水庫(kù)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償方式探討

胡寶柱，趙 靜，周金存

（華北水利水電學(xué)院，450045，鄭州）

水庫(kù)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償方式探討

胡寶柱，趙 靜，周金存

（華北水利水電學(xué)院，450045，鄭州）

水庫(kù)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償具有土地功能物化、工程建設(shè)效益共享、移民參與程度高的特點(diǎn)，既有利于移民生活水平的提高，也有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)還可以降低水利水電工程建設(shè)一次性初始投資，是水利水電工程建設(shè)征地移民安置方式的創(chuàng)新。水利水電工程尤其是水利工程大都兼有公益性和經(jīng)營(yíng)性特點(diǎn)，應(yīng)結(jié)合管理體制的改革，在推行現(xiàn)代企業(yè)管理制度的基礎(chǔ)上，明確經(jīng)營(yíng)性、公益性和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目對(duì)水庫(kù)移民安置補(bǔ)償應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，分別實(shí)行企業(yè)獨(dú)立承擔(dān)、國(guó)家全面負(fù)責(zé)和企業(yè)承擔(dān)與經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)相應(yīng)責(zé)任的長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)姆绞健?/p>

水庫(kù)移民；搬遷安置；長(zhǎng)期補(bǔ)償；公益性

一、問題的提出

水庫(kù)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償是相對(duì)于我國(guó)現(xiàn)行的水庫(kù)移民安置補(bǔ)償方式而提出的，主張把項(xiàng)目開發(fā)商和失地農(nóng)民當(dāng)作完全獨(dú)立的利益團(tuán)體，引入成果共享、風(fēng)險(xiǎn)同擔(dān)的新理念，在保障水利水電工程建設(shè)順利進(jìn)行和發(fā)揮建設(shè)項(xiàng)目正常效益的前提下，從制度上安排水庫(kù)移民直接分享工程效益。

近年，隨著我國(guó)水利水電工程建設(shè)投資主體的多樣化，在一些企業(yè)化營(yíng)利性投資的小水電建設(shè)中嘗試了以耕地補(bǔ)償費(fèi)為基礎(chǔ)的長(zhǎng)期補(bǔ)償移民安置方式，取得了較好的效果。但是，在大中型綜合利用水利水電開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)中如何實(shí)施長(zhǎng)期補(bǔ)償仍然存在著很大的困難，急需從理論和實(shí)踐上進(jìn)行深入的探討與研究。

二、長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)

土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料和生產(chǎn)要素。在水利水電工程以及其他項(xiàng)目建設(shè)過程中，一方面會(huì)產(chǎn)生大量的移民；另一方面對(duì)土地的需求也會(huì)增加，進(jìn)而會(huì)提高土地的價(jià)格。也就是說，移民的產(chǎn)生過程與土地的增值過程具有同步性。在土地增值的過程中，土地對(duì)農(nóng)民的保障性也在逐漸提高。當(dāng)?shù)貎r(jià)高到一定程度或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度時(shí)，土地就具備了對(duì)農(nóng)民進(jìn)行保障的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此在水利水電工程建設(shè)中要讓農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，起碼要保證農(nóng)民得到的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不低于耕種土地的收益，這里的收益不僅要包括土地自身的產(chǎn)出，還應(yīng)包括土地為農(nóng)民提供的養(yǎng)老、失業(yè)保障等利益。

近年國(guó)內(nèi)一些學(xué)者與研究人員分別從不同的角度對(duì)水庫(kù)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償開展了一些理論探討，認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行的補(bǔ)償機(jī)制只是對(duì)農(nóng)村移民原來在土地上從事農(nóng)業(yè)時(shí)的收益進(jìn)行了補(bǔ)償，而該土地的未來用途和價(jià)值沒有給予考慮，忽視了農(nóng)村移民對(duì)原集體土地增值效益的分享權(quán)；也有人提出將現(xiàn)行的按照國(guó)家審定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及核定的土地補(bǔ)償費(fèi)用實(shí)行一次性補(bǔ)償轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期逐年的補(bǔ)償，有利于保證水庫(kù)移民淹沒搬遷以后不降低原有生活水平，切實(shí)維護(hù)移民群眾合法權(quán)益，對(duì)維護(hù)庫(kù)區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

