改善城市建設(shè)的投融資模式初探

金理佐 溫州市城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司 325800

改善城市建設(shè)的投融資模式初探

金理佐 溫州市城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司 325800

隨著我國的經(jīng)濟(jì)改革和城市化的發(fā)展深入,傳統(tǒng)的城市建設(shè)投融資體制已發(fā)生了巨大變化，原有的融資管理模式已難以適應(yīng)城市快速發(fā)展的需要。城市發(fā)展急需城市建設(shè)投資公司作為投融資平臺和載體。通過對本人所在集團(tuán)公司的實際案例分析，闡述了城市建設(shè)投融資模式的演進(jìn)，指出必須創(chuàng)新城市建設(shè)投融資機(jī)制，才能更好地推進(jìn)城市建設(shè)事業(yè)的快速發(fā)展。

財政性投資；城市建設(shè)；投融資模式

Finance investment; Urban construction; Investing and financing mode

引言

在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下，重點工程投融資資金來源于財政收入，政府既是投資主體，又是融資機(jī)制中融資和被融資的對象，20世紀(jì)90年代以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制改革也逐步展開。1997年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于投資體制近期改革方案》，各地區(qū)和大小城市均紛紛組建了城市建設(shè)投資公司，并按照企業(yè)法人的形式，通過市場運(yùn)作機(jī)制，行使國有資本投、融資主體職能，負(fù)責(zé)組織城市建設(shè)和國有資本運(yùn)營。2004年7月22日頒布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，為投資領(lǐng)域內(nèi)劃分政府、市場職能明確了改革方向，鼓勵市場投資。資金短缺一直是制約地方城市建設(shè)的瓶頸。按照傳統(tǒng)的做法，城建資金的籌措、使用和管理都由財政統(tǒng)包統(tǒng)攬，但政府投入城市建設(shè)的財政性資金不僅十分有限，而且運(yùn)作機(jī)制束于體制制約，建設(shè)資金相對于城市建設(shè)所需巨資來說只是杯水車薪，因此，各地政府成立城投公司進(jìn)行投融資,籌措城建資金,城市建設(shè)投資公司的專業(yè)化運(yùn)作提高了財政性投資重點工程的融資能力和資金的使用效率，實現(xiàn)了政企分開，解決了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事權(quán)和財權(quán)不統(tǒng)一的狀況，在一定程度上起到了將政府從投融資具體行為中剝離出來的作用，也為政府從投融資活動的具體操作者向管理者的過渡提供了途徑。

結(jié)合重點工程建設(shè)要求、項目劃分情況以及實踐操作情況，城市建設(shè)投資公司的運(yùn)作一般有如下模式：

（1）、政府財政部門將現(xiàn)金、存量資產(chǎn)和增量投資注入城市建設(shè)投資公司，委托其對現(xiàn)金進(jìn)行投資管理并經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)。

（2）、政府決定具體投資項目以后，城市建設(shè)投資公司提出具體項目方案，由政府決定最終采用方案。

（3）、項目建設(shè)中產(chǎn)生的項目收益上繳到政府財政部門，而城市建設(shè)投資公司則再通過政府財政部門的投資來償還融資的資本成本并進(jìn)行增量投資。

一、 目前城市建設(shè)投資公司投融資模式存在的不足

盡管以城市建設(shè)投資公司為主體的投融資模式與傳統(tǒng)投融資模式相比，有著顯著的優(yōu)越性，但它仍然存在著弊端：

1、城市建設(shè)投資公司缺乏投融資主體地位

目前的城市建設(shè)投資公司多為國有獨資公司形式，政府是實際的投融資主體，同時又是投融資市場的管理者，而任何一個重點工程項目的建設(shè)又同時有多個政府部門參與決策與管理，因此，城市建設(shè)投資公司并沒有真正意義上的風(fēng)險與收益一體的投融資主體。

2、融資渠道相對單一

從現(xiàn)有情況來看，雖然新的融資模式不斷推出，國內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的資金來源依然主要集中在財政撥款、國債基金和以政府財力為擔(dān)保的銀行借款，市場化融資的應(yīng)用和發(fā)展還不普遍，企業(yè)自籌或外來資金直接投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重相對較少，還沒有真正實現(xiàn)投融資主體多元化。

3、現(xiàn)行城市建設(shè)管理模式難以實現(xiàn)城建資產(chǎn)的保值增值

長期以來，城市供水、道路、排水、燃?xì)?、供熱、公共交通等由不同的政府部門進(jìn)行建設(shè)和管理，具有很強(qiáng)的壟斷性，造成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入高成本、質(zhì)量管理低水平、經(jīng)營管理低效益的局面。同時，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資主體的責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一、相互脫節(jié)造成城建資金使用效率低下，無法實現(xiàn)對經(jīng)營性項目和公益性項目的資源的高效配置和調(diào)度。

