我國(guó)鈾礦勘查工作投融資體制沿革

馬 杰，王玲玲

(1.東華理工大學(xué)地質(zhì)資源經(jīng)濟(jì)與管理研究中心，江西 撫州 344000;2.東華理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江西 撫州 344000)

鈾礦作為戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，一直受到廣泛關(guān)注。我國(guó)鈾礦地質(zhì)勘查工作從1955年開(kāi)始，至今已近55年的歷程。五十多年來(lái)，我國(guó)開(kāi)展了較大規(guī)模的鈾礦地質(zhì)勘查活動(dòng)。然而，隨著當(dāng)前核電的快速發(fā)展，我國(guó)對(duì)鈾資源的需求大增，以致天然鈾礦的供應(yīng)趨緊。鈾礦的勘查開(kāi)發(fā)需要大量資金的投入，于是我國(guó)開(kāi)始積極尋求鈾礦勘查工作投融資的多元化之路。為此，我們有必要先了解我國(guó)鈾礦勘查工作投融資體制的沿革。

1 我國(guó)鈾礦勘查工作發(fā)展階段

1943年，在廣西鐘山黃羌坪，第一次發(fā)現(xiàn)中國(guó)鈾礦。偽滿日本人在遼寧海城發(fā)現(xiàn)有鈾。新中國(guó)便是根據(jù)這兩線索，1954年后在遼寧和廣西發(fā)現(xiàn)了最早的鈾礦。由于天然鈾產(chǎn)品的軍用戰(zhàn)略地位，我國(guó)在天然鈾工業(yè)開(kāi)創(chuàng)之初，就把天然鈾產(chǎn)品納入軍品管理。天然鈾產(chǎn)品由國(guó)家定價(jià)收購(gòu)，天然鈾產(chǎn)品的生產(chǎn)也一直由核工業(yè)系統(tǒng)專(zhuān)營(yíng)。無(wú)論是原來(lái)作為國(guó)家政府部門(mén)的第二機(jī)械工業(yè)部、核工業(yè)部，還是政治體制改革后的中國(guó)核工業(yè)總公司、中國(guó)核工業(yè)集團(tuán)公司，均先后承擔(dān)著天然鈾產(chǎn)品的生產(chǎn)及其經(jīng)營(yíng)管理任務(wù)。

在我國(guó)核地質(zhì)系統(tǒng)的鈾資源勘查活動(dòng)中，總共探明鈾資源儲(chǔ)量298785t，大致經(jīng)歷了三個(gè)不同的發(fā)展階段。

1.1 20世紀(jì)50～70年代，為從無(wú)到有并迅速發(fā)展階段

我國(guó)鈾資源的勘查開(kāi)發(fā)業(yè)，起步于20世紀(jì)50十年代末，是在學(xué)習(xí)借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展起來(lái)的。在當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)內(nèi)天然鈾生產(chǎn)的政治地位遠(yuǎn)高于它的經(jīng)濟(jì)地位，鈾礦冶企業(yè)無(wú)論是生產(chǎn)管理、還是技術(shù)管理都比較規(guī)范；技術(shù)力量雄厚配套；規(guī)章制度健全有效。

這一時(shí)期以地質(zhì)找礦為中心，集中全部力量為找礦服務(wù)，落實(shí)了一大批鈾礦儲(chǔ)量。經(jīng)過(guò)近20年的發(fā)展，我國(guó)先后分三批共建成28座具有獨(dú)立法人資格的鈾礦山、區(qū)域性水冶廠、采冶聯(lián)合企業(yè)，并建有與其配套的科研、設(shè)計(jì)、施工、機(jī)械制造等單位，遍布湖南、江西、廣東、新疆、甘肅、陜西、廣西、云南、貴州、四川、浙江、遼寧、河北、河南、北京等15個(gè)省、市、自治區(qū)。到70年代末，天然鈾生產(chǎn)能力已經(jīng)達(dá)到1000t/a左右的水平。

1.2 20世紀(jì)80～90年代，為“保軍轉(zhuǎn)民”的調(diào)整階段

80年代以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制開(kāi)始由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，軍工企業(yè)開(kāi)始向直接為國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)、以經(jīng)濟(jì)效益為中心的企業(yè)轉(zhuǎn)化，國(guó)內(nèi)鈾礦冶工業(yè)相應(yīng)地進(jìn)入“保軍轉(zhuǎn)民”、壓縮生產(chǎn)能力的大調(diào)整時(shí)期。

