依法推進 水土保持事業(yè)獲得歷史性突破:紀念水土保持法頒布實施20年

焦居仁

(北京華夏生態(tài)公司，北京100053)

水土保持是我們的先輩開創(chuàng)的治理江河、造福于民的事業(yè)［1］。新中國成立以來，特別是自1978年改革開放以來，在解放思想、實事求是思想路線的指引下，在黨和政府的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，水土保持工作者和廣大人民群眾堅持改革開放、與時俱進、創(chuàng)新發(fā)展，使水土保持事業(yè)得到了迅速發(fā)展，尤其是1991年《中華人民共和國水土保持法》的頒布實施，使我國的水土保持事業(yè)駛?cè)肓巳?、快速、持續(xù)發(fā)展的軌道。

20年來，我國的水土保持事業(yè)遇到了4次大的發(fā)展機遇:一是1991年6月29日《中華人民共和國水土保持法》頒布實施;二是1997年8月5日時任總書記江澤民同志發(fā)出再造秀美山川的偉大號召;三是胡錦濤總書記2002年在黨的十六大上提出科學(xué)發(fā)展觀、2007年在黨的十七大上提出建設(shè)生態(tài)文明的目標;四是2010年12月25日十一屆全國人大常委會第十八次會議表決通過并于2011年3月1日起實施修訂后的《中華人民共和國水土保持法》。筆者有幸在這一時期從事水土保持工作，從地方到中央，從一個側(cè)面經(jīng)歷了水土保持法實施20年來，水土保持工作的一些改革發(fā)展、思路調(diào)整以及重大舉措的產(chǎn)生與發(fā)展變化等過程，回顧總結(jié)，有諸多感觸和思考。

1 依法推進，水土保持的地位日益顯現(xiàn)

1991年《中華人民共和國水土保持法》的頒布實施，使我國水土保持生態(tài)建設(shè)進入了有法可依、依法推進的新時期，也彰顯了國家防治水土流失、改善生態(tài)環(huán)境的意志和決心。通過扎實和強有力的貫徹實施，水土保持法產(chǎn)生了強大的威力。

1.1 完善法規(guī)配套，加強執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)

(1)依據(jù)水土保持法，制定了國家和地方有關(guān)配套的法律規(guī)范等。1993年8月國務(wù)院令第120號公布了《中華人民共和國水土保持法實施條例》;國務(wù)院于1992、1997年分別召開了全國第五次、第六次水土保持工作會議;各省(區(qū)、市)也先后制定了水土保持法實施條例，進一步貫徹落實水土保持法的各項規(guī)定;國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強水土保持工作的通知》(國發(fā)［1993］5號);三部委聯(lián)合發(fā)布了《開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案管理辦法》(水利部、國家計委和國家環(huán)保局水保［1994］513號);水利部依法先后與煤炭、電力、有色金屬、鐵道、交通、國土等部門聯(lián)合發(fā)文，具體貫徹落實水土保持工作和要求。

(2)加快監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)。抓住機遇，積極組建各級水土保持執(zhí)法隊伍，目前全國有31個省(區(qū)、市)2400多個縣(市、區(qū))建立了監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)，專兼職監(jiān)督執(zhí)法人員達到7萬多人。監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)堅持預(yù)防監(jiān)督和綜合治理兩手抓、兩手都要硬的方針，加大行政執(zhí)法工作力度，查處了一批違法大案要案，收到了顯著效果。水利部在各地開展了多次行政執(zhí)法大檢查活動，社會反映良好。

1.2 人大推動，宣傳給力

全國人大常委會和各級人大加強了對水土保持法的執(zhí)法監(jiān)督檢查，連續(xù)多年開展了一系列檢查工作，突破和解決了法律在實施中遇到的一個又一個難題。全國人大于2000年6月29日由時任委員長李鵬同志主持召開了貫徹實施水土保持法座談會，并發(fā)表了重要講話，國務(wù)院有關(guān)部門作了工作匯報。這次高層次會議的召開極大地推動了水土保持法的貫徹執(zhí)行。

中共中央宣傳部和水利部于2000年聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加強水土保持宣傳工作的意見》，這是前所未有的。全國人大和水利部從立法調(diào)研開始，到1999年組織中央各大媒體，開展了以水土保持生態(tài)建設(shè)為主要內(nèi)容的中華環(huán)保世紀行等一系列宣傳活動。新華社、《人民日報》、中央電視臺、中央人民廣播電臺等中央和地方各大媒體以及《中國水利》、《中國水土保持》等雜志，對水土保持的宣傳持續(xù)不斷，非常給力，功不可沒。

