水利行業(yè)稅式支出測算實踐與啟示

張 彬， 邢 鵬

（1.水利部財務(wù)司，100038，北京；2.水利部黃河水利委員會新鄉(xiāng)黃河河務(wù)局，453000，新鄉(xiāng)）

國際上所稱“稅式支出”是指政府稅收預(yù)算收入的減記，是偏離于標(biāo)準(zhǔn)或常規(guī)稅收結(jié)構(gòu)的政府支出。稅式支出的概念源于20世紀(jì)60年代末的美國，并由美國和德國財政部門最早將其納入財政預(yù)算管理體系，之后，西方國家陸續(xù)開展了對稅式支出問題的研究，并運用于財政預(yù)算分析等實際工作中。

根據(jù)我國稅政體系的實際，我國的財稅主管部門將稅式支出定義為因?qū)嵤┒愂諆?yōu)惠政策而放棄的財政收入。具體優(yōu)惠形式包括稅收寬免、減征、稅收抵扣、加速折舊、延期繳納以及優(yōu)惠稅率等。按財政部統(tǒng)一部署，從2010年開始，正式開展2009年度的稅式支出測算試點，而且今后此項工作將逐步常態(tài)化，目標(biāo)是提高財政工作透明度，促進(jìn)財政管理的科學(xué)化和精細(xì)化。

一、稅式支出測算方法簡介

測算稅式支出主要采用收入放棄法、收入收益法和等額支出法。收入放棄法假定納稅人的行為不受稅收政策變化的影響，計算稅收政策偏離基準(zhǔn)稅制時所導(dǎo)致的稅收收入減記。收入收益法計算取消稅式支出能增加的稅收收入，該方法需要考慮取消稅收優(yōu)惠所導(dǎo)致的納稅人行為效應(yīng)。等額支出法計算與稅式支出相同效果所需的直接財政支出額。大部分經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國家采用收入放棄法來估算稅式支出規(guī)模。就收入放棄法而言又可分為總量模型、分布模型和微觀模擬三種具體算法。所謂總量模型，是指某些稅式支出政策針對不同類型納稅人或納稅對象規(guī)定了統(tǒng)一的優(yōu)惠政策，因此可以采用全口徑的宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)測算稅式支出的金額，這類算法適用于優(yōu)惠條款與納稅人或納稅對象類型無顯著關(guān)聯(lián)的稅式支出政策。所謂分布模型，是指某些稅式支出政策針對不同類型納稅人或納稅對象規(guī)定了不同的優(yōu)惠政策，因此計算公式要視納稅人或納稅對象的類型變化而作調(diào)整，此時由于宏觀數(shù)據(jù)無法反映稅式支出在不同類型納稅人或納稅對象之間的分布，不可使用總量模型，而針對其具體類型，分別設(shè)置計算公式，并加總得到該類稅式支出的金額。所謂微觀模擬，是指某些稅式支出項目的金額測算不宜通過直接計算得到，而需要借助計量模型，充分考慮稅式支出對納稅人行為的影響，并使用微觀數(shù)據(jù)，模擬出該類稅式支出的金額?？偭磕Ｐ偷膬?yōu)點是計算簡易快速，但不適用于優(yōu)惠規(guī)定與納稅人或納稅對象類型掛鉤的稅式支出；分布模型適用于優(yōu)惠規(guī)定與納稅人或納稅對象類型掛鉤的稅式支出，但計算公式復(fù)雜，數(shù)據(jù)要求高；微觀模擬能夠計算那些容易引發(fā)納稅人行為反應(yīng)的稅式支出，但測算方法復(fù)雜，且在模型和參數(shù)的設(shè)定上存在一定的主觀判斷。我國根據(jù)自身的財稅實際，在稅式支出測算中采用的是總量模型方法。

