塔里木河流域水資源管理體制與機(jī)制探討

覃新聞

（新疆維吾爾自治區(qū)塔里木河流域管理局，841000，庫爾勒）

一、塔里木河流域水資源管理現(xiàn)狀

塔里木河流域是環(huán)新疆南部塔里木盆地的阿克蘇河、喀什噶爾河、葉爾羌河、和田河、開都河—孔雀河、迪那河、渭干河與庫車河、克里雅河和車爾臣河等九大水系144條河流的總稱，流域總面積102萬km2，是我國(guó)最大的內(nèi)陸河流域。流域多年平均地表水天然年徑流量398.3億m3，主要以冰川融雪補(bǔ)給為主，不重復(fù)地下水資源量為30.7億m3，多年平均年水資源總量為429億m3。

塔里木河流域地跨南疆5個(gè)地（州）的42個(gè)縣（市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)4個(gè)師的45個(gè)團(tuán)場(chǎng)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)與生態(tài)系統(tǒng)之間、地區(qū)間和部門間用水矛盾尖銳，流域內(nèi)整體與局部、源流與干流、上游及下游、地方與兵團(tuán)的關(guān)系協(xié)調(diào)和利益調(diào)整極為復(fù)雜。為加強(qiáng)水資源的開發(fā)、利用和管理，自20世紀(jì)50年代起，各地（州）、兵團(tuán)師在源流都陸續(xù)成立了各自的流域管理機(jī)構(gòu)和用水管理單位，均隸屬于各地（州）、兵團(tuán)師直接管理，建立了以區(qū)域管理為主的水資源管理體制。1990年自治區(qū)批準(zhǔn)成立了塔里木河流域管理局后，初步建立了流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的流域水資源管理體制，并推動(dòng)了塔里木河流域近期綜合治理項(xiàng)目的實(shí)施。目前，在塔里木河全流域九大水系中只有喀什噶爾河、渭干河和自身不產(chǎn)流的塔里木河干流屬流域管理，其他均由河流屬地政府管理。

隨著塔里木河流域人口增加及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)牧業(yè)耕地面積不斷擴(kuò)大，加上水利基礎(chǔ)設(shè)施落后、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的用水量迅速增加，流域水資源的供需矛盾日益突出。

2001年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施了《塔里木河流域近期綜合治理規(guī)劃》，規(guī)劃項(xiàng)目自2001年實(shí)施以來，流域“四源一干”的水利基礎(chǔ)設(shè)施條件得到很大改善，流域的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和農(nóng)牧民的收入水平得到相當(dāng)?shù)奶岣撸酉掠紊鷳B(tài)環(huán)境狀況得到一定程度的改善。

二、流域水資源管理工作中存在的問題

塔里木河流域?qū)嵤┙诰C合治理以來，流域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)取得了階段性成效，流域水資源統(tǒng)一管理力度也在不斷加強(qiáng)。但目前從各方面對(duì)流域近期治理反映最強(qiáng)烈的問題來看，主要是因?yàn)閷?shí)施流域近期綜合治理工程建設(shè)9年來，平均每年向塔里木河下游生態(tài)輸水2.23億m3，未能實(shí)現(xiàn)年均向下游輸送3.5億m3生態(tài)水的目標(biāo)，2009年甚至出現(xiàn)了最長(zhǎng)達(dá)1100 km河道斷流的現(xiàn)象。這主要是由于流域人口的增加、流域耕地面積規(guī)模的擴(kuò)大以及2009年三源流（阿克蘇河、葉爾羌河、和田河）遭遇了10年不遇的水文枯水年共同作用的結(jié)果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2008年年底，流域五地州常住人口比2001年增加了近150萬人，加上各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，灌溉面積不斷擴(kuò)大，僅流域“四源一干”增加的灌溉面積就達(dá) 730萬畝（48.67萬 hm2），造成農(nóng)業(yè)用水需求劇增，流域近期綜合治理完工項(xiàng)目和各地發(fā)展節(jié)水灌溉實(shí)現(xiàn)的節(jié)增水量,都不能滿足各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，存在搶占、擠占水權(quán)水量的現(xiàn)象。2009年，塔里木河三源流都遇水文枯水年，阿克蘇河、葉爾羌河、和田河來水頻率分別為88%、93%、76%，總來水量比多年均值減少40億m3，源流阿克蘇河、和田河和葉爾羌河僅向塔里木河干流輸水13.4億m3，為有水文記錄以來的歷史最低值。在流域水資源管理工作中，存在著一些亟待解決的問題。

①管理認(rèn)識(shí)亟待提高。主要是對(duì)如何處理好當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、局部利益和整體利益的關(guān)系，如何處理好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)的關(guān)系的認(rèn)識(shí)，以及對(duì)開展塔里木河綜合治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須從源流到干流、從上游到下游整體推動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的認(rèn)識(shí)都還需提高。