水利部配合《焦點訪談》欄目策劃的10多期節(jié)目，形象生動、覆蓋面廣，宣傳鼓動力度大，對于推廣甘肅定西等地水保生態(tài)建設(shè)先進經(jīng)驗、以深圳為典型開創(chuàng)城市水土保持工作的新局面以及推進水土保持“三同時”制度的實施等方面發(fā)揮了獨特作用。2000年春天北京遭遇沙塵暴時，我們抓住時機，專門策劃了“沙漠離我們有多遠”節(jié)目，播出后受到時任國務(wù)院總理朱镕基同志的重視，并指出要親自沿著這期節(jié)目的拍攝路線視察。成行回京后，北京師范大學(xué)史培軍副校長給國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)講了防沙治沙的相關(guān)知識;有關(guān)部門抓緊規(guī)劃，京津風(fēng)沙源、首都水資源、塔里木河、黑河等綜合治理工程也隨后相繼上馬。

1.3 地位提升，高層關(guān)注

國發(fā)［1993］5號文件中明確規(guī)定:水土保持是我們必須長期堅持的一項基本國策。

被稱為中國環(huán)保之父、時任國家環(huán)境保護局局長、后任全國人大環(huán)境與資源保護委員會主任的曲格平先生于1996年6月在水土保持法實施5周年座談會上指出:水土流失是我國頭號環(huán)境問題。

江澤民同志1999年6月在鄭州主持召開黃河治理開發(fā)工作座談會時強調(diào):“幾十年的經(jīng)驗證明，必須把水土保持作為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、生態(tài)環(huán)境和治理黃河的一項根本措施，持之以恒地抓緊抓好?！?/p>

由此，水土保持的地位得到了確立。

1.4 四大體系，五大特征

通過多年的努力，我國的水土保持工作逐步形成了四大工作體系:一是以小流域為單元的大江大河水保生態(tài)建設(shè)體系;二是以行政執(zhí)法為中心的預(yù)防監(jiān)督、保護環(huán)境體系;三是以水土保持方案與“三同時”制度為核心的建設(shè)項目水保生態(tài)建設(shè)體系;四是以“3S”技術(shù)應(yīng)用為突破口的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)與信息系統(tǒng)建設(shè)和科技服務(wù)體系。后3個工作體系是水土保持法頒布實施以后陸續(xù)形成的。具備五大特征:一是學(xué)科和技術(shù)上的綜合性;二是部門和行業(yè)的合作性;三是生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益三大效益的統(tǒng)籌性;四是發(fā)展戰(zhàn)略上的持續(xù)性;五是人才的復(fù)合型。

2 水利部設(shè)水保機構(gòu)，水保隊伍不斷壯大

2.1 加強領(lǐng)導(dǎo)，專設(shè)水保機構(gòu)

根據(jù)水土保持法的規(guī)定，水利部主管全國的水土保持工作。為了加強這項工作，經(jīng)過多年的努力，在1993年國務(wù)院機構(gòu)改革中，水利部單獨設(shè)立了水土保持司，從原來的一個處擴充到一個司，在組織機構(gòu)和人員配置上實現(xiàn)了歷史性突破。時任司長郭廷輔和后任司長段巧甫等同志從立法到機構(gòu)創(chuàng)立，多年竭盡全力工作，真誠奉獻，為水土保持事業(yè)大發(fā)展奠定了牢固的基礎(chǔ)。

1998年在國務(wù)院精簡機構(gòu)改革中，水土保持司曾有撤銷、合并、挪走等種種說法，形勢十分嚴峻。后來水利部據(jù)理力爭，最終不僅保留了水土保持司，而且繼續(xù)設(shè)在水利部，人員編制一個未減。各省(區(qū)、市)政府和編辦依照國務(wù)院機構(gòu)改革的精神，保留并加強了水土保持機構(gòu)和力量，為水土保持大發(fā)展奠定了組織基礎(chǔ)。各級水土保持部門以其積極有效的作為，贏得了廣大干部和群眾的信任和好評，提高了自身的地位。

2.2 規(guī)劃入手，組建監(jiān)測機構(gòu)

我們抓住“再造秀美山川”重要批示的大好機遇，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于全國水土保持規(guī)劃綱要的批復(fù)》文件精神，按照基本建設(shè)程序，編制了《全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)與信息系統(tǒng)建設(shè)規(guī)劃》，1999年國家計委批準了該項目規(guī)劃和之后的項目可行性研究報告和初步設(shè)計等;2000年中央機構(gòu)編制委員會辦公室和各省級編辦在精簡機構(gòu)的大背景下，實事求是，先后批準組建了水利部水土保持監(jiān)測中心、7個流域中心站和29個省(區(qū)、市)級總站、151個分站，一大批高水平技術(shù)人員和現(xiàn)代化設(shè)施充實到生產(chǎn)第一線，為水土保持事業(yè)的發(fā)展打下了堅實的基礎(chǔ)。

2.3 企業(yè)單位，應(yīng)運而生

隨著國家水土保持行政機構(gòu)的單設(shè)，中央、省、地(市)各級水土保持監(jiān)測事業(yè)單位的相繼誕生，社會上從事水土保持工作的企業(yè)異軍突起，涌現(xiàn)出一批新注冊的股份制公司和改行開展水土保持工作的單位，形成了行政、事業(yè)、企業(yè)不同性質(zhì)、不同層次的水土保持生態(tài)建設(shè)服務(wù)單位。

