應(yīng)對洪旱災(zāi)害的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

陸孝平

（水利部，100053，北京）

學(xué)習(xí)中央一號(hào)文件《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》后，感到水利工作迎來了又一個(gè)新的春天。中央一號(hào)文件中明確了新時(shí)期水利發(fā)展戰(zhàn)略定位，即水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，強(qiáng)調(diào)了水利具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性地位，不僅事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，而且事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，不僅關(guān)系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關(guān)系到經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國家安全。這是我們黨和國家對水利工作認(rèn)識(shí)上又一次新的飛躍。

中央一號(hào)文件中指出：洪澇災(zāi)害頻繁仍然是中華民族的心腹大患，水資源供需矛盾突出仍然是可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸，農(nóng)田水利建設(shè)滯后仍然是影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全的最大硬傷，水利設(shè)施薄弱仍然是國家基礎(chǔ)設(shè)施的明顯短板。2010年西南地區(qū)發(fā)生特大干旱，多數(shù)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）遭受洪澇災(zāi)害，部分地方突發(fā)嚴(yán)重山洪泥石流，再次警示我們加快水利建設(shè)刻不容緩。中央一號(hào)文件已給我們指明了水利改革發(fā)展的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和基本原則。為保障我國防洪安全、供水安全、糧食安全和生態(tài)安全，突出民生水利的發(fā)展，值得深入研究治水的戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)，特別是面對全球氣候變化和洪澇干旱災(zāi)害時(shí)，要有應(yīng)對之策，避免臨渴掘井或驚慌失措。通過學(xué)習(xí)中央一號(hào)文件，筆者有幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)：

一是中小河流和山洪治理要與地方政府對城鄉(xiāng)建設(shè)和居民點(diǎn)規(guī)劃密切協(xié)調(diào)。必須考慮人類發(fā)展要在改造自然中與適應(yīng)自然相結(jié)合。特別是對山洪災(zāi)害的防御中，首先是 “避”（適應(yīng)自然），其次才是“治”。政府要因勢利導(dǎo)，根據(jù)自然條件協(xié)調(diào)安排人口計(jì)劃、居住分布、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、市場管理、交通線路等等。如：不能把民宅等建筑物安排在河道行洪范圍、山洪泥石流出口、滑坡腳下；沒有水利設(shè)施保障，不能在易旱易澇區(qū)開荒種田；城鄉(xiāng)人民飲水必須有較高的保證率并有備用水源等。如果人口無計(jì)劃，居住分布在洪水高風(fēng)險(xiǎn)地帶，產(chǎn)業(yè)調(diào)整不考慮水資源供應(yīng)的可能性，那么水利工作無論如何努力也難以保障這些地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)然水行政主管部門也有責(zé)任向政府提出保障水安全的規(guī)劃和對策。水法要求：非跨省的中小河流流域綜合規(guī)劃和區(qū)域綜合規(guī)劃 “由縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門和有關(guān)人民政府編制”。如全國1 800多條流域面積在1 000 km2以上的河流，除七大江河下游有蓄滯洪區(qū)外，其他支流和中小河流很少有安排蓄滯洪處所以防備超大洪水的。遺憾的是由于各種原因現(xiàn)在中小河流的流域規(guī)劃還很不完備，群眾對山洪災(zāi)害危害的認(rèn)識(shí)不足。希望在2012年全國第一次水利普查后對大、中、小河流的情況有深入了解，從而可以提出各類大、中、小河流完備的流域規(guī)劃，繪制防洪風(fēng)險(xiǎn)圖，為政府決策提供依據(jù)。但是這些措施對山洪的防御還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因?yàn)槲覈胶闇系啦挥?jì)其數(shù)，不僅是“防”，還要及時(shí)去“避”。這不僅涉及山區(qū)的開發(fā)利用問題，而且還牽涉到山區(qū)原有居民點(diǎn)的避洪安置問題。需要從體制上像“省長抓糧食，市長抓蔬菜”那樣要求“縣長抓山洪災(zāi)害的防治”?？h領(lǐng)導(dǎo)要組織有關(guān)部門了解山洪形成的規(guī)律，受山洪影響的居民點(diǎn)和相關(guān)建筑物，研究制定防治、規(guī)避方案并采取必要措施，處理逃、避山洪的移民、遷建辦法以及山洪災(zāi)后救災(zāi)等等。

