完善環(huán)境政策體系 控制環(huán)境污染形勢

楊朝飛

(環(huán)境保護部，北京 100035)

完善環(huán)境政策體系 控制環(huán)境污染形勢

楊朝飛

(環(huán)境保護部，北京 100035)

編者按：環(huán)境政策體系是實現環(huán)境保護工作歷史性轉變的重要保障之一，日前，環(huán)境保護部核安全總工程師楊朝飛（曾擔任環(huán)境環(huán)保部自然生態(tài)保護司、政策法規(guī)司司長）應本刊之邀，對近幾年我國在環(huán)境政策領域取得的進展進行了總結和闡述。

目前，我國總體環(huán)境形勢可概括為：局部地區(qū)和行業(yè)的部分環(huán)境指標有所改善，環(huán)境惡化狀況未得到根本遏制，環(huán)境形勢依然十分嚴峻，未來的環(huán)境壓力將繼續(xù)加大。要想從根本上解決問題，就必須從實際出發(fā)，加強應對污染事故的機制建設，建立環(huán)境保護長效機制。其中，極為重要的一環(huán)是完善環(huán)境政策、法規(guī)、標準、制度體系。

環(huán)境政策;綠色信貸;環(huán)境污染責任保險;環(huán)境稅

為改善我國的整體環(huán)境狀況，扭轉環(huán)境惡化趨勢，必須從實際出發(fā)，建立環(huán)境保護長效機制，其中環(huán)境政策是非常重要的一個組成部分。

環(huán)境政策主要包括稅收、信貸、價格、保險、證券、貿易、政府采購和生態(tài)補償等。本文主要論述了我國在綠色信貸、環(huán)境污染責任保險和環(huán)境稅等方面取得的進展。

1 綠色信貸

我國自2007年開始著力推行綠色信貸政策。其主要包括兩個核心內容：一是利用優(yōu)惠的信貸政策和手段（包括貸款期限、利率和額度等）支持環(huán)保、節(jié)能項目或企業(yè)；二是對違反環(huán)保和節(jié)能等相關法律法規(guī)的項目或企業(yè)采取停貸、緩貸甚至收回貸款等處罰措施。

實施綠色信貸政策，將企業(yè)的環(huán)境行為與融資行為進行了有效結合，顯著提高了環(huán)境監(jiān)管的綜合效果。銀行減少對環(huán)境違法企業(yè)的新增授信，甚至回收已發(fā)放的貸款，都可能使污染企業(yè)直接面臨生存危機，促使這些企業(yè)加強污染治理、整改其環(huán)境違法行為，以盡早取得環(huán)保部門的認可。因此，綠色信貸是一種行之有效的環(huán)境保護手段。

1.1 目前我國實施綠色信貸的基本情況

2007年7月，環(huán)境保護部會同人民銀行和銀監(jiān)會下發(fā)了《關于落實環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風險的意見》，標志著我國綠色信貸政策的正式啟動。2008年3月、2009年5月，環(huán)境保護部與人民銀行兩次下發(fā)通知，規(guī)范環(huán)保部門報送環(huán)保信息的范圍、方式、時限等，并制定了統一的填報格式。據統計[1]，截至目前已有超過4萬條企業(yè)環(huán)境違法信息，超過7000條項目的環(huán)評審批、竣工驗收、強制清潔審核等信息納入了人民銀行的征信系統。

同時，各地環(huán)保部門也與銀監(jiān)機構建立了信息交流與共享機制，提供企業(yè)環(huán)境信息、環(huán)保政策標準等供銀行機構查詢。據不完全統計，已經有1.3萬條企業(yè)環(huán)境違法信息被銀監(jiān)會轉發(fā)商業(yè)銀行。

1.2 地方政府積極參與實施綠色信貸

據不完全統計，已有超過20個省市制定了當地的政策來細化綠色信貸政策的實施程序及規(guī)則。有些地區(qū)將綠色信貸政策納入區(qū)域合作機制中加以落實。如江蘇省、上海市、浙江省三地從2009年起，對長江三角洲區(qū)域內的企業(yè)按環(huán)境行為分為5個等級，并將評價結果及時通報金融管理部門。

