水電項目采用工程總承包模式實施水土保持工程的探討

杜運領(lǐng)，李海林

(中國水電顧問集團華東勘測設(shè)計研究院，浙江杭州310014)

水電作為可再生能源，具有清潔、可持續(xù)等優(yōu)勢，其對國家能源戰(zhàn)略的貢獻是巨大和顯而易見的，可以預(yù)見，國內(nèi)后續(xù)對水電的開發(fā)力度仍將不斷加大。而隨著國際社會和我國對生態(tài)環(huán)境保護工作的日益重視，水電建設(shè)項目的水土保持工作也越來越得到各級政府部門、項目業(yè)主及各參建單位和各類組織的關(guān)注，各類法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范相繼頒布實施，對水電項目的水土保持工作提出了更新、更高、更細的要求。水電項目的水土保持工程具有建設(shè)周期長、參建單位多、水土流失成因復(fù)雜、建設(shè)擾動范圍大等特點，目前水電站的水土保持措施實施模式不盡相同，在工程管理水平、參建單位認識程度、措施實施時效等方面存在一定差異，導(dǎo)致各項目科學(xué)、合理地實施水土保持措施、建設(shè)水土保持工程、落實水土保持“三同時”制度也存在差異。下面，根據(jù)水電項目水土保持工程的實施現(xiàn)狀，探討工程總承包模式在水電項目水土保持工程建設(shè)中推行的必要性和實踐意義，及其在保障各項水土保持工程按照“三同時”制度、生態(tài)環(huán)境保護和水土保持的要求，保質(zhì)、保量完成并發(fā)揮效益方面所能發(fā)揮的作用。

1 水電建設(shè)項目水土保持工作現(xiàn)狀

近年來，隨著國家對水電開發(fā)的重視，水電建設(shè)裝機規(guī)模不斷增加，目前我國已投產(chǎn)水電裝機總量約1.50億kW，正在建設(shè)的水電項目裝機約0.90億kW、正在開展前期工作的水電項目裝機約1.60億kW。隨著水電建設(shè)規(guī)模的不斷擴大和水土保持法律法規(guī)的日益完善，項目建設(shè)業(yè)主對水土保持工程重視程度越來越高，對水土保持措施的投入越來越大，各類水土保持工程呈現(xiàn)出規(guī)模大型化、技術(shù)復(fù)雜化、效益綜合化等特點，工程實施難度逐漸加大，工程建設(shè)管理難度加大，對工程設(shè)計、施工、管理等配套技術(shù)的要求以及人員、資金的要求越來越高。

1.1 水電建設(shè)項目水土保持工作特點

(1)工程所處區(qū)域環(huán)境特殊，水土流失形式復(fù)雜多樣。水電建設(shè)項目大部分集中于我國四川、云南等西南部水能資源蘊藏豐富的區(qū)域，所在區(qū)域環(huán)境的共性為降水豐沛，地形起伏較大，山高谷深坡陡，溝谷深切，峭壁林立，局部區(qū)域高陡邊坡直達江(河)邊，形成“平緩區(qū)域，植被發(fā)育較好，覆蓋層相對較厚;陡坡地段，植被稀疏，甚至無植被，覆蓋層淺薄”的地理特征。所在區(qū)域土壤侵蝕類型有水力侵蝕、重力侵蝕和混合侵蝕等多種形式，有的區(qū)域還存在風力侵蝕，侵蝕類型復(fù)雜多樣。

(2)水土保持工作類型多、周期長、涉及的單位多。水土保持工作從三通一平至工程竣工，貫穿水電工程建設(shè)的整個施工過程，并且?guī)缀跎婕八型两üこ套鳂I(yè)面，具有周期長、涉及范圍廣、交叉影響等特點。如錦屏二級水電站從2007年正式開工建設(shè)，計劃2015年全部投產(chǎn)發(fā)電，包括壩區(qū)、廠區(qū)、交通道路、營地、棄渣場、施工臨時場區(qū)等不同類型的施工區(qū)域，涉及的設(shè)計、監(jiān)理、施工單位近20家，涉及的水土保持工作包括工程措施、植物措施、臨時措施等措施的實施以及水土保持專項設(shè)計、監(jiān)理、監(jiān)測、管理等，工作類型豐富多樣。

