淺析消防應急救援預案的編制原則

張西朋 威海市公安消防支隊司令部 264200

淺析消防應急救援預案的編制原則

張西朋 威海市公安消防支隊司令部 264200

現(xiàn)在階段，消防部隊承擔著越來越重的滅火和應急救援任務，為了能更好地履行職責，需要提前制定預案。本文借鑒突發(fā)事件應急管理的基礎理論，結合消防部隊實際，對消防應急救援預案的編制原則進行了探討。

消防；應急救援預案；原則

近幾年，我國各種自然災害及事故頻繁發(fā)生，2008年初南方爆發(fā)了冰凍雨雪災害，同年又發(fā)生了“5.12”汶川特大地震，2010年7月27日，大連新港油庫發(fā)生爆炸，8月7日，特大泥石流襲擊甘肅舟曲。這些突發(fā)事件和事故造成了巨大的生命和財產(chǎn)損失，嚴重威脅著全社會的穩(wěn)定與發(fā)展。消防部隊擔負著滅火和搶險救援任務，為了能更好地履行職責，應完善應急救援體系建設，而其中應急救援預案的制定起著至關重要的作用，對其制定原則進行探討具有重要意義。

一 規(guī)范的突發(fā)事件應急救援預案特點

預案是在搜集相關信息、分析其后果以及應急能力的基礎上，針對可能發(fā)生的突發(fā)事件而提前制定的計劃。一個好的預案可以使救援行動事半功倍，而一個不科學的預案則可能導致行動的失敗。規(guī)范的、科學的突發(fā)事件應急救援預案應該具有以下特點[1]

（一）科學性:突發(fā)事件應急預案的制定必須建立在科學研究的基礎之上。

（二）全面性:應包括所有潛在的突發(fā)事件，即使是發(fā)生概率很低的突發(fā)事件，應涉及突發(fā)公共事件處理的所有利益關系者，應跨越突發(fā)事件管理的整個過程，包括事前、事中和事后。

（三）簡潔性:語言簡潔，容易理解。

（四）詳盡性:突發(fā)事件應急預案內(nèi)容應盡量具體，各項職責應具體到“誰來做、做什么、如何做”的程度。

（五）適用性和可操作性:在關鍵時刻能夠發(fā)揮出巨大作用，是編制突發(fā)事件應急預案的關鍵。

（六）預案與其他計劃類文種不同的特點:具體任務明確，內(nèi)容詳細系統(tǒng)，措施行之有效。

上述預案的特點也可以籠統(tǒng)歸納為突發(fā)事件應急預案的預見性、應急性、系統(tǒng)性、可操作性。

二 突發(fā)事件預案制定的基本原則

近幾年，國內(nèi)許多政府機構相繼制定了突發(fā)事件應急預案，體現(xiàn)了各級政府對突發(fā)事件應急管理的充分重視。這些預案的制定成功借鑒了國外制訂應急預案的一些經(jīng)驗，總結了以往一些應對突發(fā)事件的經(jīng)驗和教訓，具有明顯的可行性與創(chuàng)新性。消防部隊也根據(jù)其自身職責，制定了突發(fā)事件應急預案，但是一些應急預案還或多或少存在一些需要改進和完善的地方，例如關于在法律、法規(guī)層面上對應急預案的重要性與強制性的說明、機構與部門內(nèi)處理危機的組織體系構成、應對突發(fā)事件的專門人員的培訓及其相應職責的規(guī)定等。這些問題的存在，會造成消防部隊在按預案進行行動時困難重重。為使應急救援行動能順利開展，消防部隊在制定預案時應嚴格遵守以下原則：

（一） 立法原則

所謂立法原則是指突發(fā)事件的應急預案需要通過立法的形式來確定其重要性和強制性，對于沒有立法權的公共組織也要將本組織的應急預案制度化，使其融入組織的發(fā)展戰(zhàn)略之中，這也是應急預案所具有的戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、長期性、強制性的要求。

重特大的突發(fā)事件是影響全局和社會公眾根本利益的嚴重事件，直接影響政府施政目標的實現(xiàn)，涉及社會范圍的根本利益，所以應該從戰(zhàn)略高度看待應急預案的制定；區(qū)域性應急預案是影響該地方社會的統(tǒng)一行為，應該由政府權威部門出面組織制定區(qū)域總體應急預案，并要求所有涉及社會公眾利益或?qū)ι鐣w有影響的部門、機構、組織、影響國計民生的重要企業(yè)根據(jù)地方政府總體預案的要求制定各自的子預案。這一點也需要以立法形式做出規(guī)定，以期構成有效的上下呼應層層落實的區(qū)域性應急預案系統(tǒng)，這是應急預案系統(tǒng)性的體現(xiàn)；社會中非穩(wěn)定因素的存在是一個長期的現(xiàn)象，自然災害、技術事故又具有多發(fā)性和長期性，這決定了制定與修改應急預案是政府機構與公共組織的長期行為，不是一時一事的臨時措施，必須保證其長期有效性，所以應該以立法形式做出規(guī)定[2]。