②管理體制亟須理順。流域水資源管理體制不順，具體表現(xiàn)在：一是流域管理與區(qū)域管理事權(quán)劃分不明，水資源行政管理權(quán)分割。目前的實(shí)際情況是塔管局只能直接管理塔河干流，源流的各地州、兵團(tuán)師實(shí)際上各自管理本轄區(qū)內(nèi)的水資源，管理權(quán)相對(duì)獨(dú)立。二是流域管理機(jī)構(gòu)職能不健全，權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理，管理難以取得實(shí)效。新成立的流域管理機(jī)構(gòu)塔管局“人、財(cái)、物”三不管，而且也不具有重要控制性工程的控制權(quán)。三是執(zhí)法難、難執(zhí)法的問題比較突出。塔河干流水權(quán)及生態(tài)用水水權(quán)得不到依法保護(hù)，塔管局由于現(xiàn)行的管理權(quán)限有限，難以依法進(jìn)行處罰。四是在流域內(nèi)部同一區(qū)域都存在地（州）與兵團(tuán)間的不同隸屬關(guān)系、自成體系的兩套水資源管理體制，存在著各自為政、分割管理的問題。

三、建立流域水資源統(tǒng)一高效的管理新體制

1.指導(dǎo)思想和原則

指導(dǎo)思想：建立流域水資源統(tǒng)一管理、高效利用的體制，保證流域水資源合理開發(fā)、利用與保護(hù)，調(diào)度管理政令暢通，全面實(shí)現(xiàn)塔里木河近期綜合治理規(guī)劃目標(biāo)。

原則：按照流域管理體制順暢、隸屬關(guān)系清楚、事權(quán)劃分明確、管理層次清晰、責(zé)權(quán)統(tǒng)一的原則，水資源管理打破行政地域界限，實(shí)現(xiàn)流域管理與區(qū)域行政管理相結(jié)合、區(qū)域行政管理服從流域統(tǒng)一管理。

2.新體制構(gòu)想

按照國(guó)務(wù)院對(duì)塔里木河流域近期綜合治理規(guī)劃報(bào)告的批復(fù)要求，借鑒黃河水利委員會(huì)管理黃河流域水資源的模式，將塔里木河源流流域管理機(jī)構(gòu)整建制移交塔里木河流域管理局直接管理，各地、州、師負(fù)責(zé)限額水量?jī)?nèi)的灌區(qū)配水管理。構(gòu)想方案如下：

①將源流流域管理機(jī)構(gòu)整建制移交，劃歸塔管局直接管理。按照自治區(qū)機(jī)構(gòu)、人事及國(guó)有固定資產(chǎn)等管理規(guī)定，依據(jù)重新確定的源流流域機(jī)構(gòu)管理職能，將目前塔里木河“四源一干”中的源流葉爾羌河流域管理局、和田河流域管理局、阿克蘇河流域管理局以及具有流域水資源管理職能的巴州水利管理處，整建制（包括河道供水工程）移交塔管局，成立塔里木河流域和田管理局、塔里木河流域喀什管理局、塔里木河流域阿克蘇管理局、塔里木河流域巴音郭楞管理局，隸屬塔里木河流域管理局，對(duì)四源流的水資源和河流上的提引水工程實(shí)行垂直管理。

②源流各地（州）和兵團(tuán)師負(fù)責(zé)限額水量?jī)?nèi)的灌區(qū)配水管理。

③成立塔里木河流域水利公安機(jī)構(gòu)。水利公安機(jī)構(gòu)對(duì)維護(hù)流域水管理范圍內(nèi)的社會(huì)治安秩序，維護(hù)法律、行政法規(guī)的執(zhí)行，保障水行政執(zhí)法工作的正常進(jìn)行將起到重要作用。參考黃委會(huì)的做法，在自治區(qū)公安系統(tǒng)中成立塔里木河流域水利公安機(jī)構(gòu)，并由塔管局協(xié)助管理，以維護(hù)重要水利工程的安全，維護(hù)流域正常的水事秩序。塔里木河流域水資源管理新體制構(gòu)想方案如圖1。

四、建立強(qiáng)化流域水資源管理的五大機(jī)制

1.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

即以“誰破壞誰治理、誰占用誰補(bǔ)償”的原則在流域內(nèi)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度。針對(duì)目前塔里木河流域內(nèi)統(tǒng)籌兼顧、全面協(xié)調(diào)發(fā)展的思想認(rèn)識(shí)不到位，以及搶占擠占生態(tài)水的突出問題，必須要用有力的制度管理起來。加強(qiáng)用水管理，教育是一方面，強(qiáng)勁的制度也要跟上，對(duì)搶占擠占生態(tài)水的行為，應(yīng)體現(xiàn)“誰破壞誰治理、誰占用誰補(bǔ)償”的原則，破壞者必須為破壞生態(tài)埋單，交納補(bǔ)償費(fèi)。生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)按占有者水費(fèi)收益的3～5倍或5～10倍收取，以此提高搶占擠占生態(tài)水的代價(jià)，從而遏制這種行為。生態(tài)補(bǔ)償制度有利于維護(hù)流域水資源的統(tǒng)一、有序管理，有利于促進(jìn)流域的統(tǒng)籌兼顧和全面、協(xié)調(diào)、健康的持續(xù)發(fā)展。

