大型跨區(qū)域水庫管理問題的思考

陳 獻(xiàn)，余艷歡，張獻(xiàn)鋒，王貴作，張瑞美

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

大型跨區(qū)域水庫管理問題的思考

陳 獻(xiàn)，余艷歡，張獻(xiàn)鋒，王貴作，張瑞美

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

大型水庫；庫區(qū)管理；思考

新中國(guó)成立60多年來，已建成大型水庫544座，總庫容5 506億 m3，占全部水庫總庫容的77.9%。大型水庫在抵御水旱災(zāi)害、保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推動(dòng)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)、保護(hù)水土資源和改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用?！秶?guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院體改辦關(guān)于水利工程管理體制改革實(shí)施意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2002〕45 號(hào)）對(duì)大型水庫樞紐工程的管理體制作出了明確規(guī)定，該通知的發(fā)布為大型水庫樞紐工程管理奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。調(diào)查研究表明，目前我國(guó)大型跨區(qū)域水庫管理問題主要集中于庫區(qū)管理。大型跨區(qū)域水庫由于地跨兩個(gè)或多個(gè)行政區(qū)域，涉及管理主體眾多，使管理變得更為復(fù)雜。

一、大型跨區(qū)域水庫的管理模式

1.樞紐工程管理

我國(guó)大型跨區(qū)域水庫管理主要分為樞紐工程管理和庫區(qū)資源開發(fā)利用與管理兩部分。多年來，水行政主管部門主要對(duì)水庫樞紐工程進(jìn)行管理，樞紐工程以外的水庫庫區(qū)由地方政府有關(guān)部門管理，由此形成了“條塊結(jié)合”的水庫管理體制。根據(jù)國(guó)辦發(fā)〔2002〕45號(hào)文件的要求，大型水庫樞紐工程原則上由國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)管理；在一個(gè)流域內(nèi)，跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的水庫樞紐工程原則上由流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理；在一?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）內(nèi)，跨行政區(qū)劃的樞紐工程原則上由上一級(jí)水行政主管部門負(fù)責(zé)管理；同一行政區(qū)劃內(nèi)的樞紐工程，由當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T負(fù)責(zé)管理。水管單位具體負(fù)責(zé)樞紐工程的管理、運(yùn)行和維護(hù)，保證工程安全和發(fā)揮效益。水行政主管部門管理的水利工程出現(xiàn)安全事故的，要依法追究水行政主管部門、水管單位和當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)人的責(zé)任；其他單位管理的水利工程出現(xiàn)安全事故的，要依法追究業(yè)主責(zé)任和水行政主管部門的行業(yè)管理責(zé)任。在實(shí)際管理工作中，大型跨區(qū)域水庫樞紐工程的管理也基本按照這些要求進(jìn)行，管理基本實(shí)現(xiàn)規(guī)范化，并已取得一定的成效。

2.庫區(qū)管理

庫區(qū)管理目前沒有明確的政策規(guī)定，現(xiàn)行的河道管理?xiàng)l例未將水庫納入管理范圍，庫區(qū)管理的政策依據(jù)模糊。

目前庫區(qū)管理主要有兩種模式：一種是樞紐與庫區(qū)統(tǒng)一管理，如尼爾基水庫樞紐及庫區(qū)管理均由松遼委負(fù)責(zé)；另一種是樞紐管理與庫區(qū)管理分開，樞紐工程由水庫管理單位負(fù)責(zé)運(yùn)行管理，庫區(qū)所在行政區(qū)域的有關(guān)行政主管部門，如水利、旅游、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、交通等部門，按照各自職責(zé)規(guī)定，對(duì)庫區(qū)有關(guān)活動(dòng)進(jìn)行管理。

二、管理中存在的主要問題

1.法律依據(jù)不足，管理目標(biāo)不明確

水庫管理目前沒有明確的法律規(guī)定，河道管理?xiàng)l例是否適用于庫區(qū)管理仍存在疑問。大型水庫管理缺乏統(tǒng)一的、全國(guó)性的管理辦法，使得大型水庫管理政出多門，多頭管理，由此導(dǎo)致實(shí)際管理工作容易出現(xiàn)無序和矛盾糾紛。庫區(qū)管理缺乏明確的管理目標(biāo)，缺乏落實(shí)管理工作的具體措施，缺乏目標(biāo)考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，導(dǎo)致庫區(qū)管理效率低下，限制庫區(qū)綜合效益的發(fā)揮。大型跨區(qū)域水庫具有跨區(qū)域的特點(diǎn)，以上問題在管理中更為突出。