三、小水電工程移民長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐

1.移民安置補(bǔ)償方式的創(chuàng)新

由于中小型水利水電工程淹沒損失較小，尤其是小水電項(xiàng)目需要直接搬遷安置的移民數(shù)量不多，加之業(yè)主多為相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)性企業(yè)，與政府、移民直接協(xié)商談判比較容易。因此，近年我國(guó)廣西、貴州、云南、四川等地在一些小水電建設(shè)中進(jìn)行了水庫(kù)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)膰L試，并且取得了較好的效果。例如，云南省在金沙江中下游水電建設(shè)中實(shí)施長(zhǎng)期補(bǔ)償，按照“淹多少、補(bǔ)多少”的原則，以被淹耕地前3年平均產(chǎn)量為基礎(chǔ)，依據(jù)所對(duì)應(yīng)年份省糧食主管部門公布的糧食交易價(jià)格確定耕地平均畝產(chǎn)值，以貨幣形式對(duì)移民實(shí)行長(zhǎng)期補(bǔ)償，同時(shí)采取城市（縣城）安置、城鄉(xiāng)結(jié)合安置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、分散安置、貨幣安置、就業(yè)安置等多種形式、多渠道安置移民，減少了移民外遷對(duì)安置地和移民本身所帶來的巨大壓力。各地根據(jù)具體情況進(jìn)行了許多移民安置補(bǔ)償操作層面上的創(chuàng)新，基本上反映了移民長(zhǎng)期補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)在要求，具體實(shí)施后明顯地改善了移民安置的效果。

2.長(zhǎng)期補(bǔ)償方式的特點(diǎn)

目前移民長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐大都集中在中小型水電建設(shè)。長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)闹饕攸c(diǎn)是：①土地功能物化。土地是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料，長(zhǎng)期補(bǔ)償就是將失地農(nóng)民的土地使用權(quán)、承包權(quán)、增值收益權(quán)以及社會(huì)保障等功能物化，綜合計(jì)算移民補(bǔ)償，有利于移民搬遷后較快實(shí)現(xiàn)“達(dá)到或超過原有生活水平”的安置目標(biāo)。②發(fā)展成果共享。長(zhǎng)期補(bǔ)償在工程壽命周期內(nèi)逐年 （或分段）計(jì)算，根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋禺a(chǎn)值的變化確定補(bǔ)償額，可以使移民共享農(nóng)業(yè)技術(shù)水平提高所帶來的經(jīng)濟(jì)效益。③參與程度提高。長(zhǎng)期補(bǔ)償采取“政策引導(dǎo)、移民自愿、多種形式結(jié)合”的原則，移民、地方政府與業(yè)主密切合作，對(duì)維持移民長(zhǎng)治久安、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有極大的積極作用，同時(shí)也有利于水利水電工程建設(shè)的發(fā)展。

3.長(zhǎng)期補(bǔ)償方式的優(yōu)點(diǎn)

水庫(kù)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)膬?yōu)點(diǎn)在于：有利于移民生活水平的提高，有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，有利于社會(huì)穩(wěn)定，有利于水利水電工程建設(shè)。

四、對(duì)大中型水利水電工程移民進(jìn)行長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)姆绞教接?/h2>