3 重要批示發(fā)號召，水保治理顯生機

3.1 重要批示，強力推動

1997年8月5日，時任總書記江澤民同志在時任副總理姜春云同志關(guān)于陜北地區(qū)的調(diào)查報告上作了重要批示:“看了這個調(diào)查報告，感到很高興。陜北地區(qū)治理水土流失，改善生態(tài)環(huán)境的措施和經(jīng)驗是好的。”這是黨中央對我國水土保持工作的充分肯定，是對廣大水土保持戰(zhàn)線職工的極大鼓舞和鞭策。江澤民在批示中發(fā)出了“再造一個山川秀美的西北地區(qū)”的偉大號召。1999年中央提出了西部大開發(fā)的戰(zhàn)略部署，而生態(tài)建設(shè)和保護是西部大開發(fā)戰(zhàn)略的根本和切入點。黨中央跨世紀的宏偉戰(zhàn)略部署，使我國水保生態(tài)建設(shè)進入了治理水土流失、改善生態(tài)環(huán)境、建設(shè)秀美山川、促進持續(xù)發(fā)展為主要目標的新的發(fā)展時期。

國務(wù)院1997年9月在延安召開了全國治理水土流失建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)現(xiàn)場經(jīng)驗交流會，貫徹落實再造秀美山川重要批示。1998年11月《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃的通知》(國發(fā)［1998］36號)作為國家行動綱領(lǐng)指導(dǎo)工作。江澤民同志于1999年6月21日在鄭州主持召開了黃河治理開發(fā)工作座談會，發(fā)表了“讓黃河為中華民族造?！钡闹匾v話。朱镕基同志在1999年8月視察延安時，提出了“退耕還林(草)、封山綠化、個體承包、以糧代賑”的政策措施。

3.2 納入基建，加大投入

面對生態(tài)建設(shè)大好形勢，按照水利部黨組從傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利轉(zhuǎn)變的要求，我們深感水土保持底子薄、基礎(chǔ)差、力量弱，壓力非常大。要把壓力變?yōu)閯恿?，就必須腳踏實地，頑強拼搏，與時俱進，開拓創(chuàng)新。水土保持納入了《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》和長江、黃河等七大流域治理規(guī)劃;水利部制定了水土保持專業(yè)方面的一系列規(guī)劃，還劃分了全國水土保持重點預(yù)防保護區(qū)、重點監(jiān)督區(qū)、重點治理區(qū)，按照不同功能區(qū)，突出重點，加大防治工作力度。從1998年起，國家和地方加大了水保生態(tài)建設(shè)投入和綜合防治力度，水土保持從單純財政投入，登上了國家基本建設(shè)程序管理序列的新臺階，我國水土保持生態(tài)建設(shè)進入了前所未有的發(fā)展新時期。

3.3 不懈探索，綜合防治

多年來，以減少進入江河泥沙為主要目標的水土保持工作，經(jīng)歷了工程措施、林草措施、究竟以什么措施為主的幾次爭論和反復(fù)，歷經(jīng)滄桑。水土保持工作者幾十年如一日，在實踐中不斷探索，孜孜追求。1983年國家水土保持試點工程開始實施，通過實施黃河、長江上中游水土保持重點防治工程的多年實踐，終于探索總結(jié)出了具有中國特色的水土保持綜合治理技術(shù)路線，即:以大流域為骨干，以小流域為單元，山水田林路電村統(tǒng)一規(guī)劃;堅持工程措施、生物措施和農(nóng)技三大措施，因地制宜，科學(xué)配置，綜合治理;堅持生態(tài)、經(jīng)濟和社會三大效益統(tǒng)籌兼顧。這條技術(shù)路線的實施，使許多經(jīng)過綜合治理的北方地區(qū)的小流域出現(xiàn)了“土不下山、泥不出溝、清水長流、群眾富?！钡目上簿跋螅髭M南已治理的小流域大都成了當?shù)亍叭咿r(nóng)業(yè)”、“特色農(nóng)業(yè)”示范樣板區(qū)。

3.4 理順體制，搞活機制

水保生態(tài)建設(shè)是一項跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)、多學(xué)科的綜合性系統(tǒng)工程，多年的實踐證明，必須在政府統(tǒng)籌、加強領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，水利水保搭臺，計劃、財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土、環(huán)保、科技等部門各投其資，各盡其力，各記其功，合唱一臺生態(tài)建設(shè)大戲，方能取得成效。