二、水利行業(yè)稅式支出測算情況

截至2010年年底，水利行業(yè)直接涉及的稅式支出共有5項。第1項是1999年實施的 “對銷售給水庫移民的口糧免征增值稅”政策。經(jīng)調(diào)查，隨著《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》實施,明確了大中型水庫移民后期扶持政策，加大了對移民的投入力度，水庫移民每人每年可享受600元的后期扶持資金補(bǔ)助，移民購買口糧有了可靠的資金保障，同時，因早已實施錢糧分開，缺糧移民可以從農(nóng)貿(mào)市場自行購買糧食，所以此項稅式支出測算結(jié)果為零。第2項是2006年國家同意在還貸期間，對“小浪底水利樞紐工程生產(chǎn)銷售的電力產(chǎn)品增值稅稅收負(fù)擔(dān)超過8%的部分實行先征后返”政策，年均返還增值稅額1.2億元左右。第3項是2007年規(guī)定“對納稅人生產(chǎn)銷售和批發(fā)、零售滴灌帶和滴灌管產(chǎn)品免征增值稅”政策，按2009年新增滴灌面積400 萬畝（26.67 萬 hm2）、畝均用滴灌帶或滴灌管600元 （銷售額約24億元，成本約為16.8億元）測算，國家免征增值稅9360萬元。第4項是2008年根據(jù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄，對企業(yè)從事部分水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目取得的收入應(yīng)納所得稅額實行三免三減半優(yōu)惠政策，其中水利行業(yè)涉及“為灌溉配套設(shè)施及農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程新建項目、地表水水源工程新建項目、調(diào)水工程新建項目、農(nóng)村人畜飲水工程新建項目和牧區(qū)水利工程新建項目”?！吨袊y(tǒng)計年鑒2010》中還沒有享受到此項優(yōu)惠政策的投資統(tǒng)計數(shù)據(jù)，所以，具體優(yōu)惠稅額不詳。第5項是2009年“對國家防汛抗旱總指揮部申請的627輛設(shè)有固定裝置的防汛專用車免征車輛購置稅”，經(jīng)統(tǒng)計，2009年實際享受免征車輛購置稅的防汛車共計441輛，免征車輛購置稅1290萬元。

三、水利行業(yè)稅式支出存在問題分析

在稅式支出測算過程中，一方面部分理論上的測算方法比較復(fù)雜。比如，小浪底水電站增值稅優(yōu)惠，推薦的稅式支出測算公式是現(xiàn)值法，計算量很大。實際操作上，增值稅并不是按月返還而是按季返還，現(xiàn)值法的意義不大。另一方面是缺少測算的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，比如，投入水利基礎(chǔ)設(shè)施的所得稅優(yōu)惠，因缺少相應(yīng)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)而無法測算。

通過測算，從全國稅收優(yōu)惠總體情況分析，可以確定水利行業(yè)的稅收優(yōu)惠政策還存在一些問題，主要體現(xiàn)在：

①優(yōu)惠政策少且零散。根據(jù)財政部統(tǒng)計，2009年年底仍在實施并有效的稅收優(yōu)惠政策共計583項，水利行業(yè)直接受益的5項稅收優(yōu)惠政策還不到總數(shù)的1%，遠(yuǎn)少于同樣是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能源、交通業(yè)（41項優(yōu)惠政策）。

②優(yōu)惠政策的穩(wěn)定性低。從法律級次分析，目前水利的5項稅收優(yōu)惠政策都是單項的規(guī)范性文件，比稅收法律、法規(guī)和規(guī)章的穩(wěn)定性低，政策連續(xù)性弱。

③沒有行業(yè)主要的優(yōu)惠稅種。目前5項水利稅收優(yōu)惠政策中有4項是對某一單獨事項的政策規(guī)定，缺少行業(yè)普惠的主要稅種，所以稅收優(yōu)惠的總規(guī)模不大。

