完善水利公益性行業(yè)科研專項(xiàng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理制度及措施建議

裴紅萍，許 輝

（1.水利部預(yù)算執(zhí)行中心，100053，北京； 2.長江流域水環(huán)境監(jiān)測中心，430010，武漢）

為貫徹落實(shí) 《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要 （2006—2020年）》（以下簡稱規(guī)劃綱要），財(cái)政部2006年設(shè)立公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，用于支持公益性科研任務(wù)較重的國務(wù)院所屬行業(yè)主管部門圍繞規(guī)劃綱要重點(diǎn)領(lǐng)域和優(yōu)先主題，組織開展本行業(yè)應(yīng)急性、培育性、基礎(chǔ)性科研工作。為了確保公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的安全和使用效益，財(cái)政部和科技部在設(shè)立專項(xiàng)的同時(shí)，聯(lián)合印發(fā)了 《公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理試行辦法》（財(cái)教〔2006〕219 號(hào)）。自該專項(xiàng)設(shè)立以來，水利部抓住戰(zhàn)略機(jī)遇，積極爭取公共財(cái)政支持，水利公益性行業(yè)科研專項(xiàng)投入呈現(xiàn)穩(wěn)定增長的趨勢(shì)。至2010年年底，2007年第一批獲得立項(xiàng)的水利公益性行業(yè)科研專項(xiàng)項(xiàng)目已陸續(xù)執(zhí)行完畢，部分項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用管理情況已經(jīng)水利部組織的中介機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)，取得了專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理使用的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。本文從分析現(xiàn)行專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理制度的優(yōu)點(diǎn)和不足入手，結(jié)合水利公益性行業(yè)科研專項(xiàng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理實(shí)踐，提出進(jìn)一步加強(qiáng)公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理的措施建議。

一、現(xiàn)行公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法制度分析

財(cái)政部、科技部制定出臺(tái)的公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理試行辦法明確了項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用原則、項(xiàng)目申報(bào)審批程序、經(jīng)費(fèi)開支范圍和預(yù)算執(zhí)行調(diào)整程序等內(nèi)容。要求行業(yè)主管部門在專項(xiàng)項(xiàng)目執(zhí)行完成后開展項(xiàng)目業(yè)務(wù)驗(yàn)收和財(cái)務(wù)驗(yàn)收工作。專項(xiàng)管理辦法在推進(jìn)財(cái)政項(xiàng)目精細(xì)化管理方面進(jìn)行了有益的探索，具體體現(xiàn)在：

一是在項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)引入了規(guī)劃管理和專家委員會(huì)立項(xiàng)建議權(quán)制度，提高了項(xiàng)目申報(bào)的系統(tǒng)性和項(xiàng)目立項(xiàng)的科學(xué)性。該項(xiàng)制度將項(xiàng)目的研究內(nèi)容、研究任務(wù)與專項(xiàng)財(cái)政資金的投入匹配、項(xiàng)目承擔(dān)單位納入了專家委員會(huì)的審查軌道，適當(dāng)保證了立項(xiàng)環(huán)節(jié)的公平、公正，避免專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的低效投入，增強(qiáng)了項(xiàng)目立項(xiàng)的科學(xué)性。二是將所有參與項(xiàng)目研究的項(xiàng)目單位納入預(yù)算管理，最大程度降低了專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)隨意外包的可能，確保了專項(xiàng)資金安全。這一規(guī)定將所有參與項(xiàng)目研究的單位均納入預(yù)算管理，明確其研究任務(wù)，避免了將財(cái)政資金通過“外部協(xié)作”轉(zhuǎn)為單位創(chuàng)收收入后，用于與開支項(xiàng)目研究內(nèi)容無關(guān)的費(fèi)用，在解決行政事業(yè)性項(xiàng)目協(xié)作費(fèi)外包難以管理問題上進(jìn)行了有益嘗試。三是規(guī)定項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的開支范圍，明確部分單項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)，提高了預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。四是對(duì)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行調(diào)整的審批權(quán)限界定清楚，具有很強(qiáng)的可操作性。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法既允許項(xiàng)目單位在限額內(nèi)自行微調(diào)預(yù)算，以符合項(xiàng)目研究工作的實(shí)際特點(diǎn)和需要。同時(shí)對(duì)單項(xiàng)支出科目調(diào)整超過核定預(yù)算10%、金額大于5萬元的預(yù)算執(zhí)行變更，則必須由項(xiàng)目單位提出調(diào)整意見按程序報(bào)行業(yè)主管部門批準(zhǔn)。這種“寬嚴(yán)相濟(jì)”的制度設(shè)計(jì)既尊重了項(xiàng)目承擔(dān)單位的自主性，又強(qiáng)調(diào)了專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的嚴(yán)肅性，具有很強(qiáng)的可操作性。五是在項(xiàng)目財(cái)務(wù)驗(yàn)收前設(shè)置了財(cái)務(wù)審計(jì)環(huán)節(jié)，顯著提高了項(xiàng)目財(cái)務(wù)驗(yàn)收工作質(zhì)量和公信力。