政策就是效益，機制就是活力。水利部適應(yīng)形勢，尊重群眾首創(chuàng)精神，遵循經(jīng)濟規(guī)律，創(chuàng)新發(fā)展機制。20世紀80年代初水利部組織推廣了山西“戶包治理小流域”的經(jīng)驗;1994—1998年，水利部又召開現(xiàn)場經(jīng)驗交流會，總結(jié)推廣黑龍江穆棱、山西呂梁、河北懷來等地的經(jīng)驗，表彰了戶包、租賃、股份合作、拍賣“四荒”和治沙的先進個人;21世紀初，總結(jié)推廣了陜北地區(qū)淤地壩產(chǎn)權(quán)制度改革和大戶治理的新經(jīng)驗，通過“明晰所有權(quán)、拍賣使用權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)、放開建設(shè)權(quán)”，進一步調(diào)動社會各界治理水土流失的積極性，把“要我干”變成“我要干”，促進水保生態(tài)建設(shè)形式多樣化，資金渠道多元化，依靠社會力量治山治水，走產(chǎn)業(yè)化開發(fā)的路子，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展開辟了新途徑。

3.5 試點示范帶動，重點工程推動

堅持試點示范帶動，重點工程推動。從1983年水利部和財政部聯(lián)合啟動“八大片”水土保持重點建設(shè)工程開始，到1986年開展黃河中上游、1989年開展長江上中游水土保持重點防治工程建設(shè);從1989年使用農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、1998年中央預(yù)算內(nèi)水利基建投資水土保持重點工程，到大力實施晉陜蒙沙棘生態(tài)、京津風(fēng)沙源治理、首都水資源水土保持項目和淮河流域、東北黑土區(qū)、丹江口庫區(qū)、珠江上游、巖溶地區(qū)石漠化綜合治理工程等;從1999年啟動全國水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)“十百千”示范工程(10個城市、100個縣、1000條小流域)，2002年實施生態(tài)修復(fù)試點工程，到2005年總結(jié)推廣北京市建設(shè)生態(tài)清潔型小流域的新經(jīng)驗等，我國水土保持生態(tài)建設(shè)的思路在完善，投資渠道在擴展，建設(shè)范圍在擴大，綜合治理技術(shù)和路線在深化，實施效果逐步顯現(xiàn)。

4 探索新路，退耕禁牧

4.1 基層干群在探索，退耕禁牧新舉措

內(nèi)蒙古自治區(qū)烏蘭察布盟從1994年實施“進一退二還三”戰(zhàn)略，即修建1畝(1畝=1/15 hm2，下同)高標準、旱澇保收的基本農(nóng)田，退2畝陡坡耕地或草場耕地，還3～4畝草、灌，實施8年后，不僅恢復(fù)了草地，增加了植被，改善了環(huán)境，而且農(nóng)牧民增加了收入，地區(qū)經(jīng)濟得到了發(fā)展，主要經(jīng)濟社會發(fā)展指標全面翻番。陜西省吳起縣1998年做出“封山禁牧、舍飼養(yǎng)羊”決定，1999年冬至2000年春，一舉將全縣155萬畝陡坡耕地全部退耕還上了林和草，草灌喬上了山，牛羊入了圈，植被得到了恢復(fù)，小流域綜合治理為廣大農(nóng)民的生產(chǎn)、生活奠定了基礎(chǔ)。

4.2 典型經(jīng)驗顯威力，人大水利作推廣

經(jīng)過認真調(diào)研，我們認為內(nèi)蒙古自治區(qū)烏蘭察布盟和陜西省吳起縣的成功改革具有前瞻性和指導(dǎo)意義，很有說服力，正是水土保持生態(tài)建設(shè)急需的。第一，改革舉措實施面積大，在總面積達5.5萬km2的地(市)級和0.38萬 km2的縣級大范圍內(nèi)進行;第二，農(nóng)村現(xiàn)場試驗歷時長，經(jīng)過3～8年長時間的1∶1的原型試驗和成功實踐，絕非實驗室和野外試驗場所能比擬;第三，實施效果顯著，群眾生活水平提高，生態(tài)明顯改善，地方經(jīng)濟得到發(fā)展;第四，地方黨委和政府積極組織領(lǐng)導(dǎo)，不僅探索了自然科學(xué)問題，而且解決了大量的社會科學(xué)問題。

水利部及時總結(jié)這兩地的好經(jīng)驗，經(jīng)全國人大有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同意，水利部和全國人大農(nóng)委聯(lián)合于2001年8月在人民大會堂召開了水土保持法頒布實施十周年紀念大會，請兩地介紹好經(jīng)驗，宣傳生態(tài)修復(fù)的新思路和新舉措，并對推廣工作做出部署。

4.3 農(nóng)林水牧舉全力，異彩紛呈為生態(tài)

水土保持生態(tài)建設(shè)是一項跨部門、多學(xué)科的工作，各個部門和地方政府舉全力實施生態(tài)修復(fù)。

水利部從2001年11月起，先后下發(fā)了《關(guān)于加強封育保護，充分發(fā)揮生態(tài)自我修復(fù)能力，加快水土流失防治步伐的通知》、《關(guān)于實施全國水土保持生態(tài)修復(fù)試點工程的通知》等一系列文件，抓試點工作，指導(dǎo)推動生態(tài)修復(fù)正常開展。國家從2000年先后啟動了塔里木河、黑河等流域綜合治理工程，首先是通過緊急輸水，然后每年定期輸水，挽救衰敗的下游生態(tài)危機;從華北明珠——白洋淀，到東北扎龍濕地，都是通過輸水來恢復(fù)保護湖泊、濕地的生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性。

