水利風(fēng)景區(qū)跨越式發(fā)展的對策思考

司毅兵，田 碩，王文慧

（水利部水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，100053，北京）

我國江河縱橫，湖泊眾多，水利工程遍布全國各地，蘊藏著大量的水利風(fēng)景資源。近年，各地、各級水利部門依托水土和水利工程資源優(yōu)勢，積極開展水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)，取得了顯著成績。實踐來看，水利風(fēng)景區(qū)大多位于對流域生態(tài)環(huán)境具有重要控制性影響的地段或位置，發(fā)揮著“保護(hù)水資源，維護(hù)水工程，修復(fù)水生態(tài)，整治水環(huán)境，弘揚水文化，發(fā)展水經(jīng)濟”的綜合功能，對保障我國水資源安全、水工程安全、水生態(tài)安全，推動區(qū)域經(jīng)濟社會生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展諸方面具有重要促進(jìn)作用，已成為推動民生水利新發(fā)展、促進(jìn)人水和諧和生態(tài)文明建設(shè)的重要手段與有效載體。

一、水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展情況

1.水利風(fēng)景區(qū)工作成效

（1）管理機構(gòu)初步建立

為科學(xué)合理地開發(fā)利用和保護(hù)水利風(fēng)景資源，水利部于2001年成立了 “水利部水利風(fēng)景區(qū)評審委員會”，2009年又成立了“水利部水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與管理領(lǐng)導(dǎo)小組”。截至2010年年底，已有山東、河南等近一半的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水利廳（局）成立了相應(yīng)的水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與管理領(lǐng)導(dǎo)小組，其他省級水行政主管部門也在積極籌備，明確分管領(lǐng)導(dǎo)、管理部門、專職人員，落實經(jīng)費，加強對水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)管理工作的領(lǐng)導(dǎo)。山東、青海、吉林等省還成立了地市級或縣級水利風(fēng)景區(qū)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。

（2）建設(shè)管理制度體系日臻完善

水利部陸續(xù)出臺了 《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》《水利風(fēng)景區(qū)評價標(biāo)準(zhǔn)》《水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展綱要》《水利旅游項目管理辦法》《水利旅游項目綜合影響評價標(biāo)準(zhǔn)》《水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃編制導(dǎo)則》等一系列規(guī)章制度及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與管理工作逐步走向規(guī)范，已基本建立起涵蓋“設(shè)立、規(guī)劃、建設(shè)、管理和保護(hù)”的一整套管理制度。

（3）建設(shè)發(fā)展明顯提速

截至2010年，已經(jīng)有10批423個景區(qū)榮獲“國家水利風(fēng)景區(qū)”稱號，千余個景區(qū)基本達(dá)到省級水利風(fēng)景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。各地創(chuàng)建水利風(fēng)景區(qū)的積極性非常高，發(fā)展速度明顯加快。黃河水利委員會提出“生態(tài)黃河、景觀黃河、文化黃河、民生黃河”的新理念，沿河積極打造具有濃厚黃河文化風(fēng)情的水利風(fēng)景區(qū)。山東省未來10年規(guī)劃投資600億元實施水系環(huán)境綜合整治等六大工程建設(shè)，打造水利風(fēng)景區(qū)已列入各級黨委、政府的議事日程和考核目標(biāo)。河南省提出力爭3年內(nèi)50%以上的大中型水庫達(dá)到省級水利風(fēng)景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，5年內(nèi)建成40個國家級水利風(fēng)景區(qū)、50個省級水利風(fēng)景區(qū)。西藏自治區(qū)2010年成功申報了國家水利風(fēng)景區(qū)。

（4）社會影響與日俱增

2009年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》指出，要充分發(fā)揮水利等相關(guān)產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的資源優(yōu)勢與積極性，融合發(fā)展。水利部已將水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)作為水利部門踐行科學(xué)發(fā)展觀，推進(jìn)“生態(tài)文明”“民生水利”的重要內(nèi)容和舉措納入工作日程。山東、陜西兩省省委、省政府將規(guī)劃建設(shè)水利風(fēng)景區(qū)列入貫徹中央1號文件的實施意見中。打造水利風(fēng)景區(qū)已經(jīng)成為一些省市黨委、政府及社會各界的共識。越來越多的其他類型景區(qū)主動向水利部門靠攏，積極申報國家水利風(fēng)景區(qū)。

