基層水利服務(wù)體系建設(shè)有關(guān)問題的探討

樓豫紅

（1.四川省農(nóng)田水利局，610015，成都；2.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)，100083，北京）

一、基層水利服務(wù)體系在水利建設(shè)與管理中的重要地位和作用

基層是指 “縣及縣以下”，包括縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三個層級?；鶎铀?wù)體系主要是指設(shè)立在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級的水利管理機(jī)構(gòu)和組織，主要包括縣及縣以下的水行政主管部門、水利事業(yè)單位、水利工程管理單位等專管機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（流域片、區(qū)域片）水利站等縣水行政主管部門派出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立的農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，農(nóng)民用水戶協(xié)會等非政府性的水管組織等機(jī)構(gòu)。

基層水利服務(wù)體系是水利工程建設(shè)與管理的末梢,與群眾的聯(lián)系最直接，是水利工作全面實(shí)現(xiàn)其價值的最后一個環(huán)節(jié)，它是集水利工程建設(shè)、管理服務(wù)和執(zhí)法監(jiān)督于一體的綜合服務(wù)單位，在水利事業(yè)發(fā)展歷程中具有不可替代的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利服務(wù)體系，即水利站和服務(wù)中心是最基層的水利機(jī)構(gòu)，構(gòu)成了基層水利服務(wù)重要節(jié)點(diǎn)，保證了政府職能在基層的延伸，是農(nóng)村水利發(fā)展的核心力量。

1.農(nóng)村水利加快發(fā)展迫切要求加強(qiáng)基層水利服務(wù)體系建設(shè)

2011年中央一號文件明確指出：“要建立健全職能明確、布局合理、隊(duì)伍精干、服務(wù)到位的基層水利服務(wù)體系，全面提高基層水利服務(wù)能力。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或小流域?yàn)閱挝唬∪鶎铀?wù)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化水資源管理、防汛抗旱、農(nóng)田水利建設(shè)、水利科技推廣等公益性職能，按規(guī)定核定人員編制，經(jīng)費(fèi)納入縣級財(cái)政預(yù)算。同時，要大力發(fā)展農(nóng)民用水合作組織。”中央和四川省委、省政府都把加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)作為農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)的首位，支持力度逐年加大，艱巨而繁重的水利建設(shè)管理任務(wù)需要強(qiáng)有力的基層水利服務(wù)體系超前謀劃，組織實(shí)施，才能確保糧食安全，確保新農(nóng)村建設(shè)的大力推進(jìn)。這就要求各級政府必須充分認(rèn)識基層水利服務(wù)體系的重要性，采取有力措施，下力氣推進(jìn)體系建設(shè)，以適應(yīng)新形勢、新任務(wù)。

2.已成工程監(jiān)管亟待加強(qiáng)基層水利服務(wù)體系建設(shè)

目前四川省建成各類小型水利設(shè)施63萬多處，工程的建設(shè)管理錯綜復(fù)雜。一是面廣量大，直接服務(wù)廣大群眾，尤其是廣大農(nóng)民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)村發(fā)展。二是業(yè)務(wù)綜合性強(qiáng)，涉及多領(lǐng)域多方面。三是工程類型多，公益性與經(jīng)營性并存。四是區(qū)域差異性大，問題各不相同。管好、用好遍布在巴蜀大地上的小型水利工程，使之長效發(fā)揮作用，必須依靠基層水利服務(wù)體系去監(jiān)管、去維護(hù)。沒有一支機(jī)構(gòu)穩(wěn)固、裝備精良、技術(shù)過硬的隊(duì)伍，就很難保質(zhì)保量完成這一歷史重任，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村水利事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。

3.增強(qiáng)水利服務(wù)功能急需加強(qiáng)基層水利服務(wù)體系建設(shè)