當(dāng)然，由于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法的制定頒布時(shí)間正處于我國公共財(cái)政管理體制改革之初，加之當(dāng)時(shí)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目尚未實(shí)施，無法取得現(xiàn)實(shí)的管理經(jīng)驗(yàn)等因素，造成目前試行的管理辦法中一些不夠完善的地方。如未明確項(xiàng)目財(cái)務(wù)驗(yàn)收具體內(nèi)容和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，未對(duì)辦法界定的11項(xiàng)經(jīng)濟(jì)支出科目與各項(xiàng)目單位會(huì)計(jì)核算科目銜接問題作出規(guī)定，單項(xiàng)費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面不夠全面等，還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步完善專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法。

二、水利公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理中存在的主要問題及原因分析

2007年獲得財(cái)政立項(xiàng)的部分水利公益性行業(yè)科研專項(xiàng)項(xiàng)目已執(zhí)行完畢，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用管理情況已經(jīng)中介會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)。從審計(jì)結(jié)果來看，水利公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用管理情況總體上是好的，但也有部分項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)在管理中存在項(xiàng)目預(yù)算“報(bào)大見小”，項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行與預(yù)算批復(fù)不一致，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自調(diào)整項(xiàng)目參與單位、單項(xiàng)預(yù)算等問題。這些問題的產(chǎn)生既有管理意識(shí)不夠，也有制度不銜接、不配套的原因。

一是由于部分支出定額或開支標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺(tái)，導(dǎo)致部分項(xiàng)目在預(yù)算編制中存在“報(bào)大見小”現(xiàn)象。目前，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法規(guī)定的11項(xiàng)開支費(fèi)用中，設(shè)備費(fèi)、材料費(fèi)等7項(xiàng)開支均沒有相應(yīng)的開支標(biāo)準(zhǔn)，辦法雖然規(guī)定了管理費(fèi)根據(jù)項(xiàng)目預(yù)算規(guī)模按比例計(jì)算提取，但顯然項(xiàng)目預(yù)算規(guī)模越大，項(xiàng)目單位能夠提取使用的管理費(fèi)就越多，且管理費(fèi)的開支內(nèi)容沒有明確規(guī)定，項(xiàng)目單位使用起來自由度較大，導(dǎo)致有關(guān)管理費(fèi)規(guī)定起不到限制項(xiàng)目單位多申報(bào)預(yù)算經(jīng)費(fèi)的作用，也導(dǎo)致主管部門在核定項(xiàng)目預(yù)算合理規(guī)模時(shí)難以拿出有說服力的理由，造成部分項(xiàng)目在研究任務(wù)執(zhí)行完畢后仍留有較多結(jié)余資金，造成國家科研資金的閑置和浪費(fèi)。