2.管理主體眾多，管理權(quán)限不清

大型跨區(qū)域水庫管理涉及部門多，管理事務(wù)多。例如，三峽水庫管理工作涉及環(huán)保、交通、水利、國(guó)土等19個(gè)部門，工作內(nèi)容近40項(xiàng)。盡管目前的管理體制對(duì)各部門分工有所規(guī)定，但庫區(qū)管理實(shí)踐中職能交叉、責(zé)權(quán)不統(tǒng)一、“趨利避責(zé)”等問題仍然比較突出，形成有利益爭(zhēng)管，無利益不管，出問題推諉，多頭管理、交叉管理和管理真空并存的局面。

3.缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，庫區(qū)資源無序開發(fā)利用

我國(guó)的大型跨區(qū)域水庫大多缺乏庫區(qū)綜合性規(guī)劃，各管理機(jī)構(gòu)和單位在各自權(quán)限內(nèi)開展日常工作，缺乏有效的協(xié)調(diào)優(yōu)化，水資源開發(fā)利用、岸線利用、漁業(yè)、旅游等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為無序開展，使得庫區(qū)資源的開發(fā)利用難以實(shí)現(xiàn)效益最大化，甚至出現(xiàn)越權(quán)管理行為。如消落區(qū)管理同時(shí)涉及土地開發(fā)利用、旅游開發(fā)、漁業(yè)養(yǎng)殖、航運(yùn)碼頭等問題，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和政策，也缺乏法律規(guī)定和具體的監(jiān)管辦法，經(jīng)常發(fā)生越權(quán)管理沖突，一些地方出現(xiàn)了強(qiáng)占消落區(qū)、岸線和土地資源等無序開發(fā)現(xiàn)象，導(dǎo)致消落區(qū)利用效益并不是很高。

4.管理單位合作意識(shí)不強(qiáng)，缺乏長(zhǎng)效合作機(jī)制

水庫管理主體的多元化和管理事務(wù)的復(fù)雜性使得水庫管理協(xié)調(diào)任務(wù)量大，協(xié)調(diào)難度大，在大型跨區(qū)域水庫管理中表現(xiàn)得更為突出。究其原因，一方面地方政府受利益驅(qū)使往往過多地關(guān)注其本區(qū)域范圍內(nèi)的庫區(qū)資源開發(fā)利用，而忽略對(duì)整個(gè)水庫乃至流域可持續(xù)發(fā)展的影響；另一方面庫區(qū)管理缺乏有效的協(xié)商機(jī)制。雖然目前大部分水庫的管理都是由流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作，但由于流域機(jī)構(gòu)作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，本身不具有完全的管理和處理大型水庫相關(guān)事務(wù)的權(quán)能，定位于具有行政職能的事業(yè)單位，在權(quán)力級(jí)別和組織層級(jí)上低于省級(jí)行政區(qū)，面對(duì)效力高于部門規(guī)章的地方性水法規(guī)時(shí)，僅依據(jù)部門規(guī)章處理大型水庫相關(guān)事務(wù)的力度明顯不夠，其協(xié)調(diào)效力明顯不足。

三、強(qiáng)化大型跨區(qū)域水庫管理的必要性

1.是保障工程充分發(fā)揮水庫綜合效益的必然要求

我國(guó)絕大多數(shù)大型跨區(qū)域水庫兼具防洪、發(fā)電、灌溉、供水、旅游和養(yǎng)魚等多種功能，強(qiáng)化大型跨區(qū)域水庫管理，保障大型跨區(qū)域水庫防洪安全、水質(zhì)安全，對(duì)保障水庫綜合效益的發(fā)揮起著舉足輕重的作用。協(xié)調(diào)庫區(qū)資源利用過程中防洪、灌溉、發(fā)電、供水、旅游、生態(tài)保護(hù)等目標(biāo)間的關(guān)系與要求，對(duì)庫區(qū)及其周邊區(qū)域的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和長(zhǎng)治久安意義重大。

2.是處理好各種利益關(guān)系的必然要求

大型跨區(qū)域水庫管理的涉及面廣，利益關(guān)系復(fù)雜，管理難度大,各種利益關(guān)系沖突明顯，協(xié)調(diào)難度較大。因此，必須按照國(guó)家行政管理體制改革總體目標(biāo)，在合理劃分各管理主體的責(zé)權(quán)利關(guān)系，充分發(fā)揮地方、專業(yè)部門積極性的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個(gè)綜合系統(tǒng)、高效協(xié)調(diào)的水庫管理體系。