農(nóng)村水利工作進(jìn)入了一個新的發(fā)展時期，水利建設(shè)的投入機(jī)制和形式也發(fā)生了根本性變化，水利工作任務(wù)十分繁重，基層水利服務(wù)體系既是水利政策的宣傳者、執(zhí)行者，又是工程建設(shè)的組織者、實(shí)施者。如果沒有一支強(qiáng)有力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站隊(duì)伍，就難以保證農(nóng)村水利工作的順利開展。水利行業(yè)清貧，基層水利服務(wù)體系處在水利行業(yè)的最基層，最清苦。加強(qiáng)行業(yè)自身建設(shè)，必須堅(jiān)持以人為本，把基層水利服務(wù)體系建設(shè)擺在首位，打造一支能打硬仗的隊(duì)伍。尤其是隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和區(qū)域產(chǎn)業(yè)的壯大，對水的服務(wù)能力的要求更加強(qiáng)烈，必須建立一支精干高效、作風(fēng)務(wù)實(shí)、群眾滿意的隊(duì)伍。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利服務(wù)體系發(fā)展概況

實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包之前，我國農(nóng)村小型水利工程均由村級集體組織管理，每個村設(shè)有農(nóng)民水利員，負(fù)責(zé)水利工程的管理工作，集體給其一定的補(bǔ)貼。20世紀(jì)80年代實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，農(nóng)村水利管理主體缺失，大量的農(nóng)田水利工程被侵占、遭破壞，加之多年投入不足，農(nóng)村水利嚴(yán)重滑坡、效益衰減。針對這些問題，1986國務(wù)院出臺有關(guān)文件，要求各地通過成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站等措施，恢復(fù)和加強(qiáng)基層水利服務(wù)體系，建立健全基層水利管理機(jī)構(gòu)，扭轉(zhuǎn)農(nóng)村水利工程管理失控的局面。盡管之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利管理站的管理體制和經(jīng)費(fèi)來源始終不太穩(wěn)定，在基層政府和專業(yè)技術(shù)服務(wù)體系改革中多次改變，有一些地方合并、撤銷，但這項(xiàng)改革措施對加強(qiáng)基層水利管理和服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)田水利事業(yè)發(fā)展還是起到了積極的作用。

以四川為例，1990年以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利管理單位歷經(jīng)多次大的改革，人財(cái)物“三權(quán)”下放、收回幾經(jīng)反復(fù)。2006年，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2006〕30 號）和《四川省人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系改革與建設(shè)的意見》（川府發(fā)〔2007〕11 號），實(shí)施基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系改革，改革中對流域性、跨行政區(qū)域的水利、林業(yè)等站所，在大型工程灌區(qū)設(shè)置流域性或跨行政區(qū)域的站所。非大型工程灌區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利水保水產(chǎn)站和林業(yè)站并入“農(nóng)業(yè)服務(wù)中心”。進(jìn)入農(nóng)業(yè)服務(wù)中心的水利水保水產(chǎn)人員，由于承擔(dān)的是公益性職能，規(guī)定其所需經(jīng)費(fèi)納入縣財(cái)政預(yù)算安排。由縣水行政主管部門直接管理的流域、片區(qū)站，在核定收支的基礎(chǔ)上，由財(cái)政實(shí)行定額補(bǔ)助。依托骨干水利工程設(shè)立的水利站，其人員經(jīng)費(fèi)主要由水費(fèi)收入解決，不足部分由縣財(cái)政給予補(bǔ)貼。由于各地財(cái)力和情況不一，實(shí)際執(zhí)行情況有三種：一是財(cái)政全額撥款；二是財(cái)政實(shí)行差額補(bǔ)助，這種情況在四川省占多數(shù)；三是自收自支。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利單位主要靠收取農(nóng)業(yè)水費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利服務(wù)體系的形式及職責(zé)

目前四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利單位主要有兩種管理形式：一是由縣水行政主管部門直接管理的流域站、片區(qū)站、水利站，二是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理的農(nóng)業(yè)服務(wù)中心。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、片區(qū)站和流域站