林業(yè)部門多年來在植樹造林、“三北”防護林工程建設(shè)、退耕還林(草)工程、天然林保護、綠化國土等方面，發(fā)揮了重要作用，為我國生態(tài)建設(shè)做出了不可磨滅的貢獻。2009年國家又推出了林權(quán)制度改革，政策的威力產(chǎn)生了巨大的作用和深遠的影響。據(jù)國家林業(yè)局報告:經(jīng)過多年不懈努力，到2010年年底全國森林面積達1.955億hm2，森林覆蓋率達20.36%;生態(tài)建設(shè)和保護全面加強，國家生態(tài)安全屏障的框架基本形成;森林植被總碳儲量達78.11億t，年生態(tài)服務(wù)價值10.01萬億元。在當前節(jié)能減排、發(fā)展綠色經(jīng)濟、做好碳匯工作的形勢下，水土保持林草措施“你排我吸”的吸碳固碳功能是獨一無二的，大有可為。

農(nóng)業(yè)部門在全國廣泛推廣沼氣、太陽能、節(jié)柴灶等能源建設(shè)，實施退牧還草工程，加大了對全國2.667億hm2草場的綜合治理力度。國土部門堅持保護耕地的政策，積極開展了土地整治和土地復(fù)墾工作。

4.4 地方政府作決定，生態(tài)修復(fù)見實效

陜西省人民政府在總結(jié)吳起縣和延安市多年封禁治理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，于2003年4月1日率先在全省范圍內(nèi)實施封山禁牧措施，把生態(tài)修復(fù)工程推向了一個新高潮;2011年陜西省啟動大規(guī)模生態(tài)移民工程，10年涉及280萬人。內(nèi)蒙古自治區(qū)在推廣烏蘭察布盟經(jīng)驗的同時，對沙化、退化的草場，實行了圍欄封育、休牧輪牧、舍飼半舍飼等新辦法。山西省實施了“小開發(fā)、大保護、以小促大”的新策略。青海省在2001年率先實施“三江源”水土保持生態(tài)修復(fù)工程后，又提出“兩封三禁”的新舉措。甘肅省咬住青山不放松，因地制宜開展生態(tài)建設(shè);地處戈壁的酒泉衛(wèi)星發(fā)射基地——東風(fēng)航天城的官兵，遵循自然規(guī)律，依照“宜林則林、宜灌則灌、宜草則草、宜封則封”的原則，成功探索出荒漠植樹新方法。

榜樣的力量是無窮的，各地對于生態(tài)修復(fù)試點工程決心大，行動快。2002年以來，全國有北京、河北、陜西、青海、寧夏和山西6個省(區(qū)、市)發(fā)布了封山禁牧的決定。目前全國有27個省(區(qū)、市)的136個市(地)和1200多個縣實施了封山禁牧，共實施生態(tài)自然修復(fù)面積72萬km2，其中39萬km2的生態(tài)環(huán)境得到初步改善。

5 開拓創(chuàng)新，更新理念

5.1 群眾創(chuàng)造，正確抉擇

生態(tài)修復(fù)是基層干部和群眾的探索與創(chuàng)造。水利部和全國人大農(nóng)委尊重群眾的首創(chuàng)精神，把握方向，積極倡導(dǎo)，進行了認真總結(jié)并及時推廣。此舉體現(xiàn)了水土保持生態(tài)建設(shè)在理念上、思路上從傳統(tǒng)往現(xiàn)代轉(zhuǎn)變;以水土資源承載能力和環(huán)境容量許可為前提，尊重科學(xué)，遵循自然規(guī)律，認真組織實施;實質(zhì)是廣大干部群眾對于建設(shè)生態(tài)文明的追求，把加快水土保持生態(tài)建設(shè)與造福于民緊密結(jié)合起來，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，具有深遠而重要的意義。

5.2 完善路線，統(tǒng)籌考慮

生態(tài)修復(fù)技術(shù)路線逐步完善，各地總結(jié)出以水定草、以草定畜、以建促修、以改促修、以移促修和能源替代等許多做法，取得了很好的效果，為大面積封育保護創(chuàng)造了有利條件。

生態(tài)修復(fù)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各地的經(jīng)驗說明，要做好生態(tài)修復(fù)必須統(tǒng)籌好以下6個方面:一是退耕還林(草)、以糧代賑，這是生態(tài)修復(fù)的突破口;二是封山禁牧、舍飼養(yǎng)畜，這是生態(tài)修復(fù)的關(guān)鍵措施;三是綜合治理、以小促大，這是生態(tài)修復(fù)的根本措施;四是調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、持續(xù)發(fā)展;五是生態(tài)移民、保護環(huán)境;六是發(fā)展替代能源，保護植被。后3個方面是生態(tài)修復(fù)的保障措施。這六大政策和措施，相輔相成、互為補充、互相促進，走出了依靠生態(tài)自我修復(fù)能力加快水保生態(tài)建設(shè)的新路子。

