水利水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計

尹忠武

（水利部長江水利委員會設計院，430010，武漢）

水利水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計

尹忠武

（水利部長江水利委員會設計院，430010，武漢）

水利水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計是水利水電工程設計的重要組成部分，是工程設計方案比選的一項重要內(nèi)容，關系到工程規(guī)模的合理選定，關系到移民的生產(chǎn)、生活和相關地區(qū)國民經(jīng)濟的恢復與發(fā)展以及社會穩(wěn)定。必須正確處理國家、集體、個人、業(yè)主之間的關系，實事求是、客觀公正、深入細致地進行調(diào)查研究，精心設計。同時研究落實扶持移民生產(chǎn)和發(fā)展致富的措施，最終實現(xiàn)移民“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能發(fā)展致富”的目標。

水利水電工程；建設征地；移民安置；規(guī)劃設計

我國水庫移民實踐大致經(jīng)歷了兩個時期：一是補償性移民時期，二是開發(fā)性移民時期。實踐證明，開發(fā)性移民政策符合我國國情和民愿，效果明顯。我國的水利水電移民安置規(guī)劃設計理論也從無到有，大大保障了移民生產(chǎn)生活措施得到有效的落實，移民生活水平不斷提高。

一、移民安置規(guī)劃設計的方針和指導思想

2006年頒布的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》規(guī)定：“國家實行開發(fā)性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結合的辦法，使移民生活達到或者超過原有水平?！薄耙泼癜仓门c庫區(qū)建設、資源開發(fā)、水土保持、經(jīng)濟發(fā)展相結合，逐步使移民達到或超過原有水平。”

開發(fā)性移民就是把移民安置納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展軌道，將安置移民的生產(chǎn)、生活同區(qū)域開發(fā)、生態(tài)與環(huán)境保護相結合，通過開發(fā)，重建安置區(qū)的社會經(jīng)濟，進行產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，增加工業(yè)、服務行業(yè)和農(nóng)業(yè)的就業(yè)機會，大力進行生態(tài)環(huán)境建設，保持庫區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

開發(fā)性移民特別強調(diào)生產(chǎn)基地建設和基礎設施配套，強調(diào)技術培訓、實施機構建設；強調(diào)做好前期勘測、規(guī)劃設計工作，為移民安穩(wěn)致富繪制可實施的藍圖，減少移民安置的盲目性；強調(diào)投資效果，使移民達到和超過原有的生活水平。

前期補償、補助與后期生產(chǎn)扶持相結合，各方支援與自力更生相結合是適合目前我國特點的移民安置規(guī)劃指導思想之一，也是以往移民工作經(jīng)驗的總結。

二、移民安置規(guī)劃設計依據(jù)的主要法律法規(guī)

《中華人民共和國憲法》中與移民有關的條款，規(guī)定了土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等權屬問題。明確規(guī)定“城市土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家的以外，都屬于集體所有；宅基地、自留地、自留山，由個人使用，也屬集體所有；國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和其他財產(chǎn)的所有權”。

《中華人民共和國土地管理法》涉及征地移民部分主要條款有：①國家實行土地用途管理制度。將土地分為耕地、園地、林地、草地、商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地、其他用地12大類。②耕地保護。國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質量相當?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。③建設用地審批權限。征用基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過35 hm2的、征用其他土地超過70 hm2的，必須由國務院批準。在此規(guī)定以外征用土地的，必須由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。④征用土地補償補助標準。征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定。⑤國家實行基本農(nóng)田保護制度。基本農(nóng)田是指按照一定時期人口和社會經(jīng)濟對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。⑥土地復墾規(guī)定。對在生產(chǎn)建設過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態(tài)的活動。土地復墾費用，應當根據(jù)土地被破壞程度、復墾標準和復墾工程量合理確定。

《中華人民共和國物權法》規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權益。征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。

《中華人民共和國水法》規(guī)定國家對水工程建設移民實行開發(fā)性移民的方針，按照前期補償、補助與后期扶持相結合的原則，妥善安排移民的生產(chǎn)和生活，保護移民的合法權益。移民安置應當與工程建設同步進行。移民經(jīng)費列入工程建設投資。

《大中型水利水電工程建設征地補償及移民安置條例》包括總則、移民安置規(guī)劃、征地補償、移民安置、后期扶持、監(jiān)督管理、法律責任、附則等8章63條，從保護移民合法權益、維護社會穩(wěn)定的原則出發(fā)，明確了移民工作管理體制，強化了移民安置規(guī)劃的法律地位。特別是對征收耕地的土地補償費和安置補助費標準、移民安置的程序和方式、水庫移民后期扶持制度以及移民工作的監(jiān)督管理等問題作了比較全面的規(guī)定。