四、對水利改革發(fā)展的啟示

《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（以下簡稱《決定》），將完善水利行業(yè)涉及的增值稅、營業(yè)稅、資源稅和所得稅等稅種的優(yōu)惠政策，作為建立水利投入穩(wěn)定增長機(jī)制的重要內(nèi)容，作為保障在今后10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍的重要措施，作為開放水利市場、廣泛吸引社會資金投資水利的重要條件。貫徹落實《決定》要求，要抓住我國建立科學(xué)的稅制體系，對稅種進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，從稅收優(yōu)惠由區(qū)域性優(yōu)惠為主、行業(yè)性優(yōu)惠為輔向以行業(yè)性優(yōu)惠為主、區(qū)域性優(yōu)惠為輔轉(zhuǎn)移的契機(jī)，統(tǒng)籌考慮建立水利發(fā)展優(yōu)惠政策體系。

①完善水利工程耕地占用稅政策，落實好水利工程建設(shè)耕地占用稅的減免政策。根據(jù)耕地占用稅暫行條例（以下簡稱條例）和實施細(xì)則規(guī)定，耕地占用稅的減免政策主要分為不征、免征和減征三種。如農(nóng)田水利占用耕地的，不征收耕地占用稅。學(xué)校、幼兒園、養(yǎng)老院、醫(yī)院占用耕地的，免征耕地占用稅。鐵路線路、公路線路、飛機(jī)場跑道、停機(jī)坪、港口、航道占用耕地的，減按2元/m2的稅額征收耕地占用稅。經(jīng)調(diào)查測算，各省核定的水利工程耕地占用稅額為5～50元/m2，是鐵路的2.5～50倍；全國平均水利工程耕地占用稅額為22.6元/m2，是鐵路的11.3倍?？梢姼卣加枚悆?yōu)惠政策把具有很強(qiáng)公益性的水利工程排除在外，承擔(dān)了較重的稅負(fù)壓力，影響了水利工程的建設(shè)進(jìn)展?！稕Q定》明確指出水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)，具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性。因此，為深入貫徹落實《決定》要求，支持水利又好又快發(fā)展，應(yīng)充分考慮水利的公益性特點和行業(yè)稅負(fù)能力，按照公平稅負(fù)的原則，明確將水利工程占地納入減免耕地占用稅的范圍。對于直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及人民安全服務(wù)的堤防工程、河道整治工程、蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)以及排澇、水土保持、水資源保護(hù)、水文設(shè)施等純公益性水利建設(shè)項目，應(yīng)按條例第八條規(guī)定，免征耕地占用稅；對于準(zhǔn)公益性具有一定經(jīng)濟(jì)效益的水利項目建設(shè)，按條例第九條規(guī)定，比照鐵路、公路線路 “減按每平方米2元的稅額征收耕地占用稅”。按《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》安排新增水利設(shè)施用地測算，此項優(yōu)惠可減輕水利工程建設(shè)稅收負(fù)擔(dān)400億～500億元。所以，應(yīng)該把耕地占用稅作為水利行業(yè)的主要優(yōu)惠稅種。

②完善農(nóng)村水電增值稅政策，落實好公益性為主的水利樞紐發(fā)電收入增值稅優(yōu)惠政策。大中型準(zhǔn)公益性水利樞紐的主要功能是以防洪、灌溉等公益性任務(wù)為主，兼有發(fā)電等經(jīng)營性任務(wù)，發(fā)電收入是最主要的財務(wù)收入來源，一直執(zhí)行17%的增值稅率。因水電基本沒有進(jìn)項稅額抵扣，實際稅負(fù)一般都在16%左右，與火電企業(yè)一般約6%～8%的稅負(fù)相比，稅負(fù)較重。如水利部所屬黃河上的水利樞紐平均稅負(fù)約為15.5%；丹江上的水利樞紐在2007年納入增值稅轉(zhuǎn)型試點后，2007—2009年平均稅負(fù)仍達(dá)16.7%左右。為公平稅負(fù)，落實國家清潔能源發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，保障準(zhǔn)公益性水利樞紐良性發(fā)展，應(yīng)對以防洪、防凌、灌溉等公益性任務(wù)為主的大中型水利樞紐發(fā)電收入增值稅，施行超過8%部分“先征后返”的優(yōu)惠政策。同時，落實好農(nóng)村水電企業(yè)的增值稅政策，對符合一般納稅人條件的農(nóng)村水電實行增值稅超6%部分返還或即征即退政策；對符合小規(guī)模納稅人條件的農(nóng)村水電執(zhí)行3%的增值稅率。