5.3 生態(tài)修復(fù)，理念更新

第一，實施生態(tài)修復(fù)是一場順應(yīng)自然規(guī)律的重大改革，體現(xiàn)了以人為本，人與自然和諧的思想，這是理念上的大轉(zhuǎn)變，認識上的新飛躍。

第二，突出了生態(tài)，這是理論上的新突破。由掠奪式的開發(fā)向保護生態(tài)轉(zhuǎn)變，保護生態(tài)就是保護生產(chǎn)力，建設(shè)生態(tài)就是發(fā)展生產(chǎn)力。同時，生態(tài)用水被提到與生活、生產(chǎn)用水同樣重要的地位，納入了流域水資源全面規(guī)劃、優(yōu)化配置的范疇。

第三，探索出了“綜合防治+生態(tài)修復(fù)”的新路子，這是治理思路上的大調(diào)整。水土保持生態(tài)建設(shè)不僅要依靠國家和人民群眾的力量，綜合防治水土流失，而且還要依靠生態(tài)的自我修復(fù)能力，加快綜合防治進度。

第四，創(chuàng)出了“以小促大”的新做法，這是防治舉措上的新發(fā)展。這一做法實現(xiàn)了由單純抓治理向“小面積治理、大范圍保護”的轉(zhuǎn)變，妥善處理生產(chǎn)、生活和生態(tài)三者之間的關(guān)系，解決了國家要“被子”(植被)和農(nóng)民要票子這一對矛盾，走出了既要改善生態(tài)環(huán)境，又能增加農(nóng)民收入的雙贏之路。

第五，提出生態(tài)修復(fù)的理念是一次歷史性的大變革，是農(nóng)、林、牧業(yè)生產(chǎn)方式的大轉(zhuǎn)變，是農(nóng)牧民生活方式的大提高，促進了生態(tài)系統(tǒng)的大改善。①農(nóng)業(yè)從千百年來的廣種薄收、粗放經(jīng)營，向精耕細作、集約經(jīng)營轉(zhuǎn)變;從過去的以糧為綱，陡坡開荒種糧，年年種樹不見樹、年年種草不見草，向今天的農(nóng)林牧因地制宜、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，退耕還林(草)、封山禁牧、舍飼養(yǎng)畜，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的路子轉(zhuǎn)變。②畜牧業(yè)從過去的“牛羊頭數(shù)越多越好”，無節(jié)制地漫山遍野放牛羊，超載過牧，向退牧還草、以水定草、以草定畜、圍欄封育、休牧輪牧、舍飼半舍飼轉(zhuǎn)變;牧民們以水為中心，建設(shè)草庫侖，由游牧轉(zhuǎn)為草場承包、定居，生活和生產(chǎn)條件都大為改善。③過去的伐木砍樹人，變?yōu)榻裉斓姆N樹人和天然林保護者。廣大林區(qū)集體林權(quán)制度改革是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的一次重大變革，也是農(nóng)村生產(chǎn)力的又一次大解放。

6 監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)添活力，科技創(chuàng)新做貢獻

為貫徹2000年水利部科技工作會議精神，水利部在福建泉州市主持召開了全國水土保持科技工作會議，會議決定要以科技創(chuàng)新，促進水保生態(tài)建設(shè)的發(fā)展，以“3S”技術(shù)應(yīng)用為突破口，以信息化帶動水保生態(tài)現(xiàn)代化。

6.1 充實人員，開展工作

各級新組建的水土保持監(jiān)測機構(gòu)，積極引進高水平科技人才，充實監(jiān)測隊伍。為了鍛煉這支新生力量并調(diào)動職工的積極性和創(chuàng)造性，水利部還舉辦了全國水土保持生態(tài)建設(shè)應(yīng)用“3S”技術(shù)大賽等許多活動。

6.2 制定標準，打好基礎(chǔ)

為了促進水土保持工作正規(guī)化、規(guī)范化、制度化，水利部組織力量，加強水土保持的基礎(chǔ)工作和前期工作，開展了編制水保生態(tài)建設(shè)各方面的技術(shù)標準、規(guī)程、規(guī)范等;同時根據(jù)國家基本建設(shè)程序?qū)η捌诠ぷ鞯囊?，編制水土保持?guī)劃、工程項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計報告等。

6.3 遙感普查，擔(dān)當重任

1999—2000年，水利部組織水土保持監(jiān)測中心和各省共同完成了全國第二、第三次土壤侵蝕遙感普查，以科學(xué)數(shù)據(jù)正確評估了我國水土流失狀況及其發(fā)展變化趨勢，報國務(wù)院同意后，向社會發(fā)布，為國家進行宏觀決策提供了科學(xué)依據(jù)。