三、移民安置規(guī)劃設計階段劃分和主要任務

水利工程移民安置規(guī)劃設計階段分為項目建議書、可行性研究報告、初步設計、技施設計4個階段；水電工程移民安置規(guī)劃設計階段分為預可行性研究報告、可行性研究報告、移民安置實施3個階段。主要任務：確定征地移民范圍，查明征地及影響范圍內(nèi)的人口和各種國民經(jīng)濟對象的經(jīng)濟損失，分析評價所產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟、環(huán)境、文化等方面的影響，參與工程建設方案和規(guī)模的論證，確定移民安置規(guī)劃方案；進行農(nóng)村移民安置、城(集)鎮(zhèn)遷建、工業(yè)企業(yè)處理、專業(yè)項目恢復改建、防護工程的規(guī)劃設計和水庫庫底清理設計；提出水庫水域開發(fā)利用和水庫移民后期扶持措施；編制實施總進度及年度計劃；編制建設征地移民補償投資概（估）算。

四、移民安置規(guī)劃設計主要內(nèi)容

移民安置規(guī)劃設計不同階段的設計內(nèi)容基本相同，但對淹沒對象處理的設計深度不同，水利工程可行性研究報告階段的主要設計內(nèi)容如下。

①可行性研究報告階段的建設征地移民安置規(guī)劃設計工作包括移民安置規(guī)劃大綱編制及移民安置規(guī)劃設計。移民安置規(guī)劃大綱應在確定工程建設征地范圍，完成實物調(diào)查以及移民區(qū)、移民安置區(qū)經(jīng)濟社會情況和資源環(huán)境承載能力調(diào)查的基礎上編制，依據(jù)批準的移民安置規(guī)劃大綱開展移民安置規(guī)劃設計。

②確定水庫淹沒處理設計洪水標準；確定泥沙淤積年限，進行水庫洪水回水計算；分析計算風浪爬高值及船行波影響。

③根據(jù)水庫回水計算成果及水庫浸沒、坍岸、滑坡及其他影響的預測成果，確定水庫淹沒影響處理范圍。第②③項工作深度達到了原初步設計階段要求的深度，完成此項工作后，下階段可僅進行必要的復核。

④查明各項淹沒影響實物，編制實物調(diào)查報告。實物調(diào)查時需現(xiàn)場測量定線，設置臨時標志，各項實物的調(diào)查內(nèi)容、深度、精度達到了原初步設計階段要求，實物調(diào)查結果應經(jīng)調(diào)查者和被調(diào)查者簽字認可并公示后，由有關地方人民政府簽署意見。

⑤進行建設項目所涉及水庫淹沒區(qū)和移民安置區(qū)的經(jīng)濟社會調(diào)查，評價水庫淹沒對涉及地區(qū)經(jīng)濟社會的影響。要求水庫淹沒影響區(qū)應以村、村民小組為單位，收集資料并進行樣本調(diào)查；移民安置區(qū)以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村為單位，收集資料并進行樣本調(diào)查。

⑥對工程設計方案比選提出推薦意見。要求根據(jù)淹沒對象的重要性，分析其對工程建設的影響程度，提出對工程規(guī)模確定的建議。

⑦基本確定移民安置規(guī)劃設計水平年、人口自然增長率等有關設計參數(shù)。根據(jù)樞紐工程建設工期和移民工程建設強度，合理確定移民安置規(guī)劃設計水平年。一般樞紐工程水庫區(qū)以水庫下閘蓄水的當年為規(guī)劃設計水平年，分期蓄水水庫應以分期蓄水年分別作為規(guī)劃設計水平年。

⑧農(nóng)村以村民小組為單位計算生產(chǎn)安置人口和搬遷安置人口，以村為單位分析移民安置區(qū)環(huán)境容量，確定生產(chǎn)安置標準，明確移民安置去向；選定集中居民點新址，基本查明新址工程地質和水文地質條件，確定居民點人口規(guī)模、建設用地規(guī)模和基礎設施建設標準，進行居民點典型勘測設計，編制農(nóng)村移民安置規(guī)劃。

⑨選定城（集）鎮(zhèn)遷建新址，確定城（集）鎮(zhèn)人口、用地規(guī)模和基礎設施建設標準，進行城（集）鎮(zhèn)新址地形圖測繪和水文地質、工程地質勘察。編制城鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃和集鎮(zhèn)建設規(guī)劃。估算補償投資，編制遷建進度計劃和年度投資計劃。

⑩提出工業(yè)企業(yè)處理方案。對淹沒影響工業(yè)企業(yè)逐廠、逐項進行調(diào)查，提出處理方案。對其資產(chǎn)通過資產(chǎn)評估的方式或相關方認可的方式計算，估算補償投資。

(11)進行專業(yè)項目恢復改建規(guī)劃設計。確定專業(yè)項目的處理方案。對規(guī)模較大、投資較多的專業(yè)項目，按各專業(yè)相當于初步設計深度的要求進行典型設計，提出投資估算。

(12)對具備防護條件的重要淹沒影響對象，確定防護方案，提出可行性研究報告，編制投資估算。

(13)提出庫底清理技術要求，編制庫底清理規(guī)劃。要求確定庫底清理范圍，基本查明庫底清理的主要對象及其工作量，提出庫底清理技術要求和清理措施，提出庫底清理投資估算。

