服務(wù)型的政府績效評估研究

靳琮旻

摘 要：服務(wù)型政府績效評估是建設(shè)服務(wù)型政府的有力武器，為了適應(yīng)建設(shè)服務(wù)型政府的新形勢和新要求，迫切需要開展服務(wù)型政府績效評估。隨著越來越多的地區(qū)開展服務(wù)型政府績效評估，我國服務(wù)型政府績效評估積累了一定的理論知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但目前我國服務(wù)型政府績效評估仍處于初級發(fā)展階段，存在很多不足。為此，通過服務(wù)型政府績效評估的基本概述，闡述了目前我國服務(wù)型政府績效評估取得的成就與存在的不足，分析存在不足的原因并提出完善對策。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府；績效評估；概述；現(xiàn)狀；對策

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.33.123

1 引言

基于公共服務(wù)理念建設(shè)政府是我國行政改革的基本方向，績效評估這一管理工具也逐漸運(yùn)用到政府實(shí)踐中，是考核政府建設(shè)成效，監(jiān)督政府承當(dāng)責(zé)任的有效工具。因此依照公共服務(wù)理念建設(shè)績效評估體系，具有重要的研究與實(shí)踐意義，有利于政府機(jī)關(guān)依照公共服務(wù)的理念完善政府績效評估。西方國家早在上世紀(jì)八十年代就開始將績效評估運(yùn)用到政府管理中，并不斷地發(fā)展完善。我國政府績效評估追溯到改革開放，隨著服務(wù)理念日益深入人心，建設(shè)服務(wù)型政府績效評估被提上議事日程。

2 服務(wù)型政府的績效評估概述

2.1 服務(wù)型政府績效評估的涵義

構(gòu)建服務(wù)型政府是新時(shí)期我國行政體制改革的新要求，績效評估既可以考核政府工作成效和公務(wù)員的工作完成情況，還可以督促政府承當(dāng)責(zé)任，有力地推動(dòng)了服務(wù)型政府建設(shè)。服務(wù)型政府績效評估，是指政府基于公共服務(wù)的理念，不斷轉(zhuǎn)變職能，設(shè)計(jì)績效評估指標(biāo)，執(zhí)行績效評估方案，對政府部門及其工作人員的行政效率、職能體系等進(jìn)行測量和評估，從而引導(dǎo)服務(wù)型政府建設(shè)。

2.2 我國開展績效評估的歷程

績效評估要根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等環(huán)境的變化而不斷變化。我們現(xiàn)在所講的績效評估是從改革開放開始的，而它主要走過了三個(gè)歷史階段：第一個(gè)階段從改革開放初期到90年代初，隨著目標(biāo)責(zé)任制的興起，各級政府逐漸認(rèn)識到績效評估的作用。這一階段的評估多是自發(fā)的行為，沒有一致的體制的引導(dǎo)。第二個(gè)階段是1990年到2000年大概十年的時(shí)間。其主要有兩個(gè)特征：（1）績效評估仍保持上階段的地位，是目標(biāo)責(zé)任制的最終環(huán)節(jié)，評估主要上級對下級的評估；（2）西方政府改革經(jīng)驗(yàn)的蔓延和我國改革的推進(jìn)，不斷涌現(xiàn)新的評估模式。第三階段是21世紀(jì)新的施政理念與模式即政府重視績效評估測量與激勵(lì)的作用。

3 我國服務(wù)型政府績效評估的現(xiàn)狀

3.1 我國服務(wù)型政府績效評估取得的成就

在科學(xué)發(fā)展觀與服務(wù)型政府的指導(dǎo)下，各地政府紛紛進(jìn)行績效評估活動(dòng)，理論應(yīng)用到實(shí)踐使績效評估有了跨越式的飛躍。理論上，實(shí)踐使績效評估在理論上形成了各具特色的模式如目標(biāo)責(zé)任制。在理論的指導(dǎo)下，績效評估實(shí)踐取得了如下成就：開展政府績效評估的氛圍初步形成；有效促進(jìn)了政府績效的提升績效評估對公務(wù)員的工作績效進(jìn)行考察；強(qiáng)化了政府責(zé)任，突出了政府績效評估的權(quán)威；有力地促進(jìn)了行政民主化進(jìn)程，績效評估活動(dòng)過程與結(jié)果等各方面信息不斷公開，政府的透明度不斷提高。