二是因制度不銜接產(chǎn)生的審計(jì)爭議問題。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法雖然規(guī)定了開支范圍和內(nèi)容，但對(duì)各經(jīng)濟(jì)分類支出科目與現(xiàn)行各類會(huì)計(jì)主體、會(huì)計(jì)核算科目之間的銜接沒有明確規(guī)定，各單位對(duì)同一支出內(nèi)容在不同的會(huì)計(jì)科目下歸集、核算，導(dǎo)致部分項(xiàng)目在進(jìn)入財(cái)務(wù)審計(jì)階段后，審計(jì)認(rèn)定支出數(shù)與項(xiàng)目單位申報(bào)單項(xiàng)費(fèi)用支出數(shù)存在不一致，從而產(chǎn)生審計(jì)爭議。

三是因制度不細(xì)化導(dǎo)致項(xiàng)目財(cái)務(wù)驗(yàn)收內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)不一等問題。辦法規(guī)定“項(xiàng)目完成后，項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)向行業(yè)主管部門提出項(xiàng)目驗(yàn)收申請(qǐng)”，但對(duì)項(xiàng)目單位提請(qǐng)驗(yàn)收的申請(qǐng)報(bào)告沒有統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的格式要求。辦法還規(guī)定“行業(yè)主管部門應(yīng)在項(xiàng)目完成后組織項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)和財(cái)務(wù)驗(yàn)收工作”，但對(duì)財(cái)務(wù)審計(jì)組織形式和要求、財(cái)務(wù)驗(yàn)收的內(nèi)容、項(xiàng)目單位應(yīng)提交哪些財(cái)務(wù)驗(yàn)收材料等都沒有具體規(guī)定。在實(shí)踐中，為穩(wěn)妥起見，水利部在組織對(duì)到期專項(xiàng)項(xiàng)目財(cái)務(wù)審計(jì)工作時(shí)，一般是從科技部發(fā)布的具有國家科技計(jì)劃課題財(cái)務(wù)驗(yàn)收審計(jì)資格會(huì)計(jì)師事務(wù)所中選取幾家會(huì)計(jì)師事務(wù)所參加審計(jì)工作。但也有部分項(xiàng)目單位直接從科技部發(fā)布的名單中自行委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行審計(jì)。兩種方式組織的審計(jì)工作得出的申報(bào)報(bào)告質(zhì)量還是有差別的。同樣，由于規(guī)定不具體、不細(xì)化，在項(xiàng)目財(cái)務(wù)驗(yàn)收過程中，各單位對(duì)財(cái)務(wù)驗(yàn)收工作重視度不一，對(duì)應(yīng)該向財(cái)務(wù)驗(yàn)收專家匯報(bào)哪些內(nèi)容，應(yīng)提交哪些會(huì)計(jì)材料等概念混淆，也產(chǎn)生了項(xiàng)目財(cái)務(wù)驗(yàn)收工作現(xiàn)實(shí)操作難題。

四是因項(xiàng)目單位管理意識(shí)不到位產(chǎn)生的未履行審批程序擅自調(diào)整預(yù)算執(zhí)行、變更項(xiàng)目協(xié)作單位、自籌經(jīng)費(fèi)不到位等重大管理問題。從審計(jì)報(bào)告來看，專項(xiàng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)在執(zhí)行中存在一些共性問題，如超權(quán)限自行調(diào)整單項(xiàng)支出預(yù)算，未向水利部申請(qǐng)報(bào)批擅自變更協(xié)作單位，擅自將項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)委托非協(xié)作單位，承諾的自籌經(jīng)費(fèi)未到位等。產(chǎn)生上述問題的共同原因就是這些項(xiàng)目單位的科研業(yè)務(wù)人員和財(cái)務(wù)人員對(duì)專項(xiàng)管理辦法學(xué)習(xí)理解不夠，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人管理意識(shí)不到位，加上科研業(yè)務(wù)人員與財(cái)務(wù)管理人員溝通協(xié)調(diào)不夠等，導(dǎo)致應(yīng)該按程序報(bào)批的卻沒有履行程序，應(yīng)該在立項(xiàng)環(huán)節(jié)納入項(xiàng)目協(xié)作單位的未納入預(yù)算管理，甚至是虛假承諾自籌資金等重大管理問題。