消防部隊是社會應急救援的主力軍，也是預案的具體實施者，因此，消防部隊制定的預案應當作為應急預案的主體。消防部隊沒有立法權力，為保證制定的預案具有戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、長期性、強制性，在制定預案后，要聯(lián)系政府機構或公共組織，應將其融入法律體系或基本組織制度當中。具體來說，公安部部消防局制定的全國性應急預案可提交全國人大進行立法，各省總隊制定的省級應急預案可提交省級人大進行立法，支隊或大隊制定的本區(qū)域應急預案可提交當?shù)厝舜筮M行立法，或以政府令的形式進行頒布。

（二） 建立統(tǒng)一應急反應系統(tǒng)和設立統(tǒng)一指揮中心的原則

突發(fā)事件應急預案要對處理突發(fā)事件的組織機構做出具體明確的規(guī)定，建立統(tǒng)一的突發(fā)事件應對系統(tǒng)與指揮中心，以統(tǒng)一指揮應急管理的全過程。這樣可以保證應急反應系統(tǒng)的高效協(xié)同與快速反應。

突發(fā)事件具有緊急性和突發(fā)性，面臨巨大的時間壓力是應急決策的主要特征之一。這就要求高度的集中指揮，以便實現(xiàn)快速反應。危機的處理越早越好，防止危機的擴散和升級，減少其造成的危害和損失。單一的組織結構避免了浪費在多系統(tǒng)指揮的各個指揮系統(tǒng)之間橫向溝通協(xié)調(diào)的時間，能夠快速有效地做出反應。

突發(fā)事件的應對需要調(diào)用大量的資源，而資源的絕對匱乏是應急決策面臨的又一主要特征。這也要求消防部門在制定預案時必須強化統(tǒng)一指揮原則，以提高資源使用效率，統(tǒng)一指揮資源的調(diào)動，避免不同部門或局部之間爭奪資源的沖突和局部過激反應造成資源使用的浪費。為了有條不紊地解決突發(fā)事件，就要從全局的層面上抓住關鍵環(huán)節(jié)，并分清輕重緩急，避免分散指揮可能造成的各自為中心、只見局部不顧全局的局面，從而可以集中優(yōu)勢資源抓住關鍵環(huán)節(jié)、解決最緊急的問題。應急狀態(tài)下必須要有一個強有力的統(tǒng)一指揮的組織機構來協(xié)調(diào)和決策。統(tǒng)一的指揮系統(tǒng)針對突發(fā)事件具有全權決策的權力，通過明確劃分權利與責任，規(guī)定不同組織層次和部門、崗位其相應的工作與職責，有于分工明確、責權到位，有利于事件的處理環(huán)環(huán)相扣，流程順暢，同時也避免了出題時相互推諉，逃避責任。

（三） 突發(fā)事件分級原則

不同的突發(fā)事件需要采取不同方式的處置辦法和反應度，同時也需要由不同層級、類型的指揮機構來統(tǒng)一指揮和為其設定相應的動員權，這些都應該在消防應急預案中做出明確的界定，這種界定的方法就是在預案中對突發(fā)事件進行分級。突發(fā)事件有不同的分級方式，筆者認為，可根據(jù)事件的種類和危險性進行分級，也可按照需要實現(xiàn)的目標的不同進行分級。

第一種分級方式，消防部隊可按照轄區(qū)內(nèi)的重大危險源種類和危險性分級，重大危險源主要分為危險化學品、建筑堆垛、交通運輸、其他（包括地震、水災、臺風、泥石流等）。通過對本轄區(qū)范圍內(nèi)重大危險源的調(diào)查，針對重大危險源制作類型預案，明確最大、最危險的作戰(zhàn)對象在哪里，以指導此類危險源的搶險救援，在預案中要對消防部隊的人員、裝備、器材、藥劑等做出合理的安排部署[3]。

第二種分級方式，根據(jù)實現(xiàn)的目標進行分級。突發(fā)事件應急管理涉及多方面利益，應急決策就不可避免的需要在多個目標、多種利益中進行選擇，出現(xiàn)確保主要目標、舍棄次要目標的局面。為實現(xiàn)快速與準確決策，在應急預案中需要針對可能涉及的多種利益與目標實現(xiàn)做出明確的序，對政府和社會所確認的核心價值做出明確的界定，并制定出確保核心價值的措施。在突發(fā)事件的處理過程中應將群眾利益放在首位，這既是政工作的宗旨，也是處理突發(fā)事件的原則。而群眾利益中最重要、最根本的就是公眾的生命安全，所以消防部門在處理突發(fā)事件時必須把保護公眾的生命安全確立為其核心價值，優(yōu)先得到保護。在應急預案中，要安排充足的力量確保公眾生命安全。確保首要目標得帶保護后，再根據(jù)目標的序列，依次做出力量的安排和部署。