3.2 我國服務(wù)型政府績效評估存在的問題

3.2.1 績效評估主體體系不健全

一是評估組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置不規(guī)范，領(lǐng)導(dǎo)評估的組織設(shè)置不統(tǒng)一，名稱各不相同、辦事機(jī)構(gòu)位置的設(shè)置不一；二是高素質(zhì)的績效評估人才供給不能滿足績效評估的需要；三是評估主體單一，現(xiàn)階段的績效評估活動(dòng)幾乎被政府部門壟斷了，評估活動(dòng)大多數(shù)是“自上而下”的政府內(nèi)部評估，缺乏主動(dòng)參與的社會(huì)組織和社會(huì)公眾，只關(guān)注政府的自我評估，政府忽略社會(huì)評估，不能多方位、多角度地開展評估活動(dòng)，公眾與社會(huì)組織對政府工作的監(jiān)督作用弱化了。

3.2.2 績效評價(jià)體系本身不完善

一是績效評估內(nèi)容狹窄，評估只重視那些凸顯的成績，而忽略了那些具有隱藏性質(zhì)的政績。二是績效評估指標(biāo)不完善，我國政府績效評估過多地重視經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，忽視了環(huán)境的消耗、民生等方面的指標(biāo)；績效評估過程主要以定量的如工業(yè)增長率、就業(yè)率等指標(biāo)來進(jìn)行評估，而忽略了這些定量指標(biāo)的質(zhì)量；績效評估指標(biāo)主觀性太強(qiáng)，沒有根據(jù)具體的領(lǐng)域與情況制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。

3.2.3 評估方法不科學(xué)且技術(shù)手段落后

目前績效評估的方法還很落后，我國政府在績效評估信息采集與識別技術(shù)、量化質(zhì)的技術(shù)、以復(fù)雜數(shù)學(xué)模型為代表的分析技術(shù)的引入和應(yīng)用還很落后，整個(gè)評價(jià)技術(shù)在操作上仍不顯成熟，科學(xué)化水平很低，難以滿足需要。

3.2.4 績效評估過程封閉，缺乏規(guī)范化

政府績效評估通常是黨政領(lǐng)導(dǎo)人提出的。在實(shí)踐中，上級機(jī)關(guān)統(tǒng)攬了績效評估的主要工作，下級機(jī)關(guān)只能被動(dòng)地接受上級的考察而沒有話語權(quán)，績效評估的這種單向性和強(qiáng)制執(zhí)行性使評估結(jié)果差強(qiáng)人意。

3.2.5 評估結(jié)果的應(yīng)用方面不足

充分利用評估結(jié)果，可以指出政府及其公務(wù)員工作的不足，從而找到改進(jìn)的方向。我國的法律制度沒有對績效評估結(jié)果的利用做出明確的規(guī)范，導(dǎo)致評估結(jié)果運(yùn)用主觀隨意。

3.3 我國服務(wù)型政府績效評估問題的原因

3.3.1 受我國傳統(tǒng)行政文化的影響

傳統(tǒng)行政文化以“政府本位”為價(jià)值取向，其“官本位”意識、人治思想、家長制等思想觀念強(qiáng)調(diào)政府對社會(huì)進(jìn)行管制的功能，忽視了民眾的需要和利益，給現(xiàn)代化的績效考評工作帶來了極大的困難。

3.3.2 與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性緊密相關(guān)

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留的問題阻礙了我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制還不完善。政府仍然重視政治統(tǒng)治職能，社會(huì)服務(wù)職能薄弱，比較多地干預(yù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，評估活動(dòng)的開展有很大風(fēng)險(xiǎn)。