三、加強(qiáng)水利公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理的建議

科研經(jīng)費(fèi)管理是一項(xiàng)政策性、科學(xué)性很強(qiáng)的工作。要管好用好水利公益性行業(yè)科研專項(xiàng)資金，應(yīng)該深入分析專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理特點(diǎn)，從已執(zhí)行完畢的專項(xiàng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用管理中吸取經(jīng)驗(yàn)，從完善制度著手，改進(jìn)管理方式，完善管理制度，強(qiáng)化管理措施，在確保國家財(cái)政資金安全的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的效益。

一是加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)工作，抓好對(duì)專項(xiàng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年至2011年期間，共有350多家科研院所、企事業(yè)單位和大專院校參與承擔(dān)了327個(gè)水利公益性行業(yè)科研專項(xiàng)項(xiàng)目的研究工作。這些項(xiàng)目參與單位既有水利部直屬單位，也有水利系統(tǒng)以外的單位，單位分散，會(huì)計(jì)主體的類型不同，管理起來確實(shí)難度較大。同時(shí)，在獲得財(cái)政立項(xiàng)327個(gè)水利公益性行業(yè)科研專項(xiàng)項(xiàng)目中，還有200多個(gè)項(xiàng)目正處于項(xiàng)目執(zhí)行期，管好這批項(xiàng)目具有重要現(xiàn)實(shí)意義。在相關(guān)制度修改完善前,開展對(duì)項(xiàng)目協(xié)調(diào)管理人員和財(cái)務(wù)管理人員的制度宣傳、培訓(xùn)是首選措施。建議行業(yè)主管部門繼續(xù)加大專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用管理制度的宣傳培訓(xùn)工作力度，對(duì)在執(zhí)行項(xiàng)目的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)人員和財(cái)務(wù)管理人員進(jìn)行制度培訓(xùn)，將專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法的規(guī)定和要求宣傳到位，解釋清楚，同時(shí)構(gòu)建兩方面管理人員交流的平臺(tái)，形成管好用好專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的共識(shí)，為項(xiàng)目順利實(shí)施和經(jīng)費(fèi)合法合規(guī)使用創(chuàng)造好的條件。

二是盡快完善現(xiàn)有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法。首先，可進(jìn)一步健全費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)或定額的覆蓋面。如可以規(guī)定燃料動(dòng)力費(fèi)的測算應(yīng)根據(jù)所使用的科研儀器設(shè)備的功率、耗時(shí)、材料等進(jìn)行測算，勞務(wù)費(fèi)的開支標(biāo)準(zhǔn)可與國家規(guī)定的研究生津貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、地方最低工資標(biāo)準(zhǔn)等掛鉤進(jìn)行測算等。其次，可進(jìn)一步明確單行支出費(fèi)用與會(huì)計(jì)核算科目的銜接關(guān)系。在充分考慮不同性質(zhì)會(huì)計(jì)主體、會(huì)計(jì)制度差異的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確11項(xiàng)開支費(fèi)用與單位執(zhí)行的會(huì)計(jì)制度、會(huì)計(jì)核算科目關(guān)系，避免產(chǎn)生審計(jì)認(rèn)定爭議問題。最后，可進(jìn)一步完善財(cái)務(wù)審計(jì)和驗(yàn)收要求，逐步建立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效考評(píng)與預(yù)算掛鉤制度。可進(jìn)一步明確行業(yè)主管部門在組織項(xiàng)目財(cái)務(wù)審計(jì)和驗(yàn)收的組織形式、內(nèi)容要求等。進(jìn)一步界定引入中介會(huì)計(jì)師事務(wù)所參與審計(jì)是否必須，具備什么條件的會(huì)計(jì)師事務(wù)所可承擔(dān)公益性行業(yè)科研專項(xiàng)審計(jì)工作，項(xiàng)目單位是否能夠自行委托中介機(jī)構(gòu)審計(jì)，行業(yè)主管部門組織的項(xiàng)目財(cái)務(wù)驗(yàn)收應(yīng)對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的哪些方面作出評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)是什么等。進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)行業(yè)主管部門開展項(xiàng)目績效考評(píng)工作的責(zé)任，必須對(duì)重大項(xiàng)目或行業(yè)整體專項(xiàng)項(xiàng)目進(jìn)行績效考評(píng)，并將考評(píng)情況報(bào)送財(cái)政部和科技部，逐步建立項(xiàng)目績效與專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算投入掛鉤制度，進(jìn)一步提高專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的效益。

