洪澤湖管理現(xiàn)狀及保護(hù)對(duì)策思考

唐榮桂

一、洪澤湖基本概況

洪澤湖位于江蘇省西北部，死水位11.30m（廢黃河口基面，下同），汛限水位12.50m，正常蓄水位13.0m，南水北調(diào)規(guī)劃蓄水位13.50m，相應(yīng)水面積為 1780km2、庫(kù)容 39.57 億 m3；設(shè)計(jì)洪水位16.00m，相應(yīng)水面積為3414km2、庫(kù)容112.13億m3。

洪澤湖是中國(guó)第四大淡水湖，是千里淮河的重要組成部分，同時(shí)也是南水北調(diào)工程的重要調(diào)蓄水庫(kù)，是蘇北地區(qū)主要的供水水源地。它具有防洪減災(zāi)、灌溉供水、交通航運(yùn)、水能發(fā)電、水產(chǎn)養(yǎng)殖、生態(tài)保護(hù)、旅游觀光等多種功能，在保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著非常重要的作用。

二、洪澤湖管理體制

2004年8月20日，江蘇省通過《江蘇省湖泊保護(hù)條例》，明確洪澤湖為省管湖泊，實(shí)行統(tǒng)一管理與分級(jí)管理相結(jié)合的管理體制。江蘇省水利廳為洪澤湖的主管機(jī)關(guān)，江蘇省人民政府相關(guān)部門根據(jù)省政府“三定方案”（2000年）以及《江蘇省湖泊保護(hù)條例》等法律、法規(guī)，履行有關(guān)洪澤湖的相關(guān)管理和保護(hù)職責(zé)。沿湖兩市六縣（區(qū)）人民政府，按事權(quán)劃分和屬地管理原則，落實(shí)相應(yīng)管理部門的工作職責(zé)和管理、保護(hù)經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)對(duì)洪澤湖的管理和保護(hù)。

三、洪澤湖管理與保護(hù)的工作成效

1.明確管理職責(zé)，落實(shí)工作機(jī)構(gòu)，建立了洪澤湖管理與保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度

2008年3月，江蘇省三河閘管理處更名為江蘇省洪澤湖水利工程管理處，增加“協(xié)助做好洪澤湖管理保護(hù)”職能。沿湖兩市六縣（區(qū)）落實(shí)了洪澤湖管理與保護(hù)的具體管理機(jī)構(gòu)。為加強(qiáng)不同部門間的工作溝通與協(xié)調(diào)，2009年6月，成立洪澤湖管理與保護(hù)聯(lián)席會(huì)議，建立了洪澤湖管理與保護(hù)聯(lián)席會(huì)議聯(lián)系人制度、信息通報(bào)制度和聯(lián)合巡查制度，進(jìn)一步加強(qiáng)了洪澤湖不同管理部門之間的工作溝通和協(xié)調(diào)。

2.開展湖泊巡查，強(qiáng)化水政執(zhí)法，遏制了無序開發(fā)和涉湖違法行為

按照江蘇省水利廳湖泊巡查工作意見，各級(jí)湖泊管理機(jī)構(gòu)積極開展湖泊巡查工作，加大執(zhí)法力度，省、市、縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)，積極開展聯(lián)合巡查執(zhí)法，查處了一批典型違法案件，有效遏制了對(duì)湖泊資源的無序開發(fā)行為。

3.加大科研投入，強(qiáng)化基礎(chǔ)工作，增強(qiáng)了洪澤湖管理與保護(hù)的科技手段

2010 年，江蘇省水利廳組織開展了洪澤湖資料整編工作，對(duì)湖泊的基本狀況進(jìn)行了較為全面的調(diào)查。同時(shí)，加大科技投入，積極應(yīng)用現(xiàn)代科技手段，委托江蘇省水利科學(xué)研究院利用衛(wèi)星遙感影像對(duì)1988～2009年的洪澤湖水域面積變化情況進(jìn)行了分析，初步建立了GIS管理信息系統(tǒng)等，提高了湖泊管理與保護(hù)的工作效率。

4.堅(jiān)持工作創(chuàng)新，不斷完善規(guī)劃，啟動(dòng)了洪澤湖采砂勘探規(guī)劃工作

針對(duì)近年來洪澤湖采砂不斷擴(kuò)張的勢(shì)頭，堅(jiān)持疏堵結(jié)合的原則。一方面，嚴(yán)格督促并積極協(xié)助地方水行政主管部門對(duì)非法采砂行為進(jìn)行堅(jiān)決打擊；另一方面，在有關(guān)單位和部門的配合下，積極推進(jìn)洪澤湖采砂規(guī)劃研究。江蘇省水利廳專門成立洪澤湖采砂規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，委托江蘇省水利工程勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院對(duì)洪澤湖區(qū)砂石資源儲(chǔ)量進(jìn)行了勘探，并按照水利部關(guān)于全國(guó)重要江河采砂規(guī)劃編制工作的統(tǒng)一部署，委托江蘇省水利勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院編制了《江蘇省淮河干流——洪澤湖采砂規(guī)劃》。