鑒于當(dāng)時(shí)的國(guó)內(nèi)天然鈾產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格低、原材料價(jià)格上漲和鈾礦冶企業(yè)負(fù)擔(dān)重的實(shí)際，迫于企業(yè)的生存和效益，根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策，我國(guó)鈾礦冶工業(yè)先后進(jìn)行了兩次“保軍轉(zhuǎn)民”的大調(diào)整。在此期間，共關(guān)停(或政策性關(guān)停)鈾礦井33個(gè)，消失礦石生產(chǎn)能力184.2萬(wàn)t/a；關(guān)停冶水廠18座，消失礦石水冶處理能力207萬(wàn)t/a，從而使天然鈾生產(chǎn)能力下降至1994～1997年的350t/a左右。

在這一階段，隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制的改革，國(guó)家對(duì)鈾資源勘查開(kāi)發(fā)的投資縮小，鈾礦冶基本建設(shè)、技術(shù)改造工程仍是由國(guó)家全部投資。于是，地勘單位利用自身勘查技術(shù)和手段，面向社會(huì)開(kāi)展有償服務(wù)，逐步進(jìn)入了市場(chǎng)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，增加了市場(chǎng)收入。由于長(zhǎng)期受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，對(duì)地質(zhì)工作性質(zhì)和特點(diǎn)認(rèn)識(shí)不清，公益性和商業(yè)性地質(zhì)工作仍在混合運(yùn)行，同時(shí)上下對(duì)“三化”(即部分地質(zhì)工作成果商品化、地質(zhì)勘查單位企業(yè)化或經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)化、部分地質(zhì)隊(duì)伍的社會(huì)化)認(rèn)識(shí)不一。因此，在推行“三化”過(guò)程中，也遇到許多實(shí)際問(wèn)題、困難和阻力，地勘體制改革沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性或根本性突破。

1.3 20世紀(jì)90年代～21世紀(jì)初期，為恢復(fù)發(fā)展階段

以1996年修改后《礦產(chǎn)資源法》頒布為標(biāo)志，我國(guó)開(kāi)始了地質(zhì)工作體制的市場(chǎng)化改革。明確了改革的方向，提出改革的目標(biāo)，即建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、有利于礦產(chǎn)資源優(yōu)化配置和合理利用、有利于礦產(chǎn)資源嚴(yán)格管理和有效保護(hù)、政企(事)分開(kāi)、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、有序、高效的管理體制。按照改革的目標(biāo)和原則，推進(jìn)了政府管理機(jī)構(gòu)和職能的改革，建立和逐步健全了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的法律和制度體系，促進(jìn)了“兩性”地質(zhì)工作的分制運(yùn)行。商業(yè)性地質(zhì)工作得到了發(fā)育和發(fā)展，推動(dòng)了地質(zhì)勘查隊(duì)伍管理體制的改革，組建了中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局及省一級(jí)的公益性地質(zhì)工作隊(duì)伍，其余地質(zhì)勘查隊(duì)伍實(shí)行企業(yè)化管理。

1999年5月12日，科工改字〔1999〕255號(hào)印發(fā)《核工業(yè)地質(zhì)勘查隊(duì)伍管理體制改革實(shí)施方案》，地勘隊(duì)伍6萬(wàn)人大部分下放，少部分成立中國(guó)核工業(yè)地質(zhì)局，下設(shè)北京地質(zhì)研究院和6個(gè)地區(qū)性地質(zhì)調(diào)查院、3個(gè)地質(zhì)調(diào)查所和航測(cè)遙感中心等12個(gè)單位，共5000余人(在職約3000人，直接從事地質(zhì)勘查的1000多人)。承擔(dān)基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)工作的地質(zhì)“野戰(zhàn)軍”已開(kāi)始組建。新的地質(zhì)工作體制的基本框架初步形成。