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站作為縣（市、區(qū)）級水行政主管部門的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行“條塊結(jié)合、以條為主”的管理體制，人財(cái)物統(tǒng)一由縣水利局管理，是各項(xiàng)水利政策的具體實(shí)施者。具體承擔(dān)涉水法律和方針政策的貫徹實(shí)施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛抗旱、水利建設(shè)、工程管理、區(qū)域水資源規(guī)劃、水資源配置、水環(huán)境建設(shè)與保護(hù)、水污染防治、農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)推廣、農(nóng)村水利建設(shè)組織、新技術(shù)的推廣運(yùn)用、水利工程設(shè)施管理體制改革和水行政執(zhí)法等繁重任務(wù)。

2.農(nóng)業(yè)服務(wù)中心

農(nóng)業(yè)服務(wù)中心是政府設(shè)立在最基層直接服務(wù)“三農(nóng)”的事業(yè)單位，依法承擔(dān)著面向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民推廣公益性技術(shù)的職能，負(fù)責(zé)農(nóng)作物品種試驗(yàn)示范、農(nóng)業(yè)機(jī)械推廣應(yīng)用、農(nóng)田水利基本建設(shè)、防汛抗旱、農(nóng)產(chǎn)品水產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理、新農(nóng)村建設(shè)等工作。

目前四川省有鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利單位2855個，其中水管單位直接管理的流域站、片區(qū)站、水利站1087個，管理人員5442人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理的農(nóng)業(yè)服務(wù)中心1768個，管理人員3051人，均為事業(yè)單位。較四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利管理單位最多時的3200多個、人員1萬余人有較大減少。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利單位存在的主要問題

作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、服務(wù)中心，構(gòu)成了基層水利服務(wù)體系的基礎(chǔ)，雖然經(jīng)過多次改革，依然存在著一系列突出的矛盾和問題，如人數(shù)較多，成立較晚，工作任務(wù)重，待遇差，環(huán)境苦，運(yùn)行中存在的問題較多，直接影響了水利事業(yè)的健康發(fā)展。

1.農(nóng)業(yè)服務(wù)中心設(shè)置不合理，管理體制不順

根據(jù)調(diào)查情況看，2006年以后大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站和片區(qū)水利站被撤并后成立農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，帶來一系列的矛盾。一是導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)組織管理出現(xiàn)脫節(jié)、缺位，服務(wù)組織管理責(zé)任難以落實(shí)，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)組織工作安排不協(xié)調(diào)、不配合；二是服務(wù)中心技術(shù)力量薄弱，水利人員減少，平均一個中心只有1～2個水利人員，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)還長年安排水利人員去干一些水利行業(yè)以外的農(nóng)村中心工作，如從事包村、包片，長期疲于應(yīng)付計(jì)劃生育、社會治安綜合治理等行政性事務(wù)工作，致使基層水利人員投入水利工作的時間大量減少，自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)難以提高，技術(shù)水平普遍下降，影響農(nóng)村水利工程建設(shè)的質(zhì)量與進(jìn)度。

水利工作與其他工作部門不同，水資源的合理開發(fā)和管理，水利和水保工程的興建，區(qū)域性防洪和供水調(diào)度運(yùn)行管理等往往超越了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃，按流域、分水系進(jìn)行。農(nóng)業(yè)服務(wù)中心以塊為主管理的弊端不斷顯現(xiàn):一是由于工程效益在區(qū)域間分配不均衡,造成對工程管理的重視程度不同。一般跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工程不論是灌溉工程還是農(nóng)村飲水工程,其上游所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的受益面積和受益人數(shù)都比中下游鄉(xiāng)鎮(zhèn)的少，甚至有的上游鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎不受益。因此,對同一個工程的管理在不同的地段水平高低不一,這對工程的安全正常運(yùn)行十分不利。二是各段對工程管理的投入與所得到的效益成反比。同一個工程由于上游部分不論是渠道的斷面還是管道的管徑一般都比中下游大,運(yùn)行管理所要投入的人力、物力以及財(cái)力都較大,但由于灌溉面積小、受益人數(shù)少，所取得的經(jīng)濟(jì)效益很少。相反中下游渠道斷面和管道直徑越來越小,灌溉面積和受益人數(shù)卻越來越多,所能得到的效益也不斷增大。工程維護(hù)所需的人財(cái)物投入越往下游越少，造成管理投入與獲取的收益成反比例現(xiàn)象,給工程管理帶來很多不利因素。三是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間為了各自的利益在管理中各種協(xié)調(diào)如水量分配、管理資金分?jǐn)偟榷己茈y達(dá)成一致。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站經(jīng)費(fèi)保障不足，生存發(fā)展困難