(3)水土保持工程復(fù)雜程度高，實施難度大，管理成本高。隨著水電開發(fā)規(guī)模的不斷加大，水土保持工程類型不斷增多，其復(fù)雜程度也越來越高，棄渣場規(guī)模目前已接近1億m3，施工場地面積可達數(shù)平方公里，需實施植被恢復(fù)等生態(tài)修復(fù)措施的區(qū)域面積可達10多km2。水土保持工程已經(jīng)從簡單的擋渣墻、排水溝到復(fù)雜的攔渣壩、擋水壩、泄洪洞等綜合性工程，實施難度越來越大，管理成本成倍增加。

(4)水土保持工程投入大，建設(shè)單位重視程度高。隨著國家對水土保持工作管理的日益規(guī)范化，各項目建設(shè)單位對水土保持工作的重視程度越來越高，水土保持資金投入從幾百萬、幾千萬增加到目前的幾億、十幾億，個別項目水土保持投資占總投資的比例已達到5%以上。同時，建設(shè)單位內(nèi)部成立專門的水土保持管理機構(gòu)，配備水土保持專職或兼職人員，從水土保持設(shè)計、監(jiān)理、監(jiān)測到水土保持設(shè)施驗收均委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位承擔，管理投入不斷增加。

1.2 水電建設(shè)項目水土保持工程建設(shè)模式及存在的不足

1.2.1 工程建設(shè)模式

目前，水電建設(shè)項目的水土保持工程建設(shè)模式主要有以下幾種:

(1)平行發(fā)包模式。建設(shè)單位將水土保持工程的設(shè)計、施工分別發(fā)包給不同的承包商，不同的單位分別承擔工程設(shè)計和施工任務(wù)。根據(jù)施工招投標方式的不同，可再細分為兩種類型:①根據(jù)水土保持工程的特點，將其納入主體工程標中統(tǒng)一發(fā)包，結(jié)合主體工程一并實施;②將水土保持工程單獨進行招投標，由中標施工單位負責實施，建設(shè)單位負責管理。

(2)工程總承包模式。建設(shè)單位采用工程總承包模式，將水土保持工程的設(shè)計、施工，甚至包括管理，集中發(fā)包，委托一家或數(shù)家單位組成的聯(lián)合體，形成以設(shè)計單位為龍頭的承包商，承擔水土保持工程全過程的實施，負責向業(yè)主移交符合國家驗收標準的水土保持工程，如龍灘水電站庫區(qū)水土保持工程。

1.2.2 平行發(fā)包模式存在的不足

目前，水電建設(shè)項目的水土保持工程建設(shè)，除極少數(shù)采取工程總承包模式外，絕大多數(shù)仍采取設(shè)計、施工、管理相分離的平行發(fā)包模式，在水土保持新要求、新形勢下，此種模式的不足之處正在逐步突顯出來，主要有以下幾個方面:

(1)水土保持工程實施后不能滿足國家要求的現(xiàn)象時有發(fā)生。由于傳統(tǒng)模式下的水土保持工程設(shè)計、施工、管理等單位不同，致使設(shè)計單位的水土保持設(shè)計意圖不能很好地貫徹落實，加之施工人員缺乏水土保持專業(yè)背景，對水土保持法律法規(guī)的理解不透徹，采用的施工方法、施工工序、進度安排等與水土保持工程的要求不一致，在水土保持執(zhí)法日趨嚴格的背景下，造成水土保持工程實施后不能滿足國家要求的現(xiàn)象時有發(fā)生，在水土保持執(zhí)法檢查中較為被動。

(2)對水土保持認識不足，工程實施不到位，易發(fā)生水土流失危害事件。如水土保持工程附屬于主體工程一并實施，承擔水土保持工程建設(shè)的施工單位往往不具備水土保持專業(yè)背景，甚至沒有相關(guān)的水土保持技術(shù)人員，對水土保持的認識不足，使水土保持理念得不到貫徹，水土保持新方法、新技術(shù)得不到應(yīng)用，在趕工程進度的情況下，存在簡單實施水土保持工程或滯后實施的現(xiàn)象，不能與水土保持工程的“時效性”相結(jié)合，在施工期間易造成水土流失，甚至發(fā)生水土流失危害事件。