二是防洪治澇要做好大江大河與中小河流統(tǒng)籌規(guī)劃。今后要加強(qiáng)中小河流治理，以民為本，以保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全為核心，還要因勢利導(dǎo)，變害為利。新中國成立60多年來，防洪治澇的重點(diǎn)放在為害最為嚴(yán)重、影響面最廣泛的七大江河中下游。每條大江大河干流的中下游都建立了控制性樞紐、堅(jiān)固的堤防和蓄滯洪區(qū)，但是對其他中小河流情況就不那么樂觀了。2010年江西撫河唱?jiǎng)P堤決口，使10萬人大轉(zhuǎn)移，同期受災(zāi)的湖南湘江、資水也是歷來旱澇不勻的河流。預(yù)計(jì)在此后可能還要用60年左右時(shí)間對中小河流普遍進(jìn)行治理。由于經(jīng)濟(jì)和技術(shù)原因，對中小河流的綜合治理不可能一蹴而就，同時(shí)對七大江河中下游治理尾工和其他重點(diǎn)項(xiàng)目也不能放松。因此近期要選擇重要的中小河流系統(tǒng)進(jìn)行治理。

三是正常供水灌溉與抗旱（非正常）供水（灌溉）全面發(fā)展。在新的世紀(jì)中抗旱已從農(nóng)村發(fā)展到城市。天津已有9年冬季從黃河臨時(shí)引水到郊區(qū)。北京也多次從河北、山西臨時(shí)調(diào)水抗旱。我國目前雖然糧食產(chǎn)能已達(dá)1萬億斤（0.5萬億kg），經(jīng)濟(jì)總量已居世界第二位，但人口仍要增長，糧食產(chǎn)量必須增加，經(jīng)濟(jì)也要全面協(xié)調(diào)發(fā)展，目前供水狀況不容樂觀。北方較多存在資源性缺水問題，南方則較多存在工程性缺水問題。這些問題成為制約工農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要因素。2009年秋冬到2010年春，西南地區(qū)發(fā)生的嚴(yán)重旱情，還只算是局部大旱，但也正是灌溉設(shè)施短缺的地區(qū)。今后擬建設(shè)的滇中引水工程和正在建設(shè)的黔中灌區(qū)建成后可以解決大部分農(nóng)田正常灌溉。與此同時(shí)也可以在正常灌溉范圍之外，發(fā)展一部分抗旱灌溉的非正常灌區(qū)。當(dāng)然，實(shí)施非常灌溉必須要先備好必要的引水設(shè)施，如渠道、管道、流動(dòng)泵站等。在城市發(fā)展中，尤其是北方城市的發(fā)展必須考慮有備用水源，防止在異常氣候條件下，城市大量缺水。因此在指導(dǎo)思想、工程措施、管理辦法等各方面要有正常供水與抗旱供水相結(jié)合的對策，盡可能減少氣候變化帶來的影響。

四是建管并重，特別是對老化失修水利工程的恢復(fù)。要加強(qiáng)已建水利工程的管理，對老化失修的水利工程要通過更新改造，使其重新恢復(fù)功能。同時(shí)要加大對病險(xiǎn)水庫、水閘的除險(xiǎn)加固力度。由于水利工程的社會(huì)公益性質(zhì)，除政府財(cái)政支出外難以找到公益性、半公益性水利工程更新改造的資金來源。今后水利工程的數(shù)量日益增多，為維護(hù)管理好這些工程還需要從國家體制改革、財(cái)政預(yù)算支出等方面給予支持。