2.水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展存在的主要問題

（1）景區(qū)建設(shè)與管理體制不順

水利風(fēng)景區(qū)工作跨度大、要求高，需要一個自上而下健全的管理機構(gòu)，但目前情況不夠理想。各省水利廳、流域單位未能成立專門管理機構(gòu)，大多數(shù)單位是作為附屬工作掛靠其他部門，絕大部分縣市則連領(lǐng)導(dǎo)小組也未能成立。

（2）景區(qū)建設(shè)與管理缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃

一些景區(qū)單位對景區(qū)規(guī)劃重視不夠，未能按有關(guān)要求編制景區(qū)總體或詳細(xì)規(guī)劃，不利于景區(qū)可持續(xù)發(fā)展。同時，一些單位或部門對水利風(fēng)景區(qū)在保護(hù)自然資源、維護(hù)工程安全和傳播生態(tài)文明中的重要作用認(rèn)識不足，輕視水利風(fēng)景資源的潛在價值，致使大量資源閑置或因亂開發(fā)、濫開發(fā)威脅水資源安全。

（3）景區(qū)建設(shè)與管理缺乏專項引導(dǎo)性資金支持

景區(qū)在發(fā)展過程中缺乏政策資金支持，如缺乏充分發(fā)揮水利風(fēng)景區(qū)在水工程安全保護(hù)、水生態(tài)環(huán)境改善修復(fù)、水文化傳承弘揚作用方面的政策資金支持，絕大多數(shù)景區(qū)建設(shè)依賴自身條件，發(fā)展受到較大限制。部分地區(qū)雖提出要結(jié)合水利工程建設(shè)與改造，統(tǒng)籌兼顧支持景區(qū)建設(shè)的要求，但因缺少具體的措施，在實際操作中未能給予落實。

（4）景區(qū)建設(shè)與管理缺乏高素質(zhì)的人才支撐

水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)管理涉及生態(tài)、環(huán)境、園林、旅游、建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展等諸多領(lǐng)域，工作千頭萬緒，任務(wù)十分繁重，需要大批多專業(yè)、跨領(lǐng)域的高素質(zhì)復(fù)合型人才。但是，目前水利系統(tǒng)的人才隊伍結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)景區(qū)建設(shè)發(fā)展新形勢，不能滿足工作任務(wù)新要求。特別是熟悉水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、管理、經(jīng)營等方面專業(yè)人才的短缺，已經(jīng)成為影響水利風(fēng)景區(qū)快速發(fā)展的明顯短板。

二、中央1號文件給水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展帶來新機遇

1.水利的戰(zhàn)略定位與改革發(fā)展為水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)指明了方向

《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（以下簡稱《決定》）確定了新形勢下水利的戰(zhàn)略定位，強調(diào)了水在社會經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護(hù)中的重要地位，這就要求：一要把“水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、人與自然和諧發(fā)展”作為水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)發(fā)展的主線，把水利工程建成生態(tài)工程、水資源保護(hù)工程、環(huán)境美化工程，對水利風(fēng)景資源進(jìn)行保護(hù)性開發(fā)；二要把水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)自覺融入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展，帶動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式；三要充分發(fā)揮水利風(fēng)景區(qū)在涵養(yǎng)水源、保護(hù)生態(tài)、維護(hù)河湖健康、滿足人民群眾不斷增長的物質(zhì)文化生活需要的重要功能，進(jìn)一步明確水利風(fēng)景區(qū)的公益性質(zhì)；四要把維護(hù)保障水資源安全、水工程安全、水生態(tài)安全作為水利風(fēng)景區(qū)一切工作的出發(fā)點和落腳點。

2.農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為加快水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)

《決定》指出 “大興農(nóng)田水利建設(shè)，加快中小河流治理和小型水庫除險加固，繼續(xù)實施大江大河治理，搞好水土保持和水生態(tài)保護(hù)?！惫鄥^(qū)是典型的工程、自然、渠網(wǎng)、田園、水文化等景觀的綜合體，灌區(qū)的大規(guī)模建設(shè)和改造，有助于增強灌區(qū)的旅游價值，必將推動越來越多灌區(qū)型水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)。結(jié)合水庫除險加固和堤防建設(shè)，推動水利工程生態(tài)化、景觀化；結(jié)合城鎮(zhèn)區(qū)域中小河流治理，推動河道工程美化、亮化，打造生態(tài)長廊、文化長廊、經(jīng)濟長廊、休閑長廊，提升城市品位；結(jié)合河湖水系連通工程，優(yōu)化水資源配置，整治水環(huán)境，改善水景觀等，必將為河湖型和水庫型水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)提供更加充足的資源和廣闊的舞臺。通過實施國家水土保持重點工程，提高林草覆蓋率；通過推進(jìn)生態(tài)脆弱區(qū)域水生態(tài)修復(fù)，加快污染嚴(yán)重江河湖泊水環(huán)境治理，提高水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量；通過加強重要生態(tài)保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、江河源頭區(qū)、濕地的保護(hù)，為水土保持型和濕地型等水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)發(fā)展提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)和環(huán)境條件。