二、以城投公司為主體的城市建設(shè)投融資模式的改進(jìn)

通過以上的分析可以看出，現(xiàn)有模式在投融資主體多元化和投融資行為市場化尚存在很多困難，在這里，根據(jù)我們集團(tuán)公司最近幾個項目的實踐，介紹一些經(jīng)驗做法。

1、強(qiáng)化城投公司的融資平臺

城市建設(shè)的特性決定了這始終是一項由政府主導(dǎo)的行為，隨著基本設(shè)施領(lǐng)域的不斷投入，僅僅依賴于財政投入的模式已不能滿足城市建設(shè)的步伐。同時，政府職能定位和主體身份又約束著在融資渠道、融資范圍、融資方式上選擇。因此，通過企業(yè)化的資產(chǎn)管理方式來經(jīng)營城市資產(chǎn)，明確投資主體身份，理順產(chǎn)權(quán)，明晰責(zé)權(quán)利，盤活沉淀資產(chǎn)，成為許多城市政府的選擇。

城市建設(shè)不再是政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，而是由政府領(lǐng)導(dǎo)下的專業(yè)公司以企業(yè)舉債的形式，通過向金融機(jī)構(gòu)融資和吸引社會資金等多種辦法，對城市資產(chǎn)進(jìn)行集聚、重組和營運(yùn)，有效解決了城市建設(shè)資金問題。使城建投資從主要依賴財政轉(zhuǎn)向依靠財政引導(dǎo)、社會投資及其他融資形式相結(jié)合的多元投融資體系，以資產(chǎn)重組為手段，做大做強(qiáng)城建投融資主體，構(gòu)建政府主導(dǎo)、政企分開、社會參與、市場化運(yùn)作的新型城市建設(shè)投融資體制，從而實現(xiàn)城市自然資源的資產(chǎn)化、存量資產(chǎn)的資本化、行政資源的一體化。積極推進(jìn)城建投資公司的改革，建立起定位準(zhǔn)確、功能完善的城市建設(shè)投融資主體，制定切實可行的投融資具體政策和措施，明確其城市建設(shè)投融資主渠道地位，規(guī)范投融資行為，創(chuàng)新投融資方式，實現(xiàn)城市資源、資產(chǎn)的有效整合。

2、拓展多種融資渠道

目前，城投公司潛在的融資渠道包括信托平臺融資、銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債券、短期融資券及資本市場融資。隨著各地城投融資項目的增多，通過信托提供融資的方式也漸漸成熟，城投公司盈利性項目、政府信用項下的非盈利性項目、公益性項目等等市政建設(shè)項目統(tǒng)統(tǒng)可以通過BT、BOT、資本金注入、貸款等多種模式在信托的融資平臺上得以完成。信托平臺融資的優(yōu)勢相對銀行貸款的融資渠道來說，信托公司不受到貸款規(guī)模的限制、信托資金的運(yùn)用可以不指明方向、能夠跨行業(yè)、跨領(lǐng)域投資；相對發(fā)行企業(yè)債券、短期融資券及資本市場等融資渠道來說，信托平臺融資規(guī)模沒有上限，條件要求簡單。信托資金屬于表外業(yè)務(wù)，資金來源為銀行的客戶理財資金，不納入銀行的貸款規(guī)模，可作為項目資本金注入，同時信托資金在政府信用擔(dān)保下可以完成。因此，在城投公司成立初期，融資渠道以信托平臺融資和銀行貸款為主。

作為溫州最大規(guī)模的融資平臺之一，我們公司進(jìn)行了獨具特色的融資創(chuàng)新，把融資的思路拓寬到證券市場，采取發(fā)行長期企業(yè)債券、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資入股等市場化運(yùn)作方式，進(jìn)一步暢通了融資渠道，充分盤活存量資產(chǎn)，努力實現(xiàn)投資平衡。