三是盡快出臺(tái)部門專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理規(guī)章。在財(cái)政部、科技部出臺(tái)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理制度的框架內(nèi)，盡快出臺(tái)水利公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理部門規(guī)章。在部門規(guī)章中，除了應(yīng)細(xì)化專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法的管理要求外，在經(jīng)費(fèi)管理方面應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注如下內(nèi)容：首先要在科技業(yè)務(wù)管理部門和財(cái)務(wù)管理部門之間架構(gòu)起既分工明確、又協(xié)同配合的責(zé)任分工框架，解決目前項(xiàng)目單位在遇到管理問題需請(qǐng)示水利行業(yè)主管部門時(shí)，不知該向哪個(gè)部門咨詢、請(qǐng)示的問題。其次，盡快明確財(cái)務(wù)驗(yàn)收工作相關(guān)要求。目前水利部應(yīng)盡快明確財(cái)務(wù)驗(yàn)收的內(nèi)容，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等，以便為今后開展項(xiàng)目或?qū)ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)績效考評(píng)工作、建立績效考評(píng)結(jié)果與預(yù)算投入掛鉤制度打下基礎(chǔ)。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步統(tǒng)一項(xiàng)目單位提請(qǐng)財(cái)務(wù)驗(yàn)收申請(qǐng)、財(cái)務(wù)驗(yàn)收?qǐng)?bào)告的格式，統(tǒng)一項(xiàng)目單位應(yīng)提交的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)決算表格格式等要求，解決目前財(cái)務(wù)驗(yàn)收組織工作中存在的操作難題。再次，應(yīng)建立項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行中期檢查或評(píng)估制度。落實(shí)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法賦予部門開展項(xiàng)目實(shí)施檢查監(jiān)督職能，對(duì)正在執(zhí)行中的項(xiàng)目實(shí)際開支與預(yù)算相符性、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用合規(guī)合法性開展檢查或評(píng)估。這樣既能強(qiáng)化項(xiàng)目單位管好用好專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)意識(shí)，又可對(duì)出現(xiàn)管理問題的項(xiàng)目單位提出改進(jìn)措施，確保項(xiàng)目執(zhí)行完畢后不出現(xiàn)重大審計(jì)問題。最后，逐步建立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效考評(píng)制度。逐步建立包括業(yè)務(wù)考評(píng)和財(cái)務(wù)考評(píng)兩方面績效考評(píng)制度，對(duì)水利公益性行業(yè)科研專項(xiàng)投入與產(chǎn)出進(jìn)行績效評(píng)估，并將結(jié)果作為按項(xiàng)目進(jìn)度續(xù)撥經(jīng)費(fèi)或調(diào)整預(yù)算安排的重要依據(jù)，對(duì)那些績效評(píng)估排名靠后的項(xiàng)目和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人采取通報(bào)等警告措施，盡最大努力從制度上把獲得專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的機(jī)會(huì)投向那些真正干事的科研人員和更能出成果的項(xiàng)目，保證公益性行業(yè)科研專項(xiàng)資金效用的最大化。