3.建立水利投入穩(wěn)定增長機制破解了水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展的資金瓶頸

《決定》就建立水利投入穩(wěn)定增長機制時指出：“加大公共財政對水利的投入”，“發(fā)揮政府在水利建設(shè)中的主導(dǎo)作用，將水利作為公共財政投入的重點領(lǐng)域”。2010年，全國水利建設(shè)總投資超過2 000億元，未來10年，水利建設(shè)總投資將達(dá)到4萬億元。在國家財政和貨幣政策的支持下，水利風(fēng)景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將會獲得更多的金融機構(gòu)信貸資金；水利風(fēng)景資源的開發(fā)與水利旅游項目具有極好的發(fā)展前景和市場贏利能力，符合條件的水利旅游企業(yè)上市和發(fā)行債券，將培育新的水利旅游市場主體，迅速壯大水利旅游企業(yè)經(jīng)濟實力，為水利旅游集團(tuán)化、產(chǎn)業(yè)化、跨越式發(fā)展提供雄厚資金保障。地方政府、水利部門融資平臺公司可通過直接、間接融資方式，吸引社會資金參與水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)，進(jìn)一步拓寬水利風(fēng)景區(qū)投融資渠道。

三、推進(jìn)水利風(fēng)景區(qū)跨越式發(fā)展的對策思考

1.健全組織機構(gòu)，強化政府職能

水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)管理屬于公益性工作，水利旅游不僅具有鮮明的社會屬性和公共產(chǎn)品屬性，而且還有其自身的特殊性，水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)和水利旅游的開展必須在各級水行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)下有序進(jìn)行。一是緊緊抓住“十二五”期間我國進(jìn)一步推進(jìn)事業(yè)單位分類改革的機遇，實體化運行水利部水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，盡快成立水利部水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與管理中心。二是重點指導(dǎo)各省級水行政主管部門建立健全水利風(fēng)景區(qū)管理機構(gòu)，明確組織領(lǐng)導(dǎo)，落實工作職責(zé)。三是有序推進(jìn)建立健全縣級及以上水行政主管部門水利風(fēng)景區(qū)管理機構(gòu)，納入預(yù)算。四是進(jìn)一步強化各級水利部門對水利風(fēng)景區(qū)管理及涉水旅游項目審批監(jiān)管職能，并進(jìn)行年度考核。

2.調(diào)動政府與市場的積極性，增加景區(qū)建設(shè)資金投入

水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展要充分利用市場配置資源的優(yōu)勢，發(fā)揮政府與市場兩個方面的積極性，逐步建立“政府主導(dǎo)、市場運作、多元投入、社會參與”的水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)投入機制。一是發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，將水利風(fēng)景資源開發(fā)、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入公共財政投入重點領(lǐng)域。積極爭取國家專項資金和從征收的水資源費中劃出一定比例的資金，設(shè)立水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)管理專項引導(dǎo)資金，保障水利風(fēng)景區(qū)公益性功能的正常發(fā)揮；制定景區(qū)建設(shè)投入長效機制，統(tǒng)籌考慮水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)的需要，做到水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與水利工程建設(shè)同步進(jìn)展。二是加強金融支持。引導(dǎo)金融機構(gòu)增加水利風(fēng)景區(qū)信貸資金，拓寬信貸、保險、直接融資、租賃及利用外資等多種籌資渠道；采取財政貼息的方式，將景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入水利建設(shè)中長期政策性貸款業(yè)務(wù)范圍；探索發(fā)展大型水利風(fēng)景區(qū)企業(yè)集團(tuán)開展水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)、管理、經(jīng)營及委托業(yè)務(wù)，積極開展水利風(fēng)景區(qū)項目收益權(quán)質(zhì)押貸款等多種形式融資。三是廣泛吸引社會資金投入。鼓勵符合條件的地方政府、水利部門融資平臺公司通過直接、間接融資方式，拓寬水利風(fēng)景區(qū)投融資渠道；引導(dǎo)和鼓勵外來資本與民營資本進(jìn)入水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)領(lǐng)域。