3.3.3 受我國行政體制的約束

我國行政體制改革的步伐跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快節(jié)奏，落后的政治體制尤其是行政體系導(dǎo)致我國政府績效評估滯后。我國行政體制改革已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展，但是越位、缺位等現(xiàn)象依然嚴(yán)重，政府既培育市場、發(fā)揮市場的作用，又承擔(dān)著彌補(bǔ)市場缺陷的職能，因此政府容易扭曲績效評估指標(biāo)。

3.3.4 法律制度保障依然滯后

對政府工作的效率和效益進(jìn)行考核的績效評估，需要充分的法制保障確保其有效實(shí)施。許多發(fā)達(dá)國家用法律肯定績效評估的地位和作用，如美國的《政府績效和結(jié)果法案》、荷蘭的《市政管理法》等。但我國政府績效評估缺乏一部法律對其地位進(jìn)行規(guī)定，沒有將績效評估作為長期的剛性要求。

4 完善服務(wù)型政府績效評估的對策

4.1 轉(zhuǎn)變官員思想，落實(shí)績效評估“公民本位”理念

逐漸拋棄傳統(tǒng)行政文化中落后的“專制主義”和“官僚主義”思想，推行政治文明建設(shè)，創(chuàng)新行政文化。政府要落實(shí)“公民本位”理念，就要拋棄“政府本位”的思想。首先，政府官員要拋棄舊的觀念，樹立為公眾著想的社會(huì)使命感和責(zé)任感。政府官員應(yīng)該順應(yīng)政府績效考核的潮流，自主學(xué)習(xí)新方法以改進(jìn)政府管理，要著力培養(yǎng)維護(hù)公眾權(quán)利、制約政府權(quán)力，敢于承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、公平公正、高效率服務(wù)群眾的新理念；其次，政府官員要樹立為民解憂的行政管理思想。

4.2 完善績效評估的法律制度，促進(jìn)評估的規(guī)范化

一整套確?？冃гu估合法地位的法律制度能從制度上保證服務(wù)型政府績效評估的穩(wěn)定性，使其有法可依。具體措施如下：一是要制定相應(yīng)政策與法律規(guī)范績效評估，樹立服務(wù)型政府績效評估的崇高地位和重要意義。二是要從法律上維護(hù)績效評估的嚴(yán)肅性，保證績效評估組織機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位，確保評價(jià)過程中暢通無阻地采集于傳遞信息。三是要逐漸完善包括目標(biāo)管理機(jī)制等在內(nèi)的政府績效評估機(jī)制，同時(shí)對評估的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、對象、形式以及結(jié)果的運(yùn)用等作出明確的規(guī)定。四是要完善績效網(wǎng)絡(luò)評估體系，及時(shí)獲取績效評估信息，適時(shí)發(fā)布評估結(jié)果，保證評估的透明性，時(shí)時(shí)接受民眾的監(jiān)督。五是要按照法律的要求規(guī)范績效評估主體的行為，防止評估主體發(fā)生不規(guī)范操作與官員腐敗的現(xiàn)象。

4.3 提高公民參與意識，拓寬公眾參與渠道

首先，對公民社會(huì)進(jìn)行政治啟蒙，政府加大對績效評估地位與重要作用的宣傳，讓社會(huì)公眾樹立績效評估主體意識，并將其作為實(shí)現(xiàn)自己監(jiān)督權(quán)的工具。同時(shí)激發(fā)公眾參與績效評估的熱情，并提升其作為績效評估主體的作用；其次，拓寬途徑，使公民通過各種各樣的渠道參與績效評估。

4.4 促進(jìn)績效評估主體多元化，完善評估的組織體系

要想在服務(wù)理念下有效地實(shí)施績效評估，必須要有多種評估主體參與，并且有完善的組織體系。首先，在政府內(nèi)部選拔人員組成專門的績效評估工作小組，并將工作小組結(jié)合成完整的組織體系，充分利用政府機(jī)制的優(yōu)勢，發(fā)揮政府內(nèi)部評估主體的主導(dǎo)作用。其次，號召公民與社會(huì)組織參與到績效評估活動(dòng)中，并形成外部績效評估組織，同時(shí)提升其在整個(gè)評估體系中的地位。然后，逐漸關(guān)注績效專家在績效評估中發(fā)揮的作用，提高其地位。最后，確立各級審計(jì)機(jī)關(guān)在政府績效評估中的獨(dú)立地位，使其發(fā)揮應(yīng)有的作用。