③完善農(nóng)業(yè)灌排工程營業(yè)稅政策，落實好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村供水收入營業(yè)稅優(yōu)惠政策。根據(jù)營業(yè)稅暫行條例和實施細(xì)則，對農(nóng)田進(jìn)行灌溉或排澇的業(yè)務(wù)免征營業(yè)稅，因此，水利工程供農(nóng)業(yè)用水和排水收入免征營業(yè)稅。但是對灌區(qū)管理單位的非農(nóng)業(yè)供水收入仍征收營業(yè)稅及附加。目前，灌區(qū)和基層管理單位改革成為水利工程管理體制改革的攻堅部分，應(yīng)根據(jù)國家有關(guān)水利工程管理單位體制改革的總體要求，從稅收上支持灌區(qū)水管單位的改革，將灌區(qū)的非農(nóng)業(yè)供水納入免征營業(yè)稅范圍，切實落實國家“以工補(bǔ)農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”戰(zhàn)略。同時，明確農(nóng)村飲水安全工程的稅收優(yōu)惠政策?！笆晃濉睍r期，農(nóng)村飲水安全投入大幅度增加，累計解決2.1億農(nóng)村人口的飲水安全問題，提前一年完成 “十一五”規(guī)劃任務(wù)，提前六年實現(xiàn)聯(lián)合國千年宣言目標(biāo)?！笆濉逼陂g，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，計劃在2012年年底前解決規(guī)劃內(nèi)農(nóng)村飲水安全問題，2015年年底前全面解決農(nóng)村飲水安全問題。農(nóng)村飲水安全工程建成后，運行管護(hù)任務(wù)艱巨，明確農(nóng)村飲水工程項目免征營業(yè)稅，有利于此項民生工程效益的長效發(fā)揮。

④完善水利基礎(chǔ)設(shè)施所得稅政策，落實好投資水利基礎(chǔ)設(shè)施收益的所得稅優(yōu)惠政策。根據(jù)企業(yè)所得稅法和企業(yè)所得稅法實施條例，企業(yè)從事《公共基礎(chǔ)設(shè)施項目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》規(guī)定的項目，自項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，實行三免三減半的優(yōu)惠政策。2008年第一批公布的優(yōu)惠目錄中，水利項目包括由政府投資主管部門核準(zhǔn)的灌區(qū)水源工程、灌排系統(tǒng)工程、節(jié)水工程，水庫、塘堰、水窖及配套工程，取水、輸水、配水工程，農(nóng)村人畜飲水（農(nóng)村飲水安全）工程中取水、輸水、凈化水、配水工程，牧區(qū)水利工程中的取水、輸配水、節(jié)水灌溉及配套工程。要結(jié)合優(yōu)惠目錄的修訂，以及水利市場的放開，及時增加發(fā)電、供水、水生態(tài)整治等經(jīng)營性項目，提高經(jīng)營性水利項目市場融資能力，充分發(fā)揮市場機(jī)制在水利工程建設(shè)和運行中的作用。

[1]財政部稅政司，清華大學(xué)財稅研究所.中國稅式支出測算方法指引[S].2010.

[2]陳雷.全面貫徹中央農(nóng)村工作會議精神 奮力推進(jìn)水利改革發(fā)展新跨越[J].中國水利，2011（1）.