3.統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)謀劃水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展藍(lán)圖

水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃的自然物質(zhì)環(huán)境和社會物質(zhì)條件千差萬別，決定了景區(qū)規(guī)劃具有不同的特點和重點。因此，要全面開展水利風(fēng)景資源普查工作，并納入第一次全國水利普查中，摸清水利風(fēng)景資源開發(fā)與保護(hù)的現(xiàn)狀及存在的問題，以制定水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃。

水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃要尊重自然、經(jīng)濟、社會系統(tǒng)發(fā)展的規(guī)律。一是要將水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)放在加強我國生態(tài)文明建設(shè)、加快我國旅游業(yè)發(fā)展和推進(jìn)中國特色水利現(xiàn)代化進(jìn)程的大系統(tǒng)中謀劃，將編制的水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃納入全國“十二五”水利規(guī)劃中。二是景區(qū)規(guī)劃要作為一個系統(tǒng)來考量，保證滿足水功能區(qū)安全、水生態(tài)環(huán)境安全的基本要求，考慮自然、經(jīng)濟、社會系統(tǒng)間的相互作用和影響，提出既保護(hù)自然生態(tài)又促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展的水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃方案，并與有關(guān)水利規(guī)劃、當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃要認(rèn)真分析和妥善處理好各種矛盾關(guān)系，如水利工程運行安全與水利旅游活動開展的矛盾，水利風(fēng)景資源開發(fā)利用與保護(hù)的矛盾，水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾，景區(qū)市場開拓與環(huán)境容量的矛盾，近期與長遠(yuǎn)、局部利益與整體利益的矛盾等。要注意抓好矛盾雙方的轉(zhuǎn)化和發(fā)展，如加強水生態(tài)環(huán)境保護(hù)，為水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)提供良好的資源與景觀條件，以促進(jìn)水利風(fēng)景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展；而做好水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)、開發(fā)與管理工作，反過來又有利于促進(jìn)水生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，兩者相輔相成，相得益彰。

4.創(chuàng)新制度體系，為水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展提供堅強制度保障

加強水利風(fēng)景區(qū)制度體系建設(shè)，是推動水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)發(fā)展的根本保障。從法律層面，在水法等法律、法規(guī)編制和修訂時，要將水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)管理納入法律當(dāng)中，明確水利部門在水利風(fēng)景資源開發(fā)、利用、保護(hù)和涉水旅游項目審批監(jiān)管中的主體地位和職責(zé)權(quán)利。從規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)層面，一是要進(jìn)一步建立健全水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)管理制度體系，與時俱進(jìn)修訂完善原有的規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)，組織編制新的制度；二是要將水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)納入行業(yè)管理規(guī)劃，在水利政策制定、制度建設(shè)及標(biāo)準(zhǔn)定額修編和實施中，統(tǒng)籌考慮水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展的需要；三是在貫徹中央1號文件的實施方案中，將水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)管理作為重要內(nèi)容加以強調(diào)。

5.加強人才隊伍建設(shè)，增強水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展后勁

一是加強水利風(fēng)景區(qū)管理機構(gòu)建設(shè)，保障工作經(jīng)費，穩(wěn)定管理隊伍，完善用人機制和人才評價、流動、激勵機制，造就一批水利風(fēng)景區(qū)專業(yè)人才。二是要有計劃、有重點地引進(jìn)一批高層次管理人才、經(jīng)營人才、宣傳人才、策劃人才和服務(wù)人才。三是支持大專院校、中等職業(yè)學(xué)校開設(shè)水利風(fēng)景區(qū)和水利旅游專業(yè)，鼓勵、扶持高校和科研院所開展水利風(fēng)景區(qū)與水利旅游科學(xué)研究及學(xué)術(shù)交流，編寫、出版一批成熟的教材和具有較高學(xué)術(shù)價值的專著，提升水利風(fēng)景區(qū)和水利旅游的科研教育水平。四是重視對從業(yè)人員專業(yè)技能的培訓(xùn)和素質(zhì)的培養(yǎng)，將水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)管理人才列入培訓(xùn)計劃，加大基層職工在職教育和繼續(xù)培訓(xùn)力度，不斷提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力。

[1]中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定[J].中國水利，2011（4）.

[2]詹衛(wèi)華.加強水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與管理 為構(gòu)建生態(tài)文明服務(wù)[J].中國水利，2010（15）.

[3]金鐘權(quán)，金基君，許歌辛，等.水利風(fēng)景區(qū)管理模式的實踐與思考 [J].中國水利，2011（5）.