隨著我國(guó)核電事業(yè)的發(fā)展，天然鈾工業(yè)也在調(diào)整中不斷前進(jìn)。利用地浸技術(shù)開(kāi)發(fā)北方砂巖鈾礦床有了新的突破，新建七三七地浸采鈾工程，并形成規(guī)模生產(chǎn)；地下爆破原地浸出工藝技術(shù)在七九四礦應(yīng)用于工業(yè)化生產(chǎn)；地表堆浸技術(shù)在硬巖鈾礦采冶聯(lián)合企業(yè)得到普遍應(yīng)用；密實(shí)移動(dòng)床等先進(jìn)設(shè)備得到推廣。這期間，新建了遼寧本溪連山關(guān)(3075鈾礦床)、江西瑞金草桃背(6722鈾礦床)等硬巖鈾礦采冶工程；鈾純化生產(chǎn)線的萃取部分進(jìn)行了技術(shù)改造。到2000年，我國(guó)天然鈾產(chǎn)量又恢復(fù)到1000t/a左右的水平。

進(jìn)入21世紀(jì)后，利用地浸、原地爆破浸出、堆浸等工藝技術(shù)，新建設(shè)了江西寧都大布(6217鈾礦床)、河北青龍盤(pán)嶺頭(433鈾礦床)、江西樂(lè)安721—15(鄒家山鈾礦床4號(hào)帶)、粵北仙人嶂石角圍(338、339鈾礦床)、新疆伊犁扎基斯坦(511鈾礦床)等5個(gè)鈾礦冶工程，并對(duì)甘肅山丹新水井(706鈾礦床)、陜西藍(lán)田輞川(104鈾礦床)、廣東翁源石土嶺(337鈾礦床)等3個(gè)鈾礦冶工程進(jìn)行技術(shù)改造；同時(shí)，對(duì)二七二鈾純化生產(chǎn)線進(jìn)行擴(kuò)大生產(chǎn)能力的技術(shù)改造。目前，河北青龍盤(pán)嶺頭(433鈾礦床)、新疆伊犁扎基斯坦(511鈾礦床)兩個(gè)鈾礦冶工程基本建成投產(chǎn)，二七二鈾純化生產(chǎn)線技術(shù)改造基本完成；其他基建、技改工程尚在進(jìn)行中。2005年、2006年，我國(guó)天然鈾產(chǎn)量保持在1100t/a左右的水平。而且至2006年以前，國(guó)內(nèi)核燃料由中國(guó)核工業(yè)集團(tuán)獨(dú)家供應(yīng)，中國(guó)核工業(yè)集團(tuán)金原鈾業(yè)公司，系國(guó)有獨(dú)資有限公司，下屬金安、金瑞、金宏、錦原、衢州、藍(lán)天、天山、北方、衡陽(yáng)等9個(gè)全資子公司，具有承擔(dān)國(guó)內(nèi)天然鈾產(chǎn)品的生產(chǎn)任務(wù)。

2 鈾礦勘查工作投融資體制的沿革

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，鈾資源勘探開(kāi)發(fā)投融資體制也由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式下的國(guó)家財(cái)政撥款體制，向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理模式下的多元化投融資體制演變，鈾礦企業(yè)也開(kāi)始由政府部門(mén)轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)單位，逐步實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位企業(yè)化管理。

2.1 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式下的國(guó)家財(cái)政撥款體制

從新中國(guó)成立到1998年地勘經(jīng)濟(jì)體制改革前的時(shí)期內(nèi)，我國(guó)鈾礦勘查由國(guó)家投資，即勘查資金來(lái)自于國(guó)家的財(cái)政撥款,這與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制和礦產(chǎn)資源管理制度是相輔相成的。當(dāng)時(shí)，我國(guó)的地勘體制是：礦產(chǎn)資源勘查和開(kāi)發(fā)彼此分離，地勘單位與礦山企業(yè)各依賴于其主管部門(mén)，都不是獨(dú)立的利益主體。特別是地勘單位，長(zhǎng)期作為事業(yè)單位存在，礦產(chǎn)資源勘查經(jīng)費(fèi)來(lái)源只能依靠國(guó)家財(cái)政撥款，性質(zhì)為事業(yè)費(fèi)，不計(jì)利潤(rùn)；勘查成果交給國(guó)有礦山企業(yè)無(wú)償使用，在礦山企業(yè)與地勘單位之間不存在商品交換關(guān)系。在當(dāng)時(shí)這種高度集中的中央計(jì)劃體制中，鈾礦的勘查成果有控制地?zé)o償提供國(guó)家利用，探明的鈾礦儲(chǔ)量和地質(zhì)資料無(wú)償提供國(guó)有礦山設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)利用。我國(guó)鈾礦的勘查依靠財(cái)政來(lái)集中和分配資金，鈾礦地質(zhì)單位的投資需求依靠國(guó)家財(cái)政來(lái)支持，國(guó)家既是鈾礦勘查工作的出資者和組織實(shí)施者，也是鈾礦成果的所有者和享用者。這種財(cái)政主導(dǎo)型的資金供給制度的特征，主要有三個(gè)：