濱江商務(wù)區(qū)開發(fā)面積達(dá)1300萬m2，投資建設(shè)資金估算為2000億元人民幣。根據(jù)市委市政府對濱江商務(wù)區(qū)“三年整體推進(jìn)，五年初具規(guī)模，十年基本建成”的要求。為此，必須采用多渠道、多形式相結(jié)合的融資方案進(jìn)行融資，我們公司緊密結(jié)合濱江商務(wù)區(qū)建設(shè)的工作實際，把全方位拓寬融資渠道、更快更好地籌措城建資金，作為工作的重中之重。 城投公司的優(yōu)勢在于其政府投資機(jī)構(gòu)的職能定位、政府的政策扶持和企業(yè)的經(jīng)營運(yùn)作能力，而政府信用如何轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實資金，這就需要通過強(qiáng)化企業(yè)經(jīng)營運(yùn)作來實現(xiàn)。城投公司首先從推進(jìn)與國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)合作入手，全面加強(qiáng)了與國家開發(fā)銀行的戰(zhàn)略合作。在積極發(fā)展與政策性金融機(jī)構(gòu)合作的同時，城投公司的融資眼光還投向了活躍在資本市場的各大商業(yè)銀行。城投公司應(yīng)與工行、建行、農(nóng)行、交行、浦發(fā)銀行等商業(yè)銀行開展了戰(zhàn)略合作。使各商業(yè)銀行對城投公司發(fā)展充滿信心，對城投公司各主要項目進(jìn)行信用授權(quán)。利用上市公司融資是城投公司多渠道、多方式融資戰(zhàn)略的一個重要組成部分。通過資本市場籌措建設(shè)資金，促進(jìn)濱江商務(wù)區(qū)建設(shè)，為下一步通過資本市場直接融資創(chuàng)造了有利條件。

3、推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施及社會事業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，增強(qiáng)城投公司自我發(fā)展能力

按照“投資多元化、經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化、管理一體化、服務(wù)社會化”的要求，凡是能夠走向市場化經(jīng)營的城市基礎(chǔ)設(shè)施及社會事業(yè)，均以城投公司為載體進(jìn)行資金融通、項目建設(shè)、資本經(jīng)營、運(yùn)營管理、綜合開發(fā)等一系列市場化運(yùn)作。推進(jìn)存量資產(chǎn)整合和權(quán)益性融資，促進(jìn)存量資產(chǎn)合理流動、重組和優(yōu)化配置，盤活存量資產(chǎn)，在項目運(yùn)營中所得收益可投入城市再建設(shè)；城市基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)社會事業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、市場化運(yùn)作就是要以經(jīng)營的思想規(guī)劃城市，以經(jīng)營的手段建設(shè)城市，以經(jīng)營的方式管理城市。

為了加快濱江商務(wù)區(qū)一系列重大項目的建設(shè)步伐，我們公司積極推進(jìn)融資創(chuàng)新，探索重大項目投資平衡新模式。爭取市委、市政府的大力支持，采取土地收益與重大項目打包的辦法，增強(qiáng)融資能力，擴(kuò)大融資規(guī)模。通過土地和項目的整體打包，土地增值收益為項目建設(shè)提供資金保障，實現(xiàn)土地開發(fā)和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的良性互動。同時，還可通過信托、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、多方參股、BOT、BT、個人委托貸款、冠名權(quán)、廣告發(fā)布權(quán)轉(zhuǎn)讓、特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等多元化融資體系籌措資金。其一方面可提高城市管理和經(jīng)營的專業(yè)化水準(zhǔn)，盤活存量資產(chǎn)，提升資源利用效率，提高城投公司平臺“造血”功能，實現(xiàn)城市資源資產(chǎn)的保值增值；另一方面可以促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，用競爭的、市場經(jīng)營的機(jī)制來改革現(xiàn)行的城市基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)的管理體制，提高行政效率和監(jiān)管水平，緩解政府財政壓力，減輕地方政府負(fù)擔(dān)，改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量。

三、結(jié)論

在推進(jìn)重大項目建設(shè)和深化投融資體制改革方面，我們集團(tuán)公司積累了一定的經(jīng)驗，通過幾年的經(jīng)營運(yùn)作，公司逐步形成了財政注入資金支撐公益項目、土地開發(fā)利用平衡重大項目、企業(yè)自主投資發(fā)展經(jīng)營項目的三條資金循環(huán)主線，實施了銀行貸款、上市公司融資、發(fā)行企業(yè)債券，利用外資和社會資本、盤活存量資產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施投資入股、資產(chǎn)證券化等多渠道融資的戰(zhàn)略。這些融資創(chuàng)新活動在一定程度上突破了建設(shè)資金短缺的瓶頸制約，隨著市場機(jī)制的不斷完善和經(jīng)濟(jì)形勢的轉(zhuǎn)變，還需要努力創(chuàng)新城市投融資機(jī)制，搭建和強(qiáng)化城市建設(shè)投融資平臺，促進(jìn)城市建設(shè)的發(fā)展。

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With the deepening of the economic reformation and urbanization in our couthnetry conventional investing and financing system for urban construction have greatly changed. The origin investing and financing mode can not catch up with the need of quickly developing urbanization. Urban development starves for investment company of urban construction as a financing flatform and carrier. This paper analyze the evolution of the investing and financing system for urban construction based on our experiences, and point out that we should innovate the investing and financing system for urban construction to accelerate the urban construction and development.

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.09.193

浙江省高校青年教師資助項目

金理佐(1967一)，男，浙江溫州，碩士，研究方向：金融投資、區(qū)域經(jīng)濟(jì)。