1.3 銀行業(yè)金融機構積極推進綠色信貸

大多數銀行積極完善和落實綠色信貸政策。中國進出口銀行、工商銀行、農業(yè)銀行、中國銀行、建設銀行、交通銀行等銀行機構都已經實行“環(huán)保一票否決”制度，針對存在不符合產業(yè)政策、沒有通過環(huán)境影響評價審批等問題的項目，不予貸款。同時，大部分銀行也都加大了對符合條件的節(jié)能減排、污染治理等項目的信貸支持，進而改善了信貸結構。

我國實施綠色信貸的做法表明，這項政策借鑒了國際可持續(xù)金融實踐經驗，同時又帶有明顯的中國特色。國際的綠色信貸實踐是在自發(fā)、自愿的基礎上逐步展開、深化的，這項工作自始至終都發(fā)生在非官方的民間系統之內。我國綠色信貸是在政府領導推動下進行的，帶有一定的強制性色彩，現在已經成為經濟與環(huán)境宏觀管理的重要手段。銀行機構在政府的指導下，通過調整信貸結構，對經濟結構調整、企業(yè)的技術進步以及節(jié)能減排起到了重要的促進作用。

1.4 地方取得的經驗

河北省對銀行業(yè)金融機構執(zhí)行綠色信貸的效果進行評價，將評價結果作為銀行機構評級、表彰的重要依據。該省采取百分制考核方法，對90多家銀行金融機構2008年及2009年上半年執(zhí)行綠色信貸政策情況進行了評價，所有銀行的綜合評價得分均在70分以上，全部為綠色信貸達標單位，其中6家機構被評為綠色信貸優(yōu)秀單位。

2 環(huán)境污染責任保險

目前，國內在發(fā)生污染事故后的民事賠償方面大體是兩種情況：1）政府出錢救助污染受害者。但政府提供賠償，雖然可以暫時避免發(fā)生群體性事件，解決應急問題，但用納稅人的錢為違法排污企業(yè)買單的方式，不僅不能有效地處罰違法者、從根本上解決產生的環(huán)境問題，而且更不能體現社會的公平和正義。2）發(fā)生污染事故后，政府和污染企業(yè)都不出錢或者無力出錢救助污染受害者，污染受害群眾只能獨自承受污染帶來的損害。

因此，為保護環(huán)境污染受害者和社會弱勢群體利益，必須建立環(huán)境責任保險這樣能夠體現環(huán)境公平和正義的機制。一旦發(fā)生污染事故，就可以有機制保護他們，也能有一個機構給他們提供補償。

2.1 環(huán)境保護部：組織開展技術規(guī)范的研究制定

（1）中國環(huán)境保護產業(yè)協會

中國環(huán)境保護產業(yè)協會受環(huán)境保護部委托編制的《環(huán)境風險評估技術指南—氯堿企業(yè)環(huán)境風險等級劃分方法》已由環(huán)境保護部會同保監(jiān)會于2009年底向社會發(fā)布。這是國家頒布的第一個環(huán)境污染責任保險的配套技術指南，為科學量化氯堿企業(yè)環(huán)境風險程度、合理確定環(huán)境污染責任險的費率水平，提供了具體和可操作的技術依據。

（2）環(huán)境保護部政研中心

該中心正在開展環(huán)境污染責任保險相關優(yōu)惠政策的研究，其中包括全國環(huán)境污染責任保險進展情況調研報告：對開展環(huán)境污染責任保險業(yè)務的保險公司予以營業(yè)稅優(yōu)惠的政策建議；排污費用于環(huán)境污染責任保險保費補貼的建議。

（3）環(huán)境規(guī)劃院

環(huán)境規(guī)劃院開展環(huán)境污染損失評估規(guī)范的研究，組織擬定關于開展環(huán)境污染損害評估工作的文件，為環(huán)境污染損害評估工作、量化環(huán)境污染損害提供政策指導和技術依據。