(14)提出移民后期扶持措施。明確移民后期扶持范圍、人口規(guī)模、目標和措施。

(15)根據(jù)國家和省級人民政府的有關規(guī)定，分析確定補償補助標準和單價。以征地移民實物為基礎，結合移民安置規(guī)劃方案，編制補償投資估算，列出靜態(tài)投資、總投資，編制年度投資計劃。

五、移民安置規(guī)劃設計組織

移民條例規(guī)定，移民安置規(guī)劃設計工作組織方式為：已經(jīng)成立項目法人的，由項目法人根據(jù)經(jīng)批準的移民安置規(guī)劃大綱編制移民安置規(guī)劃；沒有成立項目法人的，項目主管部門應當會同移民區(qū)和移民安置區(qū)縣級以上地方人民政府，根據(jù)經(jīng)批準的移民安置規(guī)劃大綱編制移民安置規(guī)劃。

大中型水利水電工程的移民安置規(guī)劃，按照審批權限經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府移民管理機構或者國務院移民管理機構審核后，由項目法人或者項目主管部門報項目審批或者核準部門，與可行性研究報告或者項目申請報告一并審批或者核準。

省、自治區(qū)、直轄市人民政府移民管理機構或者國務院移民管理機構審核移民安置規(guī)劃，應當征求本級人民政府有關部門以及移民區(qū)和移民安置區(qū)縣級以上地方人民政府的意見。

六、移民安置規(guī)劃設計展望

如何發(fā)展生產(chǎn)、增加就業(yè)成為移民群眾安穩(wěn)致富的關鍵。圍繞實現(xiàn)移民“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能發(fā)展致富”的目標，移民安置規(guī)劃設計工作應在下述方面進行加強或拓展。

1.圍繞“搬得出”目標，加強基礎設施及公共服務設施建設規(guī)劃設計

在分析現(xiàn)狀的基礎上，應結合當?shù)匦罗r(nóng)村建設及規(guī)范規(guī)定要求，研究制訂合理的移民搬遷安置目標和標準，加強農(nóng)村基礎設施和環(huán)境建設，有效改善移民生存環(huán)境，提高移民的生活質量；配置必要的社區(qū)公共服務設施，如社區(qū)就業(yè)幫扶中心、文化活動室、衛(wèi)生室等，提高公共服務水平，滿足移民群眾日益增長的物質文化、信息需求及均等化社會服務要求。

2.圍繞“穩(wěn)得住”目標，創(chuàng)新移民生產(chǎn)安置模式

對土地資源豐富的區(qū)域，實施大農(nóng)業(yè)安置，通過建設生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園，推動農(nóng)業(yè)科技發(fā)展；對有一定數(shù)量耕地資源但難以全部依托土地安置的，輔以適合當?shù)亟?jīng)濟社會環(huán)境條件的復合安置方式；對缺少耕地、有條件的移民采取長期現(xiàn)金補貼或一次性補償或結合新農(nóng)保對適齡人群實施養(yǎng)老保障安置；可采用“培訓+社會保障+就業(yè)”的方式，提高移民群眾就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)能力，鼓勵移民向二三產(chǎn)業(yè)轉移，同時以社會保障措施解決其后顧之憂。對于縣外具有集中土地資源，在地方政府支持、移民同意的情況下，可選擇集中外遷農(nóng)業(yè)安置。

3.圍繞“逐步能發(fā)展致富”目標，加大對當?shù)亟?jīng)濟的支持力度

貫徹科學發(fā)展觀，研究以電站開發(fā)建設為契機，促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展的措施，以當?shù)亟?jīng)濟的總體發(fā)展，支持移民安置區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。研究推動庫區(qū)產(chǎn)業(yè)結構不斷優(yōu)化、調(diào)整、升級，能夠帶動移民致富增收的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。研究通過加強教育和技能培訓，鼓勵移民群眾從農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷移，從第一產(chǎn)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)轉移的扶持措施。通過人口減載與轉移，推動庫區(qū)經(jīng)濟社會和諧、全面、可持續(xù)發(fā)展，使移民群眾基本生活有保障、勞動就業(yè)有著落、發(fā)展致富有盼頭，開創(chuàng)水利水電工程建設新局面。

[1]張紹山，等.水利水電工程移民政策法規(guī)[M].北京：中國水利水電出版社，2007.

[2]中華人民共和國水利部.水利水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計規(guī)范[R].2009.

Plan design of imm igration p lacem ent for hydropower engineering construction land-levying

Yin Zhongwu

The plan design of immigration placement for water resources and hydropower engineering construction land-levying is very important and is an important part of engineering design scheme selection，which is related to the reasonable size of the project selected， the migration of production， living and recovery and development of regional economy and social stability.The relationship between the state， collectives， individuals and owners must be handled correctly through realistic，objective and fair investigation and research and well-designed.At the same time the measures for the migration of production and development and implementation of getting rich must be researched for the ultimate goals that immigrants “move smoothly， resettle stably， become rich gradually”.

water resources and hydropower engineering； construction land-levying； resettlement； planning and design

D632.4

A

1000-1123（2011）02-0018-03

2009-10-30

2011-01-10

尹忠武（1963—），男，教授級高級工程師。

責任編輯 車小磊