(3)水土保持工程效益不能得到充分發(fā)揮，投資效益比較差。水土保持工程包含在主體工程中一并實施，施工單位往往將自己的主觀想法和要求強行加進水土保持工程，在施工期間滯后實施或不實施水土保持工程，且一些臨時措施也往往簡化或不實施，只是在工程后期再補充實施相關(guān)的水土保持工程，不僅使水土保持工程不能發(fā)揮應(yīng)有的效益，而且可能造成浪費，造價升高。

(4)水土保持設(shè)計與施工脫節(jié)，設(shè)計變更多，施工索賠多。在水土保持工程實施過程中，水土保持設(shè)計往往會與施工脫節(jié)，由于沒有專門的水土保持設(shè)計部門參與水土保持專項設(shè)計，相關(guān)水土保持措施沒有后續(xù)招標、技施設(shè)計，而施工單位又拿不到水土保持工程的設(shè)計圖紙，在水土保持專項工程驗收時發(fā)現(xiàn)變更較大，又需要再補充實施，造成水土保持工程變化大、變更多，從而影響專項驗收，還造成施工單位索賠多，造價升高。

2 引入工程總承包建設(shè)模式的優(yōu)點及意義

2.1 工程總承包建設(shè)模式

工程總承包是指承包商受業(yè)主委托，按照合同約定對工程建設(shè)項目的設(shè)計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的組織實施［1］。

在西方發(fā)達國家，工程總承包作為通行的建設(shè)項目組織實施方式已有上百年的發(fā)展史，我國工程總承包業(yè)務(wù)的開展也經(jīng)歷了20多年的歷程。20世紀80年代初，國內(nèi)的石化行業(yè)與國際接軌，大力推行工程總承包，取得了顯著效果，節(jié)省了投資，縮短了工期。隨著我國加入WTO和經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展，工程總承包管理模式從石化行業(yè)逐步被推廣到冶金、電力、紡織、鐵道、機械、電子、石油天然氣、建材、市政、兵器、輕工、地鐵等行業(yè)，房屋建筑工程采用工程總承包管理模式的項目也在不斷增加，工程總承包市場取得了明顯的進展，涉及行業(yè)范圍和總承包合同額均取得了持續(xù)穩(wěn)定的增長。

目前，國內(nèi)工程總承包的具體模式有EPC(設(shè)計—采購—施工)、DB(設(shè)計—施工總承包)、EP(設(shè)計—采購總承包)、PC(采購—施工總承包)、BOT(建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓)等承包方式。工程總承包建設(shè)模式具有以下優(yōu)點:

(1)總承包商負責協(xié)調(diào)設(shè)計、采購與施工，大幅度減少了業(yè)主方在項目微觀層面的管理負擔，有助于業(yè)主集中管理力量解決項目執(zhí)行的核心問題。

(2)工程總承包模式實現(xiàn)了工程設(shè)計、采購、施工、試運行的深度合理交叉，可有效縮短建設(shè)周期，對于工期緊的項目十分有利。

(3)工程總承包大多采用固定總價合同，此種模式有助于激勵總承包商利用自己的先進技術(shù)和經(jīng)驗，采用現(xiàn)代化管理方式，對工程實施過程進行優(yōu)化，減少無效費用，更有利于項目造價的總體控制，投資效益比較高。

(4)工程質(zhì)量由總承包商總負責，使工程質(zhì)量責任清楚，避免在質(zhì)量問題上的扯皮，在工程出現(xiàn)質(zhì)量事故后，責任方清楚易辨，避免了設(shè)計與施工單位的相互推諉，業(yè)主的利益能得到充分保障。

(5)在工程總承包模式下，設(shè)計、采購、施工的一體化，減少了外部管理接口，避免了業(yè)主與總承包商之間在設(shè)計、采購、施工銜接方面的爭端，有助于工作效率的提高，減少索賠的發(fā)生。

目前，國內(nèi)工程總承包主要有3種形式:一是以設(shè)計院/工程公司為主導(dǎo)的工程總承包，主要以設(shè)計單位為龍頭進行總承包，從實施效果來看，由于設(shè)計的控制作用，效益較高，所以采取此種形式的較為普遍;二是以施工承包商為主導(dǎo)的工程總承包，主要以施工單位為龍頭進行總承包，從實施效果來看，由于施工單位缺乏設(shè)計功底，效益相對較差，所以采用此種形式的相對較少;三是以設(shè)備成套為主導(dǎo)的工程總承包，主要以設(shè)備采購為龍頭進行總承包，由于其局限性較大，所以采用此種形式的也相對較少。