首先，國(guó)家對(duì)從事鈾礦勘查的地勘單位所需資金實(shí)行無(wú)償供給制，地勘單位沒(méi)有營(yíng)運(yùn)資金的自主權(quán)。資金基本是由財(cái)政無(wú)償撥付地勘單位使用，無(wú)論是固定資產(chǎn)投資資金(新增投資資金和補(bǔ)償投資資金)還是流動(dòng)資金，雖然其供應(yīng)方式和管理制度頻繁變更，但國(guó)家對(duì)鈾礦勘查所需資金始終實(shí)行的是供給制。這表明傳統(tǒng)體制下，從事鈾礦勘查的地勘單位始終沒(méi)有被當(dāng)作一個(gè)資金營(yíng)運(yùn)的主體，不論資金數(shù)量多少，也不論資金何時(shí)被需要，它總是處于被動(dòng)調(diào)節(jié)對(duì)象的位置，只有被動(dòng)地接受資金的注入與抽出，很少有營(yíng)運(yùn)資金的自主權(quán)。

其次，國(guó)家按照計(jì)劃向從事鈾礦勘查的地勘單位供給資金，獲得計(jì)劃指標(biāo)是地勘單位取得財(cái)政撥款的先決條件。在統(tǒng)一的計(jì)劃下，國(guó)家每年的投資計(jì)劃，先是逐層劃撥給地質(zhì)礦產(chǎn)部門(mén)或各個(gè)工業(yè)部門(mén)，再由地礦部和工業(yè)部門(mén)依次下?lián)芙o各個(gè)地勘單位(地質(zhì)隊(duì))。因此，傳統(tǒng)體制下地勘單位關(guān)心的不是如何籌集地勘資金，而是如何獲得計(jì)劃指標(biāo)和勘探任務(wù)，尤其是后者對(duì)地勘單位具有相當(dāng)特殊的意義。而這種局面的形成是與產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)體制聯(lián)系在一起的，在生產(chǎn)資料不是商品的條件下，生產(chǎn)要素的流動(dòng)并不需要以貨幣為媒介，用貨幣來(lái)推動(dòng)。

最后，國(guó)家對(duì)從事鈾礦勘查的地勘單位的預(yù)算約束軟化。由于投資計(jì)劃是上級(jí)部門(mén)給定的，其決策方面的某種程度的失誤，地勘單位既無(wú)責(zé)任也無(wú)能力承擔(dān)，鈾礦勘查的風(fēng)險(xiǎn)完全由國(guó)家承擔(dān)。鈾礦勘查成果的使用，也基本是上級(jí)主管部門(mén)決定的。

總的來(lái)說(shuō)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)對(duì)鈾礦勘查工作的投資，也經(jīng)歷了兩個(gè)不同的階段。50年代末至80年代初這一期間，國(guó)家對(duì)鈾礦勘查的投資是逐年增長(zhǎng)，且勘查費(fèi)用占國(guó)家財(cái)政支出的比重，總體上也是呈上升趨勢(shì)的。80年代中期后，國(guó)家對(duì)鈾礦勘查的投資有所縮減，勘查費(fèi)用支出占財(cái)政支出的比重亦下降。直至90年代后期開(kāi)始，隨著國(guó)家對(duì)鈾資源的需求增加，對(duì)鈾礦的勘查投資逐漸加大。

2.2 地勘經(jīng)濟(jì)體制改革后,鈾礦勘查的多元化融資趨勢(shì)

1998年地勘經(jīng)濟(jì)體制改革后，中國(guó)礦業(yè)融資逐步由過(guò)去單一依靠財(cái)政計(jì)劃投入的融資方式向多元化融資方式發(fā)展。計(jì)劃性財(cái)政地勘投入，在逐漸淡出歷史舞臺(tái)，投資比重逐年下降，而企業(yè)自籌資金的比例不斷增加。這基本上能夠反映我國(guó)地勘經(jīng)濟(jì)體制改革方向，即實(shí)現(xiàn)地勘單位的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，逐步成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