（四） 建立專業(yè)化的應急隊伍和適度動員原則

范圍較大的危機常常需要動員部分相關公眾撤離、配合與參與，而且在應對大規(guī)模災害、技術事故時，消防部門通常也需要在緊急狀態(tài)下動員與征用部分民間的設備、物質(zhì)資源。根據(jù)突發(fā)事件的類型與危害確定適度的動員范圍、時機和程度也是突發(fā)事件應對預案所要涉及的內(nèi)容。這些就構成了應急預案的專業(yè)化與適時、適度動員的原則。

突發(fā)事件發(fā)生的情景多種多樣，作為處理突發(fā)事件的專門隊伍，消防部門必須具備相應的專業(yè)技術知識，清楚處理危機時所肩負的責任，通過專門的培訓和演習累積處置危機的經(jīng)驗，能夠在真正的危機到來之時應付自如。建立專業(yè)化應急隊伍并非一定全都是設立專職化隊伍，而是以消防為主體，在城市的治安、交通、急救、工程搶險等職能隊伍的基礎上結合民兵、志愿者組織的配合，在他們平時的業(yè)務職能上增加應對危機事件的職責，并加以培訓和演練而成。這需要應急預案明確相關隊伍的職責和制定培訓演練的標準。

突發(fā)事件的性質(zhì)、涉及的范圍以及影響和危害的程度決定了在某些情況下應對突發(fā)事件必須動員社會公眾的配合、參與和征用民間資源。結合應急預案分級原則所界定的危機等級，何種情況下應該動員部分公眾，何種情況下可以征用民間資源，要根據(jù)政府組織和當?shù)厣鐣膶嶋H情況在應急預案中事先設定。

三 應急預案的落實與完善

（一） 應急預案之間的相互銜接

由于我國原來所制定和發(fā)布的各項應急預案部門色彩濃厚，隨著我國應急預案框架體系初步建立，不同預案之間勢必存在一些不協(xié)調(diào)甚至相互矛盾的地方。一方面，已經(jīng)制訂修訂的各部門應急預案之間、各專項預案之間、部門應急預案和專項預案之間都需要進行協(xié)調(diào)，特別是要加強主管部門與配合部門之間的協(xié)調(diào)和銜接。另一方面，相關法律需要修改，一些新法律急需出臺。在應急預案編制中，出現(xiàn)了現(xiàn)有法律不完善或沒有法律的問題，一些預案暫時代替了法律的空白。消防部門在制定預案時一定要注意上述問題，加強溝通，做好預案之間的相互銜接。

（二） 各地區(qū)、各部門之間協(xié)調(diào)與平衡

當前，我國各地區(qū)、各部門之間在預案的編制、執(zhí)行和管理方面很不協(xié)調(diào)與平衡，工作相對比較落后的地區(qū)，由于存在更多的風險和隱患，因此特別需要加強應急管理和編制預案。為此，應急預案框架體系建設下一步一定要完善各類應急預案，從而最終形成《橫向到邊、縱向到底》的預案體系。

（三） 預案的執(zhí)行和管理

應急預案不是萬能的，應急管理也不能以不變的預案應萬變的突發(fā)事件，因此，需要加強應急預案的指導性、科學性和可操作性。應急規(guī)劃及預案只能適用特定的情境，不能隨意普適化，此外，規(guī)劃及預案本身并不能自動發(fā)揮作用，要受其制定水平和執(zhí)行能力高低的影響。為此，應急預案需要在實踐中落實，在實踐中檢驗，并在實踐中不斷完善。一方面，要在平時做好培訓、演練、隊伍建設、宣傳教育和應急信息平臺、指揮平臺建設等準備工作，不斷提高消防指揮和救援人員應急管理水平和專業(yè)技能，提高預案的執(zhí)行力。另一方面，抓好以預防、避險、自救、互救、減災等為主要內(nèi)容的面向全社會的宣傳、教育和培訓工作，不斷增強公眾的突發(fā)事件防范意識和應急管理技能。

[1]記雷,池宏.突發(fā)事件應急管理[M].北京:高等教育出版社.2006

[2]盧濤.應對突發(fā)事件能力[M].北京:人民出版社.2005

[3]朱力平.公安消防部隊滅火救援預案體系預研[J].消防科學與技術.2009, 28(2):73-76

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.16.089