duì)實(shí)施后果承擔(dān)責(zé)任,實(shí)現(xiàn)了權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一,有利于保障渤海區(qū)域治理目標(biāo)的真正實(shí)現(xiàn)。

三、渤海特別法的執(zhí)行體制的設(shè)置

基于渤海生態(tài)環(huán)境管理的現(xiàn)實(shí)情況,建立跨部門(mén)、跨行政區(qū)域、跨流域的執(zhí)行體制已是大勢(shì)所趨。但是,對(duì)于作為執(zhí)行體制中最為核心的要素——執(zhí)行機(jī)構(gòu)如何設(shè)置,是我們不得不做的思考。筆者認(rèn)為,成立一個(gè)以渤海區(qū)域范圍內(nèi)的各行政區(qū)域?yàn)橹黧w的渤海綜合管理委員會(huì),由該委員會(huì)行使對(duì)整體渤海區(qū)域綜合事務(wù)的管理與保護(hù)職能,是確立渤海特別法執(zhí)行機(jī)構(gòu)一種相對(duì)合理,也較為可行的制度選擇。說(shuō)其合理,是因?yàn)椴澈^(qū)域管理涉及國(guó)家利益和地方利益,涉及中央權(quán)力和地方權(quán)力的劃分,也涉及流域內(nèi)各行政區(qū)域人民的切身利益,只有把各利益相關(guān)方吸納到?jīng)Q策制定過(guò)程中來(lái),決策的內(nèi)容才易于為各方所認(rèn)可并得到普遍執(zhí)行。說(shuō)其可行,是因?yàn)樵撐瘑T會(huì)的設(shè)立,既不需要在現(xiàn)有行政體制范圍之外新設(shè)機(jī)構(gòu)或部門(mén),與國(guó)家政府體制改革的基本精神相一致;同時(shí),又能夠避免出現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)有流域管理體制存在的問(wèn)題與弊端。

渤海綜合管理委員會(huì)是整個(gè)渤海區(qū)域環(huán)境與資源管理的決策中心,以實(shí)現(xiàn)渤海特別法立法目的為宗旨,對(duì)整體渤海區(qū)域資源、環(huán)境與生態(tài)保護(hù)等事務(wù)享有統(tǒng)一決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán),并對(duì)整個(gè)渤海區(qū)域管理事務(wù)的實(shí)施結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。渤海綜合管理委員會(huì)的活動(dòng)遵循以下原則:(1)政治民主;委員會(huì)由主席、副主席和若干委員組成,委員會(huì)成員地位完全平等,都有權(quán)發(fā)表意見(jiàn),并且遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則,實(shí)行平等協(xié)商、共同決策,委員的參與權(quán)和知情權(quán)得到充分保障。(2)行政統(tǒng)一;委員會(huì)由渤海各行政區(qū)域的主要領(lǐng)導(dǎo)組成,享有最高權(quán)力,負(fù)有全面責(zé)任,權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任三者統(tǒng)一,委員會(huì)的決議具有強(qiáng)制力和權(quán)威性。(3)法律授權(quán);委員會(huì)依渤海特別法的規(guī)定設(shè)立,其權(quán)限范圍也是由特別法作出明確規(guī),其決議和決定對(duì)整個(gè)渤海區(qū)域具有法律約束力,必須依法行政。渤海綜合管理委員會(huì)的基本職能主要側(cè)重于對(duì)渤海區(qū)域整體事務(wù)進(jìn)行管理決策,包括環(huán)境、資源與生態(tài)保護(hù)政策與法規(guī)的制定、治理目標(biāo)的確立、目標(biāo)任務(wù)的分解、實(shí)施的手段與方式的選擇、目標(biāo)責(zé)任的監(jiān)督檢查以及環(huán)境問(wèn)責(zé)制的落實(shí)等。

渤海綜合管理執(zhí)行委員會(huì)是渤海綜合管理委員會(huì)下設(shè)日常執(zhí)行機(jī)構(gòu),向委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。執(zhí)行委員會(huì)的組成人員應(yīng)當(dāng)由渤海各行政區(qū)域環(huán)保、海洋、農(nóng)業(yè)、交通、國(guó)土資源、水利等部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)組成。在委員會(huì)閉會(huì)期間代表委員會(huì)行使職權(quán),負(fù)責(zé)監(jiān)督和保證委員會(huì)決議、決定的貫徹執(zhí)行,并在委員會(huì)授權(quán)范圍內(nèi)制定政策、做出決議。