2.2 在水電建設(shè)項目水土保持工作中引入工程總承包建設(shè)模式的意義

(1)有利于落實國家水土保持法律法規(guī)。水土保持工程行業(yè)性、專業(yè)性強，社會關(guān)注度高，且有獨立的法律法規(guī)體系，與水電建設(shè)中的大多數(shù)建筑工程、設(shè)備安裝工程不太相同，應(yīng)更加注重專業(yè)化管理。采用工程總承包模式，讓具有資質(zhì)的承包商承擔工程的設(shè)計、施工或管理，作為專業(yè)化的項目執(zhí)行單位，可更有效地貫徹落實水土保持法律法規(guī)要求。

(2)有利于完善水土保持工程建設(shè)程序，推進工程進展。目前，項目建設(shè)單位不可能配置大量的水土保持管理人員，加之部分施工單位水土保持管理理念不到位，在建設(shè)過程中可能出現(xiàn)水土保持工程實施不及時或?qū)嵤┬Ч患训葐栴}。采用工程總承包模式，在建設(shè)全過程，工程總承包商是唯一的對應(yīng)于項目業(yè)主的責任單位，必須對水土保持工程的設(shè)計、施工、管理等每一個環(huán)節(jié)予以系統(tǒng)全面的關(guān)注，根據(jù)總承包合同確定的經(jīng)濟技術(shù)指標，對項目建設(shè)進行充分的前期總體策劃，協(xié)調(diào)各參建分包單位，通過管理目標和責任分解，將技術(shù)指標層層細化，并落實到具體的單項工程和責任人，按經(jīng)營管理組織系統(tǒng)，確定成本責任層次，回避了工程建設(shè)過程中各項控制責任不清，各環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)不力造成工期拖延、投資增加、質(zhì)量事故和合同糾紛等問題，有效地保障了對項目的綜合控制。業(yè)主將水土保持工程的全部建設(shè)內(nèi)容和責任發(fā)包給總承包商，承包商將自發(fā)地加強與水行政主管部門的溝通、交流，既可有效執(zhí)行水土保持法定程序，又可推進工程進展。業(yè)主能集中精力，處理工程建設(shè)的其他事項，從而可提高工程綜合管理的水平。

(3)促進水土保持工程創(chuàng)新和優(yōu)化設(shè)計。設(shè)計是工程總承包管理模式的“龍頭”，加強技術(shù)創(chuàng)新，提高優(yōu)化設(shè)計水平是工程總承包商的主要盈利點。在實現(xiàn)總承包管理效益目標的驅(qū)動下，總承包商在水土保持工程建設(shè)各環(huán)節(jié)，將始終抓住“技術(shù)創(chuàng)新和優(yōu)化設(shè)計”這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不斷優(yōu)化設(shè)計成果、施工方案和材料選取，挑選并調(diào)整滿足專業(yè)要求的合作單位，聯(lián)合各分包商通過技術(shù)創(chuàng)新降低物化勞動，從而實現(xiàn)項目盈利。這種優(yōu)勢，在對技術(shù)要求發(fā)展迅速的水土保持工程建設(shè)中將表現(xiàn)得尤為突出。

(4)有效控制水土保持工程投資。不論采用單價承包或總價承包方式，工程總承包商都要在工程投資、進度、效果等方面向業(yè)主作出承諾，使項目業(yè)主的風險得到有效轉(zhuǎn)移，從而可有效地控制水土保持工程的投資。

3 結(jié)語

改變水土保持工程的傳統(tǒng)建設(shè)模式，引入工程總承包，將有效地解決建設(shè)單位水土保持專業(yè)技術(shù)人員不足、各參建單位技術(shù)理念存有差異等方面問題，減少建設(shè)單位的管理成本，使水土保持工程管理、實施更為專業(yè)化和集成化，提高水土保持工程實施效果，確保國家法律法規(guī)得到有效執(zhí)行，是水電建設(shè)經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益最大化的需要。

［1］張水波，賈建攏，仉樂.工程總承包模式在鐵路工程建設(shè)中的應(yīng)用［J］.中國鐵路，2006(1):53－55.