3.是實(shí)現(xiàn)庫區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的必然要求

當(dāng)前我國(guó)正處在社會(huì)變革、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)期，而大型跨區(qū)域水庫一般修建在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，而且由于庫區(qū)建設(shè)增加的大量移民需要盡快融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大潮，這就要求庫區(qū)的發(fā)展必須協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、資源等因素。為此，必須強(qiáng)化大型跨區(qū)域水庫管理，促進(jìn)庫區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

四、對(duì)策建議

1.加快管理立法進(jìn)程

為規(guī)范大型跨區(qū)域水庫的管理工作，應(yīng)結(jié)合各大型跨區(qū)域水庫的特點(diǎn)加快管理辦法的立法進(jìn)程。明確規(guī)定水庫管理的目標(biāo)和內(nèi)容、水庫的管理范圍和保護(hù)范圍、管理體制、管理主體及其管理權(quán)限等。考慮水庫樞紐工程的管理依據(jù)已較為充分，水庫管理辦法應(yīng)將庫區(qū)管理的相關(guān)問題作為立法重點(diǎn)。可在梳理現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，理順?biāo)畮旃芾砀黝惞芾碇黧w間的相互關(guān)系，如庫區(qū)資源開發(fā)利用的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系，管理主體間責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系等。

2.建立健全協(xié)商機(jī)制

根據(jù)大型跨區(qū)域水庫管理涉及的管理部門和機(jī)構(gòu)的不同屬性，建立兩種不同協(xié)商機(jī)制：一是水行政主管部門與其他部門之間的聯(lián)席會(huì)議，即由水行政主管部門牽頭，組織水庫管理中涉及的相關(guān)行政管理部門召開不定期會(huì)議，共商水庫管理中遇到的各類重大問題；二是水利系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)商理事會(huì)，即涉及大型跨區(qū)域水庫管理的各級(jí)水行政主管部門、地方政府和水庫管理單位代表組成理事會(huì)，通過民主選舉和會(huì)議討論的形式產(chǎn)生理事會(huì)主席和制定相關(guān)的制度章程，通過民主表決形成協(xié)商協(xié)議，理事會(huì)成員共同遵守和維護(hù)。

3.建立聯(lián)合執(zhí)法制度，加大庫區(qū)管理的執(zhí)法力度

大型跨區(qū)域水庫所在地各行政區(qū)域的水政、漁政、公安等執(zhí)法部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)組成聯(lián)合監(jiān)察隊(duì)伍。根據(jù)已有法律法規(guī)制定具體的巡查監(jiān)督方案和計(jì)劃，在庫區(qū)范圍內(nèi)建立聯(lián)合執(zhí)法制度，規(guī)范監(jiān)察隊(duì)伍的執(zhí)法行為，加大庫區(qū)管理的執(zhí)法力度。對(duì)庫區(qū)內(nèi)水資源、水工程、水土保持工程、水文設(shè)施和防汛設(shè)施等進(jìn)行經(jīng)常性巡查監(jiān)察，依法維持庫區(qū)內(nèi)的水事秩序，定期檢查庫區(qū)水工程及設(shè)施運(yùn)行情況，及時(shí)制止各種違法行為，懲處破壞水工程及設(shè)施的犯罪行為，維護(hù)庫區(qū)的正常水事秩序。

4.加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高綜合管理能力

水庫管理單位應(yīng)該在上級(jí)主管部門的支持下逐步更新完善以下基礎(chǔ)設(shè)施：一是增加投入，加強(qiáng)清污、巡庫、清障、通信等專業(yè)設(shè)備的升級(jí)，改變低效、落后的作業(yè)現(xiàn)狀。二是升級(jí)應(yīng)急裝備及相關(guān)監(jiān)測(cè)儀器等專業(yè)設(shè)備，保障對(duì)突發(fā)事件的快速應(yīng)對(duì)和處理。三是加強(qiáng)應(yīng)急指揮系統(tǒng)、水文水質(zhì)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、衛(wèi)星遙感系統(tǒng)、地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)及預(yù)警系統(tǒng)、生態(tài)動(dòng)態(tài)評(píng)估系統(tǒng)、信息交互系統(tǒng)、航運(yùn)調(diào)度系統(tǒng)等各項(xiàng)信息化平臺(tái)的建設(shè)。通過上述信息化平臺(tái)和先進(jìn)技術(shù)手段的建設(shè)，提高管理的科學(xué)性、及時(shí)性和準(zhǔn)確性。

TV622

B

1000-1123（2011）02-0039-02

2010-11-25

陳獻(xiàn)（1963—），男，處長(zhǎng)，教授級(jí)高級(jí)工程師。

責(zé)任編輯 張瑜洪