1.政策支持與實(shí)施中面臨的困難

（1）國(guó)家法律和政策支持

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》中規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行開發(fā)性移民方針，采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達(dá)到或者超過原有水平”，并且要求“對(duì)農(nóng)村移民安置進(jìn)行規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主”。因此，實(shí)行水庫(kù)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償在國(guó)家層面是獲得政策支持的，應(yīng)根據(jù)不同情況允許多種移民安置方式的創(chuàng)新。國(guó)家發(fā)改委在《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》中提出：“創(chuàng)新移民工作機(jī)制，研究和探索電站長(zhǎng)期補(bǔ)償淹沒土地的辦法，并在有條件的地方進(jìn)行試點(diǎn)”。因此，對(duì)大中型水電工程移民實(shí)行長(zhǎng)期補(bǔ)償也予以了支持，同時(shí)為水利工程移民試行長(zhǎng)期補(bǔ)償提供了可能。

（2）水利水電工程因管理體制不同實(shí)施難度不一

我國(guó)水利水電工程建設(shè)長(zhǎng)期以來沿襲了兩條線管理方式。水電開發(fā)與建設(shè)經(jīng)營(yíng)性特點(diǎn)突出，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)合較為緊密，項(xiàng)目開發(fā)、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)多為企業(yè)化管理，比較有利于推行長(zhǎng)期補(bǔ)償方式安置水庫(kù)移民。而水利工程的公益性特點(diǎn)使其建設(shè)、管理難以全面推行現(xiàn)代企業(yè)制度，這就為在水利工程建設(shè)移民安置中實(shí)行長(zhǎng)期補(bǔ)償增加了困難。

2.積極探索水利水電工程征地移民安置的統(tǒng)一管理

現(xiàn)行的水利水電工程建設(shè)管理體制將水力發(fā)電與水利工程分為兩條線管理，造成了水庫(kù)移民安置與補(bǔ)償規(guī)劃、實(shí)施等方面的不統(tǒng)一，為創(chuàng)新水庫(kù)移民安置補(bǔ)償機(jī)制增加了困難。雖然各類水利水電工程開發(fā)目標(biāo)有所不同，但是由其所引發(fā)的征地移民安置工作性質(zhì)卻是相同的，移民能盡快達(dá)到或超過其原有生活水平的安置目標(biāo)也是一致的。因此，應(yīng)該積極探索水利水電工程征地移民安置的統(tǒng)一管理，逐步擴(kuò)大水庫(kù)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)膶?shí)施范圍，有效改善水庫(kù)移民安置效果。

結(jié)合2002年以來水利工程管理體制改革的實(shí)施，水利水電工程水庫(kù)移民補(bǔ)償與安置應(yīng)與工程建設(shè)、管理體制相匹配。根據(jù)工程建設(shè)目標(biāo)、任務(wù)和收益狀況，可以將水利水電工程移民補(bǔ)償與安置分為三種類型：

第一類為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目移民，包括各類水力發(fā)電、城市供水等經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目中的征地移民。主要特征是項(xiàng)目開發(fā)以營(yíng)利為目的，市場(chǎng)化運(yùn)作，企業(yè)化管理。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目移民被征用土地應(yīng)該實(shí)行商業(yè)原則進(jìn)行補(bǔ)償與安置。

第二類為純公益性項(xiàng)目移民，包括各類單純以防洪、排澇等社會(huì)公益任務(wù)為建設(shè)目標(biāo)的水利工程征地移民。這類建設(shè)項(xiàng)目的功能受政府行為制約，沒有直接的財(cái)務(wù)收益，只能客觀地去計(jì)算受益范圍內(nèi)的公共減災(zāi)效益。純公益性項(xiàng)目移民的補(bǔ)償與安置應(yīng)由政府通過行政手段直接管理，以保障社會(huì)公共利益和移民安置目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)。

第三類為準(zhǔn)公益性項(xiàng)目移民，包括各類具有綜合利用功能的水資源開發(fā)項(xiàng)目中的征地移民。大多數(shù)水利水電工程，尤其是大中型工程往往同時(shí)具有防洪、排澇等興利除害公益性功能和水力發(fā)電、供水等經(jīng)營(yíng)性功能。準(zhǔn)公益性項(xiàng)目移民應(yīng)根據(jù)工程經(jīng)濟(jì)效益和財(cái)務(wù)收支具體情況實(shí)施綜合性的補(bǔ)償安置方式。