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利站承擔(dān)了大量的公益性職能。改革要求保障履行公益性職能所需資金，各級財(cái)政對公益性推廣機(jī)構(gòu)履行職能所需經(jīng)費(fèi)要給予保證并納入財(cái)政預(yù)算，把屬于財(cái)政供養(yǎng)的基層公益性農(nóng)業(yè)技術(shù)人員納入同級財(cái)政預(yù)算予以安排。但是，由于地方財(cái)政困難，造成政策落實(shí)不徹底。目前基層水管單位的收入主要來自于三塊：財(cái)政撥款、水費(fèi)提成和多種經(jīng)營。通常收入難以滿足支出：一是除財(cái)政撥款部分外無其他經(jīng)費(fèi)來源；二是地方財(cái)政困難造成部分人員工資未列入財(cái)政預(yù)算；三是隨著稅費(fèi)改革、農(nóng)業(yè)稅免征等新情況的出現(xiàn)，農(nóng)業(yè)水費(fèi)計(jì)收逐漸困難，不能按時足額收取。據(jù)統(tǒng)計(jì)，四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利單位的基礎(chǔ)設(shè)施、辦公條件還很簡陋，缺乏必要的辦公設(shè)備、儀器，有的甚至無固定辦公場地，更談不上辦公自動化和現(xiàn)代化。致使水利工程的正常運(yùn)行和基層水利機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)受到嚴(yán)重影響。

3.人員結(jié)構(gòu)不合理，服務(wù)能力薄弱

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站工作任務(wù)重，待遇差，環(huán)境苦，人才引不來、留不住，導(dǎo)致整個隊(duì)伍普遍存在年齡結(jié)構(gòu)偏大、文化程度和專業(yè)水平較低、技術(shù)人才青黃不接等問題。目前，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利單位中，水利專業(yè)人員僅占23%。由于人員結(jié)構(gòu)和綜合素質(zhì)參差不齊，服務(wù)能力相對薄弱，基層水利工作難以開展。目前保留下來的1087個水利站、片區(qū)站、流域站由于疏于業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，單位無設(shè)計(jì)資質(zhì)、施工資質(zhì)、監(jiān)理資質(zhì)，難以適應(yīng)新時期水利和農(nóng)村改革發(fā)展的需要，造成有事無人做的被動局面，影響農(nóng)村水利工程建設(shè)的質(zhì)量與進(jìn)度。

五、深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利單位改革的建議

1.合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，理順管理體制

各地應(yīng)根據(jù)水系和水利設(shè)施分布，因地制宜地選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利站的設(shè)置方式，鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站作為縣（市、區(qū)）級水行政主管部門的派出機(jī)構(gòu)，優(yōu)先選擇設(shè)置跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的片區(qū)站和流域站等基層水利站。已經(jīng)撤并的流域站或片區(qū)站，根據(jù)工作需要應(yīng)適當(dāng)恢復(fù)。機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)有利于縣級水利部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作的落實(shí)，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利站公益性職能的履行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利站實(shí)行縣水利部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，推行以縣水利部門管理為主的管理體制，作為水利局的派出機(jī)構(gòu)，爭取人員和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)由縣水利部門統(tǒng)一管理，其人員調(diào)配、考評和晉升應(yīng)充分聽取所服務(wù)區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意見。實(shí)踐證明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站實(shí)行縣水利部門與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府雙重管理，以縣水利部門管理為主的管理體制最能發(fā)揮其承上啟下、合理調(diào)度的功能，對農(nóng)村水利設(shè)施發(fā)揮效益最有利。