6.4 開展研究，技術(shù)支撐

中科院水利部水土保持研究所、中國水利水電科學(xué)研究院、北京師范大學(xué)、北京林業(yè)大學(xué)等一大批水?？蒲泻徒虒W(xué)單位，先后開展了黃土高原優(yōu)化治理模式、水土流失方程、生態(tài)用水、水保生態(tài)修復(fù)工程、亞行技援項目——中國水土保持發(fā)展戰(zhàn)略研究等重大課題研究，同時搞好科技推廣示范項目，全面提升了水保生態(tài)建設(shè)的技術(shù)含量。

6.5 國際合作，走向世界

2002年5月，水利部在北京成功主辦了第12屆國際水土保持大會，時任國務(wù)院副總理溫家寶出席大會，并發(fā)表了重要講話。會后，世界水土保持協(xié)會做出決定，并于2003年4月把其秘書處從美國改遷到北京，就設(shè)在水利部。水利部水土保持植物中心作為國際沙棘協(xié)調(diào)委員會(后更名為國際沙棘協(xié)會)的倡導(dǎo)者和主辦者，多次舉辦了國際沙棘研討會。國際泥沙研究中心和許多水土保持科研院所、大專院校，都積極開展了國際合作和交流，發(fā)揮了應(yīng)有的作用，使我國水土保持工作走向世界，登上了國際舞臺。

6.6 聯(lián)合考察，影響深遠

水利部、中國科學(xué)院和中國工程院2005年7月聯(lián)合開展了“中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察”活動，參與考察的兩院院士包括錢正英、孫鴻烈、沈國舫等多達23位，是我國水土保持生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域?qū)哟巫罡?、?guī)模最大、范圍最廣、參與人員最多的一次跨部門、跨行業(yè)、跨學(xué)科的綜合性科學(xué)考察。此次考察成果豐碩、水平高、科學(xué)性強，對于我國水土保持生態(tài)建設(shè)有非常重要的指導(dǎo)意義，影響是深遠的。

7 生產(chǎn)建設(shè)項目“三同時”，實現(xiàn)服務(wù)領(lǐng)域大跨越

7.1 理清思路求發(fā)展

面對新形勢下的新問題，水利部通過調(diào)研，與時俱進，計劃通過工程手段，把水土保持希望做的事變成現(xiàn)實，終于理出了“向環(huán)保學(xué)習(xí)，走工程系列，創(chuàng)水保新路，促事業(yè)發(fā)展”的新思路，依據(jù)水土保持法有關(guān)規(guī)定，強力推進生產(chǎn)建設(shè)項目依法編報審批水土保持方案制度和水土保持設(shè)施必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用的“三同時”制度。

7.2 依法推進定辦法

貫徹落實上述新舉措還必須有部門規(guī)章和規(guī)范性文件等，這樣才能推進落實。根據(jù)水土保持法及其實施條例的有關(guān)規(guī)定，水利部與國家計劃委員會、國家環(huán)境保護局于1994年聯(lián)合印發(fā)了《開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案管理辦法》，同時與有關(guān)部委在長達7年的時間內(nèi)先后聯(lián)合發(fā)文，逐個落實各個行業(yè)的水土保持工作管理規(guī)定，以保證有關(guān)部門認真執(zhí)行。

7.3 制定標準來規(guī)范

除了依法推進出臺的管理辦法外，還必須有技術(shù)標準來統(tǒng)一。水利部制定了一系列技術(shù)標準、規(guī)程、規(guī)范，《開發(fā)建設(shè)項目水土保持技術(shù)規(guī)范》(SL 204—98)于1998年5月1日起實施，目前已經(jīng)升級為國標《開發(fā)建設(shè)項目水土保持技術(shù)規(guī)范》(GB 50433—2008)。

7.4 加強管理保質(zhì)量

水利部對編制水土保持方案單位的資質(zhì)加強管理，認真審批開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案。在國家減少項目審批的大形勢下，由于水土保持方案是屬于國家水土戰(zhàn)略性資源利用和環(huán)境保護的大問題，國家發(fā)改委依然予以保留，并與環(huán)評、土地征用、礦產(chǎn)占壓、地質(zhì)災(zāi)害、安全、文物等評價工作一樣，作為新項目審批、核準、備案的法定程序之一。

7.5 服務(wù)領(lǐng)域大跨越

10多年來建設(shè)項目編報水土保持方案和實施水土保持“三同時”制度，從無到有，從小到大，在探索中前進，在創(chuàng)新中發(fā)展，成為新項目在國家或地方立項時的法定程序之一，為我國防治水土流失做出了新貢獻。通過多年的工作，水土保持由農(nóng)村走進了城市，由為農(nóng)業(yè)和農(nóng)民服務(wù)轉(zhuǎn)向為工業(yè)交通系統(tǒng)、企事業(yè)單位和國民經(jīng)濟各個行業(yè)全方位服務(wù)，實現(xiàn)了水土保持服務(wù)領(lǐng)域的大跨越。