（4）配套法規(guī)和政策建設穩(wěn)步推進

2009年國務院辦公廳轉發(fā)的《關于加強重金屬污染防治工作的指導意見》，不僅明確要求推行重點防控企業(yè)的污染責任保險工作，而且提出要“積極引入市場機制，大力推進環(huán)境污染損害鑒定評估工作”。2009年11月，環(huán)境保護部頒布的《關于加強環(huán)境應急管理工作的意見》也明確要求，要把加快建立環(huán)境污染責任保險制度納入環(huán)境應急管理體系建設中。

2.2 地方：試點穩(wěn)步推進

目前，湖南、湖北、江蘇、浙江、遼寧、上海、重慶、云南、廣東9個?。ㄖ陛犑校┮言谌』虿糠值貐^(qū)開展試點。有關地方政府和環(huán)保部門高度重視環(huán)境污染責任保險試點，積極引導、精心謀劃、大膽探索、穩(wěn)步推進，有力地推動了當地的試點工作。

一些省市高度重視環(huán)境污染責任保險立法，例如沈陽市在《危險廢物污染環(huán)境防治條例》中，寫入支持和鼓勵保險企業(yè)設立危險廢物污染損害責任險種，支持和鼓勵產生、收集、貯存、運輸、利用和處置危險廢物的單位投保危險廢物污染損害責任險種的條款；株洲市對投保環(huán)境污染責任保險的企業(yè)，將其所投保險費的50%在當年的排污費中沖抵，極大地促進了企業(yè)的投保積極性。

2.3 保險產品：供給日趨豐富

環(huán)保部門和保監(jiān)部門聯合起來制定市場的規(guī)則，并監(jiān)督規(guī)則的落實，為市場的良性運作提供了堅實的政策保障。環(huán)境污染責任保險經過逐步地培育和發(fā)展，產品供給日趨豐富，中國人保財險股份有限公司、中國平安保險（集團）股份有限公司、華泰財產保險股份有限公司等10余家保險企業(yè)，推出了環(huán)境污染責任保險產品，并通過中國保監(jiān)會的審核備案最終投入市場。

3 環(huán)境稅

3.1 環(huán)境稅的主要內容

廣義的環(huán)境稅包括所有關于環(huán)保的稅收，主要包括以下幾方面的內容：1）取消“雙高（高環(huán)境污染、高環(huán)境風險）”產品的出口退稅。從2006年開始環(huán)保部門已開展了這項工作。2）對落后生產工藝征收消費稅。3）抵扣環(huán)保設備的所得稅。這樣更有利于企業(yè)治污和采用節(jié)能設施設備。4）對環(huán)境違法企業(yè)取消稅收優(yōu)惠。5）研究環(huán)境稅和碳稅。目前這兩個稅環(huán)境保護部已配合財政部稅務總局取得了很大的進展。6）資源稅和環(huán)境稅。7）對現行的排污收費制度進行“費改稅”的改革。

3.2 “費改稅”問題

排污收費是我國環(huán)境管理工作中提出最早并普遍實行的基本制度之一，也是落實得比較好的監(jiān)管制度之一，在環(huán)境保護事業(yè)中發(fā)揮了重要作用。但是，隨著國家社會主義市場經濟制度的建立和完善，隨著國家經濟體制的深化改革和經濟政策的創(chuàng)新調整，隨著環(huán)境保護事業(yè)的深入發(fā)展，現行排污收費制度已經越來越不適應形勢發(fā)展的需要，其自身的弱點逐步顯現。

排污收費主要存在如下問題：1）一些地方對排污收費工作的作用認識不到位，仍然存在行政干預的問題，制約了排污收費的依法行政；2）排污費征收標準偏低的問題長期得不到解決，在逐年通脹的情況下，收費標準越來越低于企業(yè)污染治理成本的問題更加突出，排污收費推動企業(yè)治污的內生性動力日漸弱化；3）排污費征收手段不完善，征收力度不夠大，普遍不能足額征收（主要是指不能按企業(yè)實際排污總量足額征收），排污收費也越來越偏離環(huán)境損害賠償的要求；4）協商收費、人情收費的情況仍然存在，廉潔收費任重道遠；5）不少基層環(huán)保部門的工作經費長期不能納入當地財政，排污費納入預算管理在不少地方都只是“以收定支”，基層環(huán)保部門的工作經費得不到有效解決。