流域聯(lián)席會(huì)是渤海綜合管理委員會(huì)的咨詢議事機(jī)構(gòu),它是整個(gè)渤海區(qū)域的各河流流域(主要包括遼河流域、海河流域、黃河流域)以流域地理范圍為單元,由流域內(nèi)的各利益相關(guān)方推選代表所組成。流域聯(lián)席會(huì)的職能主要是:就流域范圍內(nèi)與整個(gè)渤海區(qū)域環(huán)境、資源與生態(tài)保護(hù)有關(guān)的問(wèn)題進(jìn)行溝通、交流、協(xié)商和協(xié)調(diào)。流域聯(lián)席會(huì)在渤海區(qū)域治理中的作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是在渤海綜合管理委員會(huì)及其執(zhí)行委員會(huì)做出的決議、決定時(shí),提供決策咨詢,給流域內(nèi)各利益相關(guān)方充分的決策參與和利益表達(dá)的機(jī)會(huì),使委員會(huì)的決策更符合、更能體現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各方的利益與要求,是各方利益平衡的結(jié)果;二是對(duì)渤海綜合管理委員會(huì)及其執(zhí)行委員會(huì)的決議、決定的實(shí)施進(jìn)行協(xié)調(diào),確保決議、決定的真正貫徹與落實(shí)。

四、渤海特別法執(zhí)行體制與現(xiàn)行渤海管理體制之間的關(guān)系及協(xié)調(diào)

渤海綜合管理委員會(huì)的設(shè)立,勢(shì)必會(huì)給我們帶來(lái)這樣一些問(wèn)題:渤海特別法的執(zhí)行體制與現(xiàn)行渤海管理相關(guān)法所確立的執(zhí)行體制是什么關(guān)系?二者在對(duì)渤海事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)是否存在權(quán)力沖突?如果有沖突,如何協(xié)調(diào)等問(wèn)題。筆者認(rèn)為,以渤海綜合管理委員會(huì)為核心的渤海特別法執(zhí)行機(jī)構(gòu),它的設(shè)置,既不是對(duì)現(xiàn)行渤海管理體制的完全顛覆和取代,也不是對(duì)現(xiàn)行渤海管理體制的簡(jiǎn)單固守與復(fù)制,而是對(duì)現(xiàn)行渤海管理體制所進(jìn)行的一種合理的揚(yáng)棄與適度的超越。

首先,它是對(duì)現(xiàn)行渤海管理體制的合理?yè)P(yáng)棄。所謂“揚(yáng)”,是指在渤海事務(wù)管理上,仍需要尊重現(xiàn)行管理體制所確立的以行業(yè)管理和職能管理為主、體現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化與社會(huì)分工的管理優(yōu)勢(shì)。因?yàn)?這些行業(yè)或職能管理部門(mén)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的海洋管理實(shí)踐,具有豐富的海洋管理經(jīng)驗(yàn),它的存在,有其合理性依據(jù)。渤海綜合管理委員會(huì)對(duì)渤海整體事務(wù)的管理,需要以它們的大量執(zhí)法實(shí)踐為基礎(chǔ),需要它們的充分理解和支持,以及在此基礎(chǔ)上的合作與協(xié)調(diào),才能順利進(jìn)行。這里所說(shuō)的“協(xié)調(diào)”主要是決策過(guò)程的協(xié)調(diào),具體表現(xiàn)為在污染防治、資源可持續(xù)利用、生態(tài)保護(hù)、海洋自然形態(tài)維護(hù)、各項(xiàng)海洋產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)與管理等事務(wù)領(lǐng)域的決策上的協(xié)調(diào),區(qū)域內(nèi)省市及其所屬市縣相關(guān)利益和義務(wù)分配上的協(xié)調(diào)等。在此過(guò)程中,要堅(jiān)決避免以往協(xié)調(diào)中“協(xié)而不調(diào),協(xié)調(diào)機(jī)制形同虛設(shè)”的困境,使協(xié)調(diào)機(jī)制真正成為渤海區(qū)域內(nèi)各相關(guān)利益主體在渤海管理事務(wù)決策中,實(shí)現(xiàn)民主決策與科學(xué)決策的有效工具。所謂“棄”,是指在渤海事務(wù)管理中,要堅(jiān)決禁止和杜絕管理中的部門(mén)本位、地方保護(hù),要徹底肅清現(xiàn)行渤海事務(wù)管理中部門(mén)、地方政府各自為政,以本部門(mén)、本地區(qū)利益為本位的狹隘與短視,確立以整體渤海環(huán)境、資源與生態(tài)利益的全面改善和提高為終極目標(biāo)。這就需要加大對(duì)政策、決定的執(zhí)行力,特別是通過(guò)環(huán)境問(wèn)責(zé)制的嚴(yán)格執(zhí)行與落實(shí),方能實(shí)現(xiàn)。