4.5 完善政府績效評價(jià)體系

4.5.1 完善評估內(nèi)容，建立科學(xué)的評價(jià)指標(biāo)體系

堅(jiān)定地按照政府績效評估中指標(biāo)體系實(shí)用可操作、評估方法同時(shí)兼顧定性與定量的原則，明確績效考核的內(nèi)容，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的指標(biāo)體系?？冃гu價(jià)的內(nèi)容要重視長時(shí)間、多人力物力和財(cái)力投入的隱形政績和更有利于人們長期生活的措施。政府績效評估要兼顧經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，兼顧改善民生和提高人民群眾的幸福指數(shù)，更多地關(guān)注人民群眾認(rèn)可度和公共服務(wù)的質(zhì)量。

4.5.2 綜合運(yùn)用評估方法，加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)

政府績效評估涉及行政體系的方方面面，操作也很復(fù)雜，要求政府綜合運(yùn)用主觀評議與客觀評價(jià)、定性評估和定量評估相結(jié)合以及行政效率測定與評價(jià)等多種評估方法。同時(shí)改變獲取及處理評估信息的傳統(tǒng)方式，通過互聯(lián)網(wǎng)來公開政府有關(guān)信息，并收集企業(yè)、公眾對政府績效的評估信息，利用計(jì)算機(jī)軟硬件資源、網(wǎng)絡(luò)通信設(shè)備以及其他數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)，進(jìn)行績效信息的收集、傳輸、加工、儲(chǔ)存、更新和維護(hù)，建立以提升政府管理能力和提高政府績效評估水平為目的，支持政府高層決策、中層控制和基層運(yùn)作的智能化人機(jī)系統(tǒng)。

4.6 監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用，完善績效激勵(lì)懲罰機(jī)制

通過立法來規(guī)范績效評估結(jié)果的運(yùn)用，并監(jiān)控績效評估結(jié)果運(yùn)用的過程。完善績效激勵(lì)懲罰機(jī)制一方面要對取得優(yōu)異工作績效的部門及其公務(wù)員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，不僅僅要有物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，還要有精神獎(jiǎng)勵(lì)，更應(yīng)該給他們晉升的機(jī)會(huì)，讓他們實(shí)現(xiàn)自己的抱負(fù)；另一方面對那些玩忽職守、瀆職、該作為而不作為以及工作中出現(xiàn)重大失誤的不合格公務(wù)員，要依據(jù)法律清退出公務(wù)員隊(duì)伍，鞭策其他公務(wù)員。

5 結(jié)語

本文在闡述服務(wù)型政府績效評估的涵義，理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)意義以及我國服務(wù)型政府績效評估的歷程的基礎(chǔ)上，總結(jié)了我國服務(wù)型政府績效評估的實(shí)際運(yùn)行情況。我國政府績效評估在不斷總結(jié)理論和將理論用于績效評估實(shí)踐的過程中取得了很大的發(fā)展。取得成就的同時(shí)也存在很多問題：績效評估主體體系和評價(jià)體系不健全，評估方法和評估過程不規(guī)范以及評估結(jié)果的運(yùn)用不到位等。針對這些問題，從政治、經(jīng)濟(jì)、法制和思想文化方面分析了原因。最后針對不足和原因提出了完善績效評估的政策?？傊?，在當(dāng)前我國政府高度重視建設(shè)服務(wù)型政府的背景下，同時(shí)績效評估存在很多問題與不足的情況下，我們必須在服務(wù)理念的指導(dǎo)下，充分認(rèn)識到績效評估對政府管理的重要性，前瞻性地提出我國政府績效評估存在和潛藏的的不足，針對這些不足創(chuàng)造性地予以解決，真正建設(shè)一個(gè)能夠滿足公共需要，為廣大民眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的民主政府。

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