針對上述問題，目前在環(huán)保部門內部主要有兩種解決主張。一種主張是繼續(xù)堅持排污收費制度，在現行的制度框架內進行改革；另一種主張是打破現行的排污收費制度框架，打破現行部門的職能與責權的利益格局，從國家宏觀層面進行更為廣泛的、深刻的、徹底的改革，即排污費改環(huán)境稅。兩種主張爭論異常激烈，筆者認為第二種主張更為有效。

排污費改稅的必要性可以簡單總結為以下幾方面：1）從國家“清費立稅”的改革趨勢來看，“費改稅”是排污費改革的方向；2）從國家稅收體制的改革趨勢來看，“費改稅”是我國稅收體制與國際稅收體制接軌的重要措施；3）從社會反映“企業(yè)寧愿繳納排污費也不愿意治理污染” 的議論來看，“費改稅”是解決問題的根本出路；4）從社會反映“環(huán)保部門靠吃排污費”的議論來看，“費改稅”是治本之策；5）從環(huán)保部門編制不足、人員不夠的情況來看，“費改稅”是減少工作量的重要途徑；6）從實際工作的需要來看，排污收費作為環(huán)境監(jiān)管手段的地位正在下降；7）從反腐倡廉的需要來看，“費改稅”是根治環(huán)保部門權力尋租的一項根本性的措施。

此外，“費改稅”后，環(huán)境稅的總收入將高于排污收費的總量。目前我國排污收費年征收總額不足200億元，正在研究的環(huán)境稅方案提出了高、中、低3個方案，其中僅以低方案測算：按二氧化硫2元/公斤、廢水1元/噸征收，當年環(huán)境稅收入約600億元；按二氧化碳10元/噸征收碳稅，當年碳稅收入約400億元。環(huán)境稅收入遠高于排污收費，并且可以接近或達到企業(yè)的污染治理成本，這將對督促企業(yè)治理污染，會產生革命性的影響，同時也可為政府減輕企業(yè)其他稅收提供契機。

總之，要使我國嚴峻的環(huán)境形勢得到好轉，必須綜合運用價格、財稅、金融等經濟手段，推動經濟結構調整，加快我國經濟發(fā)展方式轉變，建立有利于資源節(jié)約、環(huán)境保護的產業(yè)結構、發(fā)展方式和消費模式。只有統籌使用限制與鼓勵相結合的各類環(huán)境經濟政策，才能使我國經濟社會與環(huán)境保護協調發(fā)展。

[1]國家環(huán)境保護總局.關于規(guī)范向中國人民銀行征信系統提供企業(yè)環(huán)境違法信息工作的通知（環(huán)辦[2008]33號）[Z].

[2]環(huán)境保護部，中國人民銀行.關于全面落實綠色信貸政策進一步完善信息共享工作的通知（環(huán)辦[2009]77號）[Z].

[3]河北考核金融機構綠色信貸政策執(zhí)行情況信貸杠桿撬動產業(yè)機構調整各銀行堅持環(huán)評不達標貸款不發(fā)放（環(huán)保部網站：http://www.zhb.gov.cn/zhxx/hjyw/200912/t20091207_182685.htm）.

Perfect Environmental Policy System and Control Environmental Pollution Situation

YANG Chao-fei
(Ministry of Environmental Protection, Beijing 100035, China)

At present, the general environmental situation in our country is summed up as followings: the partial environmental target in partial areas and industry is improved, the environmental deteriorative status is not basically controlled,environmental situation is still serious, future environmental pressure will continuously be increased. So, if we want to settle the problems radically we should strengthen mechanism building to response pollution accidents, set up a long eff i ciency mechanism for environmental protection. But the most important work is to perfect environmental policies, laws and regulations, standards and systems.

environmental policy; green credit; liability insurance of environmental pollution; environmental tax

X32

A

1006-5377（2011）02-0019-04

楊朝飛，男，1951年出生，先后任環(huán)境保護部自然生態(tài)保護司、政策法規(guī)司司長。2010年11月任環(huán)境保護部核安全總工程師。