7.6 “三同時”制度見成效

2000—2008年，全國共審批生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案25萬多項，其中國家大中型項目1800多項，全國1.5萬km新建公路、1.2萬km新建鐵路實施了水土保持方案;先后完成1000多個項目的水土保持設(shè)施驗收，其中國家重點項目上百個;生產(chǎn)建設(shè)單位投入水土保持資金1450多億元，防治水土流失面積8萬km2，減少水土流失量17億t，大規(guī)模生產(chǎn)建設(shè)活動導(dǎo)致的人為水土流失得到有效遏制［2］。

7.8 “三同時”制度催生新領(lǐng)域

10多年來，建設(shè)項目編報水土保持方案和實施水土保持“三同時”制度已成為我國水土保持行業(yè)里一個新領(lǐng)域。目前，在大學(xué)畢業(yè)生求職難的情況下，水土保持成為最好分配的專業(yè)之一，可見一斑。

8 實踐檢驗建設(shè)成效，任重道遠需長期奮斗

8.1 巨大變化

水土保持生態(tài)建設(shè)成效如何?黃河、長江干流控制性水文站30～50年長系列泥沙發(fā)展變化資料可以說明問題。

黃河中游是我國最先開展水土保持國家重點治理的地區(qū)。黃河三門峽水文站控制流域面積68萬km2，多年平均輸沙量1950—1979年是16.18億 t，而 1950—2002 年是 11.98億 t;黃河潼關(guān)水文站1952—2005年多年平均輸沙量為11.13億t［3］。黃委黃河上中游管理局遙感監(jiān)測中心對陜北地區(qū)地表植被覆蓋度變化監(jiān)測結(jié)果表明:1997年7月到2002年7月的5年間，陜北高覆蓋度的植被面積在增加，而低覆蓋度的植被面積在減少，其中延安市植被覆蓋度大于45%以上的面積增加了5461 km2，榆林市植被覆蓋度大于30%以上的面積增加了6093 km2。

1989年國家部署開展長江上游水土保持防治工程。長江宜昌水文站控制流域面積100.55萬km2，1950—1986年多年平均輸沙量5.26億t;而1950—2005年多年平均輸沙量為4.70億t［3］，進入21世紀以來泥沙呈減少趨勢。2009年8月“長江源區(qū)水生生物資源與環(huán)境科學(xué)考察”表明:長江源水域生態(tài)環(huán)境總體狀況良好，水生生物資源保存相對完整，水域生態(tài)趨好。2010年10月26日長江三峽工程首次蓄水至175 m后，中國工程院院士、長江水利委員會總工程師鄭守仁在接受記者采訪時表示:三峽庫區(qū)泥沙淤積大大好于預(yù)期，三峽水庫年均入庫沙量較初步設(shè)計值減少約60%。2011年5月國務(wù)院常務(wù)會議討論通過了《三峽后續(xù)工作規(guī)劃》，把庫區(qū)生態(tài)建設(shè)與保護作為三峽后續(xù)工作的主要任務(wù)和目標之一，足見其日益重要。

8.2 任重道遠

根據(jù)水利部第三次全國土壤侵蝕遙感普查結(jié)果，21世紀初，我國水土流失總面積為356.92萬km2，占國土總面積的37.81%，其中水蝕面積為161.22萬 km2，風(fēng)蝕面積為195.70萬km2。從發(fā)展變化趨勢看，雖然全國水土流失總面積在減少，其中水蝕面積平均每年減少1.21萬km2，但是風(fēng)蝕面積卻在增加;我國水土保持和環(huán)境狀況局部有改善，但總體惡化的趨勢尚未扭轉(zhuǎn)，任務(wù)十分艱巨，形勢依然嚴峻。據(jù)中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察結(jié)果，每年因水土流失造成的經(jīng)濟損失相當于當年我國GDP總量的3.5%［4］。水土保持生態(tài)建設(shè)是長期、復(fù)雜和艱巨的，不能浮躁、急于求成、急功近利;建設(shè)管理體制和機制上的改革大有可為，從理論研究到技術(shù)應(yīng)用上的許多新問題需要探討，一些深層次的問題有待研究解決。

8.3 科學(xué)發(fā)展

當前，我國水土保持工作面臨著新的發(fā)展機遇:一是我國確立了建設(shè)生態(tài)文明社會的目標;二是2010年12月25日全國人大常委會第十八次會議表決通過了修訂后的水土保持法;三是“十二五”是我國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，對建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會是一次新發(fā)展機遇期;四是2011年中央1號文件首次聚焦水利。抓住大好機遇，堅持科學(xué)發(fā)展，持之以恒，長期奮斗，傳承弘揚，負責(zé)、求實做奉獻，水土保持事業(yè)必將迎來更加光輝燦爛的春天。

［1］錢正英.中國水利［M］.北京:水利電力出版社，1991:381.

［2］陳雷.深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀開創(chuàng)水土保持生態(tài)建設(shè)新局面［J］.中國水土保持，2009(5):1－5.

［3］中華人民共和國水利部.中國河流泥沙公報(2009)［M］.北京:中國水利水電出版社，2010.

［4］李飛，郜風(fēng)濤，周英，等.中華人民共和國水土保持法釋疑［M］.北京:法律出版社，2011:1.