其次,它是對(duì)現(xiàn)行渤海管理體制的適度超越。這種超越主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:

一是,渤海綜合管理委員會(huì)對(duì)渤海所實(shí)施的管理,不是現(xiàn)行渤海管理中的行業(yè)管理、職能管理為基本模式的單個(gè)行業(yè)管理或者單項(xiàng)事務(wù)管理,而是一種整體性管理和綜合性管理。說(shuō)其是整體性管理,是因?yàn)椴澈＞C合管理委員會(huì)所實(shí)施的管理涉及整個(gè)渤海區(qū)域范圍,即這種管理不僅包括渤海海域本身和環(huán)渤海的三省一市等行政區(qū)域,還包括遼河、海河、黃河三大流域在內(nèi)的整體渤海生態(tài)區(qū)域。說(shuō)其是綜合性管理,是因?yàn)椴澈＞C合管理委員會(huì)對(duì)渤海的管理事務(wù),不僅包括渤海環(huán)境污染防治、還包括資源可持續(xù)利用和生態(tài)保護(hù)等事務(wù)。渤海綜合管理委員會(huì)對(duì)渤海所實(shí)施的整體性管理和綜合性管理,符合區(qū)域海洋管理的基本理念與要求,是一種科學(xué)的區(qū)域海洋管理模式,是對(duì)傳統(tǒng)行業(yè)管理或者單項(xiàng)事務(wù)管理的合理超越。

二是,渤海綜合管理委員會(huì)對(duì)渤海所實(shí)施的管理,是一種權(quán)責(zé)一致,能負(fù)責(zé),且負(fù)得了責(zé)的管理。現(xiàn)行渤海管理相關(guān)法所確立的執(zhí)行體制,是以傳統(tǒng)行政法上“消極行政”為基本理論依據(jù)來(lái)設(shè)定執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍及程序要求。也就是說(shuō),對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)在實(shí)施渤海相關(guān)法律,對(duì)渤海事務(wù)進(jìn)行管理時(shí),只是規(guī)定了執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)力來(lái)源、權(quán)力內(nèi)容、權(quán)力行使的邊界與要求以及權(quán)力不正當(dāng)行使所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任等,但是,對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)在實(shí)施相關(guān)法律時(shí),能否達(dá)到立法目的或立法者所想要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),在所不問(wèn)。而且,在事實(shí)上,執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)職權(quán)行使能否達(dá)到或?qū)崿F(xiàn)立法所確立的目標(biāo),也沒(méi)有任何保障。其根源在于,現(xiàn)行渤海管理機(jī)構(gòu)在對(duì)渤海事務(wù)實(shí)施管理時(shí),權(quán)責(zé)利不統(tǒng)一。渤海綜合管理委員會(huì)是與渤海區(qū)域這一環(huán)境單位相對(duì)應(yīng)的獨(dú)立的環(huán)境、資源與生態(tài)保護(hù)機(jī)構(gòu),由該委員會(huì)統(tǒng)籌規(guī)劃和管理區(qū)域內(nèi)的環(huán)境、資源與生態(tài)保護(hù),并對(duì)實(shí)施后果承擔(dān)責(zé)任,實(shí)現(xiàn)了權(quán)限與責(zé)任的統(tǒng)一。這是現(xiàn)行渤海管理機(jī)構(gòu)所無(wú)法比擬的。

(責(zé)任編輯:朱恒威)

*李冰強(qiáng),男,法學(xué)博士,山西大學(xué)法學(xué)院講師,研究方向:環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué),電子郵箱: sdfxylbq@163.com。