作為關(guān)系國(guó)家安全的軍民兩用戰(zhàn)略性資源，幾十年來(lái)，我國(guó)對(duì)鈾一直實(shí)行專(zhuān)營(yíng)體制，按軍品管理，其勘查開(kāi)發(fā)也一直是由核工業(yè)鈾礦冶系統(tǒng)進(jìn)行，天然鈾產(chǎn)品由國(guó)家統(tǒng)一定價(jià)收購(gòu)?？傮w來(lái)看，基本上還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式，鈾礦作業(yè)沒(méi)有完全市場(chǎng)化，缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

1999年7月1日，中國(guó)核工業(yè)集團(tuán)公司成立，該公司是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)組建的特大型國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，其前身是二機(jī)部、核工業(yè)部、中國(guó)核工業(yè)總公司，由100多家企事業(yè)單位和科研院所組成，主要承擔(dān)核軍工、核電、核燃料、核應(yīng)用技術(shù)等領(lǐng)域的科研開(kāi)發(fā)、建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，以及對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作和進(jìn)出口業(yè)務(wù)。這就標(biāo)志著我國(guó)鈾資源勘查開(kāi)發(fā)投融資體制，由過(guò)去的國(guó)家財(cái)政撥款模式，轉(zhuǎn)向包括完成預(yù)算內(nèi)地質(zhì)工作、開(kāi)拓社會(huì)地勘市場(chǎng)、尋求礦業(yè)開(kāi)發(fā)、開(kāi)展工貿(mào)經(jīng)營(yíng)等內(nèi)容的多元化融資模式。但是，由于鈾產(chǎn)品的軍用戰(zhàn)略地位，專(zhuān)營(yíng)鈾產(chǎn)品的中國(guó)核工業(yè)集團(tuán)公司，仍是在事業(yè)外衣下，以隊(duì)為單位，事、企兩種機(jī)制同體運(yùn)行，即所謂“戴事業(yè)帽子、走企業(yè)路子”。對(duì)鈾礦的勘查開(kāi)發(fā)投資，仍主要依靠國(guó)家的財(cái)政撥款，而對(duì)社會(huì)資金的介入多有限制。

中國(guó)核工業(yè)集團(tuán)公司對(duì)鈾資源勘查開(kāi)發(fā)的投資模式，主要是先由公司的財(cái)務(wù)核算部門(mén)統(tǒng)一核算，再將資金劃撥到下屬的各地勘單位，用以完成各地勘單位預(yù)定的地質(zhì)勘查任務(wù)。對(duì)地勘單位的財(cái)政撥款以預(yù)算形式實(shí)施，包括基本支出預(yù)算、項(xiàng)目支出預(yù)算等。由于地勘單位離退休的人員逐年增多，而勘查工作又需要增加新的人員，由政府所給予的財(cái)政撥款越來(lái)越難以滿足人頭經(jīng)費(fèi)支出，地質(zhì)勘查項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)實(shí)際上越來(lái)越少。此外，在這種礦產(chǎn)勘查撥款模式下，地質(zhì)工作的規(guī)模和進(jìn)度由計(jì)劃調(diào)控，不由地質(zhì)勘查單位的生產(chǎn)能力和工作程度的需求決定，影響了礦產(chǎn)勘查的效率和發(fā)展。因此，這種以財(cái)政無(wú)償撥款為特征的資金供給制度，不僅無(wú)法保證資金使用的有效性，而且容易導(dǎo)致了企業(yè)中資金浪費(fèi)與短缺的現(xiàn)象并存。

隨著地勘經(jīng)濟(jì)體制改革，我國(guó)鈾礦勘查工作投融資體制也開(kāi)始尋求多元化的融資渠道。中國(guó)正在研究鈾資源開(kāi)發(fā)利用的新政策，討論調(diào)整體制，適當(dāng)開(kāi)放鈾開(kāi)發(fā)，中核集團(tuán)獨(dú)家開(kāi)發(fā)鈾的狀況將被打破。有關(guān)專(zhuān)家表示，隨著核電擴(kuò)建，鈾礦需求大增和鈾供應(yīng)逐漸趨緊，為滿足核工業(yè)對(duì)鈾礦原料的需求，中國(guó)將逐步改革目前的鈾礦勘探開(kāi)發(fā)體制。其核心思想是建立鈾勘探采冶多元化投資體制，允許社會(huì)資金參與投資，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，最終形成中央、地方和企業(yè)對(duì)地勘多元化投入機(jī)制。

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