3.經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目移民長(zhǎng)期補(bǔ)償

經(jīng)營(yíng)性水利水電建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了投資主體多元化，業(yè)主投資營(yíng)利目標(biāo)明確，但是其征地行為并沒有完全實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)運(yùn)作，而是以開發(fā)水資源名義用較低的補(bǔ)償價(jià)格征占農(nóng)村集體土地，對(duì)移民權(quán)益造成了較大損害。

十屆全國(guó)人大以來通過的 《憲法》修正案和《土地管理法》修正案都對(duì)我國(guó)的土地征用制度作了明確規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”這就把國(guó)家為公共利益的需要而實(shí)施的征地行為分為了兩種情況：一是征用，即國(guó)家在給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)那闆r下，強(qiáng)制性使用農(nóng)民集體土地，使用結(jié)束后，及時(shí)恢復(fù)原使用條件并退還給農(nóng)民集體；二是征收，即國(guó)家依照法定程序，通過給予合理補(bǔ)償取得農(nóng)民集體土地所有權(quán)后，把所征收的土地用于建設(shè)公共設(shè)施和發(fā)展公益事業(yè)。因此，國(guó)家的征地權(quán)只能用于必要的公益性用地，一切經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地都不能啟用國(guó)家的征地權(quán)，而只能在符合土地利用總體規(guī)劃和區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)劃的前提下，通過土地市場(chǎng)獲得土地使用權(quán)。

經(jīng)營(yíng)性水利水電建設(shè)項(xiàng)目中的主體是地方水電企業(yè)，這些企業(yè)大都已經(jīng)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。經(jīng)營(yíng)性水利水電建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)按照土地征用的要求取得農(nóng)村集體土地的使用權(quán)。在征地補(bǔ)償方面應(yīng)著眼于保障被征地農(nóng)民未來生存發(fā)展的需要，統(tǒng)籌考慮對(duì)移民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式。

經(jīng)營(yíng)性水利水電建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行移民長(zhǎng)期補(bǔ)償可以通過土地使用權(quán)入股、租賃和采取合作經(jīng)營(yíng)等形式，使移民的財(cái)產(chǎn)權(quán)得以維護(hù)，土地價(jià)值得到體現(xiàn)，從而獲得較高的土地使用費(fèi)回報(bào)，使移民長(zhǎng)期受益，保證生活水平不因征地而下降。同時(shí)，由于移民已經(jīng)通過直接參與水利水電工程效益的分享獲得了長(zhǎng)期的生產(chǎn)生活保障，安置之后就不宜再享受國(guó)家對(duì)于水庫(kù)移民安置后期扶持的相關(guān)政策。

4.公益性項(xiàng)目移民長(zhǎng)期補(bǔ)償

公益性水利工程的主要特征是：①提供公共服務(wù)，滿足公眾需求；②不具有消費(fèi)排他性和收益獨(dú)享性；③無法通過市場(chǎng)提供交易；④無法使用市場(chǎng)供求關(guān)系的因素影響價(jià)格（或收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)）。這些項(xiàng)目建設(shè)所使用的資金主要為各級(jí)政府投資，工程維護(hù)以及運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)也由各級(jí)財(cái)政預(yù)算支付。因此，公益性水利工程征地移民目前還不能直接參與工程效益的分享，只能由國(guó)家負(fù)責(zé)對(duì)其財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行補(bǔ)償，并全部承擔(dān)移民安置與社會(huì)保障的責(zé)任。

5.準(zhǔn)公益性項(xiàng)目移民長(zhǎng)期補(bǔ)償

與營(yíng)利性水利水電工程不同的是，準(zhǔn)公益性水利水電工程還具有廣泛的外在效益和利益，而這種效益一般是指社會(huì)效益和生態(tài)效益，類似于公益性水利工程的外在利益廣泛的屬性，因而稱之為準(zhǔn)公益性項(xiàng)目。