圖1 塔里木河流域水資源管理新體制構(gòu)想圖

2.水費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制

即在流域內(nèi)實(shí)施水費(fèi)補(bǔ)償制度。針對(duì)流域內(nèi)占用他人限額內(nèi)水量的用水單位，實(shí)行占用者給被占用者以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹贫?，源流占用干流的水量、上游占用中下游的水量、粗放種植戶占用高效節(jié)水戶的水量等，都應(yīng)當(dāng)實(shí)行水費(fèi)補(bǔ)償。應(yīng)建立占用他人限額內(nèi)水權(quán)水量的補(bǔ)償機(jī)制，通過強(qiáng)有力的水費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制，發(fā)揮水價(jià)的經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)少占用、不占用他人水權(quán)，以節(jié)約用水來滿足新的經(jīng)濟(jì)需求，推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)的建立，實(shí)現(xiàn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。

3.水價(jià)階段性調(diào)整機(jī)制

即經(jīng)過幾年，按照流域水利供水工程固定資產(chǎn)投入的情況，進(jìn)行階段性調(diào)整供配水價(jià)格。目前，僅塔里木河流域近期綜合治理項(xiàng)目國(guó)家投入的107億元資金中，就有90多億元在流域“四源一干”形成水利供水工程固定資產(chǎn)，這還不包括國(guó)家連年投入實(shí)施的病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固、大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、水閘除險(xiǎn)加固改造等工程建設(shè)資金形成的固定資產(chǎn)，若合計(jì)起來，流域的水利供水工程固定資產(chǎn)將超過100億元。應(yīng)建立符合流域?qū)嶋H的水價(jià)體系，按照在河道上和灌區(qū)每年增加修筑的各種水利工程所形成的水利固定資產(chǎn)情況，分階段每隔幾年進(jìn)行一次供配水價(jià)格的調(diào)整。一方面能夠?yàn)樗こ痰娜粘＞S修養(yǎng)護(hù)提供必要的資金，克服目前水價(jià)過低、水利工程日常維修養(yǎng)護(hù)難以為繼的局面，保證工程能夠充分發(fā)揮其功能；另一方面，能夠充分發(fā)揮水價(jià)的經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)灌區(qū)用水戶珍惜用水、節(jié)約用水，更重要的是，這樣還能夠促進(jìn)提高水的利用效率和水分產(chǎn)出效益，這在塔里木河流域干旱缺水、生態(tài)脆弱的區(qū)域具有特別重要的意義。

4.水票制

即為提高水的商品意識(shí)和流域內(nèi)的供水管理水平，實(shí)施現(xiàn)水現(xiàn)價(jià)的管理制度。水票制是水權(quán)流轉(zhuǎn)與交易制度的具體體現(xiàn)，就是通過用水戶按照供水定額先購(gòu)買水票，憑水票供水。其目的是增強(qiáng)用水戶的限額用水、計(jì)劃用水、節(jié)約用水意識(shí)，在現(xiàn)有水資源基礎(chǔ)上謀求發(fā)展，保障水資源配置方案的落實(shí)。水票制度同時(shí)又可以促進(jìn)水市場(chǎng)的建立，促進(jìn)水權(quán)的流通與轉(zhuǎn)讓，使節(jié)約出來的水指標(biāo)變成相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)利益，有利于節(jié)約用水的推廣，有利于用水效率和水分效益的提高。塔里木河干流可率先從土地經(jīng)營(yíng)大戶開始試行水票制度，通過若干年時(shí)間的試行，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，視流域農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況再逐步推行。水票制度是供水管理的高級(jí)階段，需要有一定的水利管理水平，更重要的是農(nóng)民要有一個(gè)相當(dāng)高的收入水平。

5.獎(jiǎng)勵(lì)制度

即對(duì)降低用水定額、大力發(fā)展節(jié)約用水項(xiàng)目、節(jié)水效益顯著的用水戶實(shí)行高額獎(jiǎng)勵(lì)制度，以此鼓勵(lì)節(jié)約用水，促進(jìn)節(jié)水型社會(huì)的建立。

[1]中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定（中共中央2011年1號(hào)文件）[J].中國(guó)水利，2011（4）.

[2]陳雷.關(guān)于水利發(fā)展與改革若干問題的思考——在中國(guó)水利學(xué)會(huì)2007年年會(huì)上的講話[R].2007.

[3]陳雷.實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度 保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展——在2009年全國(guó)水資源工作會(huì)議上的講話[R].2009.

[4]陳雷.全面貫徹中央農(nóng)村工作會(huì)議精神 奮力推進(jìn)水利改革發(fā)展新跨越——在2010年12月全國(guó)水利工作會(huì)議上的講話[R].2010.