2.明確工作任務(wù)，強(qiáng)化支持保障

按照“保證供給履行公益性職能所需資金”的要求，各級財(cái)政對公益性推廣機(jī)構(gòu)履行職能所需經(jīng)費(fèi)要給予保證并納入財(cái)政預(yù)算，改善基層單位辦公條件、生活條件，完善農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣人員的社會保障體系。在確定管理機(jī)構(gòu)、明確編制人數(shù)的基礎(chǔ)上，落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利單位經(jīng)費(fèi)來源的同時，要積極開展水利綜合經(jīng)營，發(fā)展水利經(jīng)濟(jì)。國家、省級水利建設(shè)項(xiàng)目按照國家、省投資額度的3%～5%提取規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理經(jīng)費(fèi)，用于水利站規(guī)劃設(shè)計(jì)和項(xiàng)目管理，確?；鶎铀ぷ鹘?jīng)費(fèi)的落實(shí)。

3.加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，更好地服務(wù)“三農(nóng)”

必須加強(qiáng)水利人才隊(duì)伍建設(shè)，初步形成較為合理的人才梯次結(jié)構(gòu)。一是要建立和完善用人機(jī)制。優(yōu)化現(xiàn)有人員結(jié)構(gòu)，采取競爭上崗、擇優(yōu)錄用的原則，逐步淘汰低素質(zhì)、非專業(yè)人員，要求在一線從事水利工作的人員不低于全縣水利技術(shù)人員總編制數(shù)的2/3，專業(yè)水利技術(shù)人員占總編制的比例不得少于80%。建立人才的激勵機(jī)制，鼓勵專業(yè)技術(shù)人員勤學(xué)、實(shí)干、創(chuàng)新。二是要加強(qiáng)對基層站所人員的教育培訓(xùn)。要加強(qiáng)對基層水利人員的知識更新和技能培訓(xùn)，提高其服務(wù)能力，采取短訓(xùn)、委培、脫產(chǎn)等多種形式，幫助基層工作人員更新知識，提高專業(yè)技術(shù)水平。要安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，用于人員培訓(xùn)。三是要認(rèn)真落實(shí)基層單位工作人員的待遇，切實(shí)解決他們晉職（職務(wù)、職稱）晉級、工作條件、生活待遇等問題，充分調(diào)動基層工作人員的積極性。

4.培育用水戶協(xié)會,加強(qiáng)水利工程管理

農(nóng)民用水戶協(xié)會是一種直接有效的管理組織，是進(jìn)一步推進(jìn)水利管理公開、民主、高效的方法和途徑。積極培育和推廣農(nóng)民用水戶協(xié)會管理制度，是基層水利管理工作者的一項(xiàng)主要工作任務(wù)。將農(nóng)村水利服務(wù)體系建設(shè)與農(nóng)民用水戶協(xié)會組織的組建和發(fā)展結(jié)合起來，是未來農(nóng)村水利服務(wù)體系建設(shè)的一個重要切入點(diǎn)和創(chuàng)新點(diǎn)。農(nóng)村用水戶協(xié)會很好地解決了村民組織問題和科學(xué)決策問題，能夠充分調(diào)動農(nóng)民會員參與農(nóng)村水利建設(shè)工作。因此，如果政府在建設(shè)農(nóng)村水利服務(wù)體系中注重發(fā)揮農(nóng)民用水戶協(xié)會的作用，應(yīng)該會起到事半功倍的效果。

[1]李晶，鐘玉秀，等.我國基層水利改革與發(fā)展調(diào)研報告[J].水利發(fā)展與研究，2009（7）.

[2]鐘玉秀，等.加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站改革與發(fā)展的思考[J].中國水利，2010(11).

[3]許建中.農(nóng)村基層水利服務(wù)體系建設(shè)的探討[J].中國水利，2001（11）.

[4]中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定[J].中國水利，2011（4）.