準(zhǔn)公益性水利水電工程征地移民既不能像純經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目那樣完全進(jìn)入市場(chǎng)，由企業(yè)承擔(dān)移民補(bǔ)償與安置的全部費(fèi)用，也不應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)移民補(bǔ)償、安置和社會(huì)保障的全部責(zé)任。目前我國(guó)已從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，絕大多數(shù)水利水電項(xiàng)目開發(fā)和營(yíng)運(yùn)管理已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了企業(yè)與事業(yè)的分離。水利水電項(xiàng)目開發(fā)業(yè)主作為國(guó)有企業(yè)，既要自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任，同樣也要承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。同時(shí)，由于準(zhǔn)公益性水利水電工程在建設(shè)投資和資源占用方面享有的特別優(yōu)惠，還應(yīng)該在回饋社會(huì)方面比一般國(guó)有企業(yè)承擔(dān)更大的責(zé)任。

準(zhǔn)公益性水利水電工程實(shí)行移民長(zhǎng)期補(bǔ)償應(yīng)堅(jiān)持國(guó)家與企業(yè)共同負(fù)擔(dān)的原則，考慮經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)與公益性資產(chǎn)的比重，結(jié)合工程直接財(cái)務(wù)收入實(shí)際情況，在企業(yè)承受能力允許的前提下確定移民長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。建議將水庫(kù)淹沒實(shí)物指標(biāo)中對(duì)構(gòu)成移民生產(chǎn)基礎(chǔ)的耕地與其他多種經(jīng)營(yíng)用地區(qū)別對(duì)待，企業(yè)只對(duì)工程建設(shè)征收的耕地部分，按照“淹多少、補(bǔ)多少”的原則確定基礎(chǔ)“量”，動(dòng)態(tài)測(cè)算耕地的年產(chǎn)值進(jìn)行長(zhǎng)期補(bǔ)償；其他土地仍按照國(guó)家現(xiàn)行政策確定的地類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，與移民其他個(gè)人財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償一起計(jì)入工程建設(shè)總投資由國(guó)家承擔(dān)，同時(shí)由各級(jí)地方政府負(fù)責(zé)移民安置并提供有效的社會(huì)保障。如果長(zhǎng)期補(bǔ)償不能夠保證移民的長(zhǎng)久生計(jì)，可以繼續(xù)享受國(guó)家的后期扶持相關(guān)政策。

[1]潘久艷.土地?fù)Q保障：解決城市化過程中失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵 [J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2005（5）.

[2]王俊海.淺析以土地使用權(quán)入股的農(nóng)村水庫(kù)移民生產(chǎn)安置機(jī)制 [J].南水北調(diào)與水利科技，2005（1）.

[3]王云昌.準(zhǔn)公益性水利工程的特性分析[J]. 中國(guó)水利，2003（3A）.

Discussion on the long-term compensation for reservoir imm igrant

Hu Baozhu， Zhao Jing， Zhou Jincun

Long-term compensation for reservoir resettlement is not only beneficial for enhancing living standard of resettlement but also contributing to economic development and social stability of the region owing to the materialization of land,sharing of project construction benefits and high-level involvement of resettlement.It provides a new method for mitigation resettlement that can reduce the initial investment of hydropower project.Hydropower project,water project in particular,has both features of public interest oriented and business oriented.It is necessary to specify responsibilities of public interest oriented,quasi-public interest and business oriented in compensation of reservoir resettlement,along with reform of management system and promotion of modern enterprise management system.Following to the principle ofmarketeconomy,themethods of long-term compensation for reservoir resettlement are proposed,namely solely by enterprise,solely by the government or by enterprise togetherwith operational assets.

reservoir resettlement； mitigation resettlement； long-term compensation； public interest

D523.8

A

1000-1123（2011）02-0015-03

2009-10-14

2011-01-12

胡寶柱（1956—），男，教授，長(zhǎng)期從事水利經(jīng)濟(jì)、水庫(kù)移民教學(xué)與科研工作。

責(zé)任編輯 韋鳳年