四、洪澤湖管理與保護(hù)存在的問題

1.非法圈圩現(xiàn)象嚴(yán)重

從近年來洪澤湖巡查情況看，非法圈圩現(xiàn)象有逐漸上升的趨勢(shì)，呈現(xiàn)出速度快、規(guī)模大的特點(diǎn)。既有老圩子的加高加寬，也有在湖區(qū)新建圈圩現(xiàn)象。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2010年發(fā)現(xiàn)圈圩10余處，總面積近10km2。洪澤湖的水域面積逐步萎縮，調(diào)蓄能力逐步降低。

2.非法采砂活動(dòng)猖獗

受采砂暴利的誘惑，從2006年開始，采砂船只陸續(xù)在洪澤湖湖區(qū)集結(jié)，進(jìn)行非法采砂活動(dòng)，不僅影響河勢(shì)穩(wěn)定及防洪安全，也影響船舶航行安全，還破壞了湖泊生態(tài)。

3.排污缺乏科學(xué)控制

通湖河道排污口排污缺乏嚴(yán)格的監(jiān)測(cè)與控制，洪澤湖水環(huán)境容量指標(biāo)有待進(jìn)一步研究。湖泊養(yǎng)殖規(guī)模缺乏科學(xué)規(guī)劃，養(yǎng)殖對(duì)湖泊水質(zhì)影響較大。2010年8～9月，由于淮河來水污染較重，泗洪沿湖一帶養(yǎng)殖區(qū)域以在湖區(qū)圈圩來阻斷污水的辦法來防止養(yǎng)殖區(qū)受到污染，這不僅給打擊圈圩帶來了困難，也降低了洪澤湖的調(diào)蓄功能，直接影響了防洪安全。

4.違法建設(shè)依然存在

洪澤湖保護(hù)范圍內(nèi)面積3704km2，覆蓋范圍遼闊，管理范圍內(nèi)的湖泊岸線、蓄水范圍內(nèi)的灘地、堤防上的一些建設(shè)項(xiàng)目審批程序不夠規(guī)范，不批而建、未批先建的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

五、進(jìn)一步加強(qiáng)洪澤湖管理與保護(hù)的建議

1.強(qiáng)化宣傳，不斷增強(qiáng)全社會(huì)的法律意識(shí)和湖泊保護(hù)意識(shí)

一是要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)湖泊管理與保護(hù)法律法規(guī)的宣傳。要針對(duì)不同地區(qū)、不同層次、不同人口的特點(diǎn)，采取靈活多樣的方式宣傳有關(guān)法律法規(guī)。

二是要加強(qiáng)對(duì)水生態(tài)保護(hù)重要性和必要性的宣傳。用生動(dòng)形象的事例，宣傳生態(tài)環(huán)境與人類生存與發(fā)展的關(guān)系，引導(dǎo)人們自覺保護(hù)河流湖泊，使保護(hù)洪澤湖成為全社會(huì)的共識(shí)。

2.加強(qiáng)協(xié)作，切實(shí)發(fā)揮洪澤湖管理與保護(hù)聯(lián)席會(huì)議的作用

要切實(shí)發(fā)揮好洪澤湖管理與保護(hù)聯(lián)席會(huì)議的作用，凝聚聯(lián)席會(huì)議各成員單位成為合力，協(xié)調(diào)處理好洪澤湖管理與保護(hù)的各項(xiàng)工作。

一是要建立聯(lián)系人制度，明確聯(lián)系人工作職責(zé)，加強(qiáng)溝通聯(lián)系，定期召開聯(lián)系人會(huì)議，研究有關(guān)問題。

二是要建立信息通報(bào)制度，及時(shí)通報(bào)有關(guān)洪澤湖管理與保護(hù)的工作信息，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，促進(jìn)工作協(xié)調(diào)開展。

三是要建立聯(lián)合巡查制度，建立長(zhǎng)效湖泊巡查機(jī)制，發(fā)揮行政執(zhí)法隊(duì)伍合力優(yōu)勢(shì)，共同維護(hù)洪澤湖地區(qū)的水事秩序。

3.強(qiáng)化執(zhí)法，堅(jiān)決打擊涉湖違法行為

一是要進(jìn)一步加大湖泊巡查的力度，針對(duì)不同時(shí)期、不同區(qū)域的湖泊管理與保護(hù)工作實(shí)際，明確巡查工作任務(wù)，落實(shí)巡查責(zé)任，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、處理問題，努力把違法行為遏制在萌芽之中。

二是要進(jìn)一步強(qiáng)化行政執(zhí)法力度。要強(qiáng)化執(zhí)法能力建設(shè)，綜合運(yùn)用行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，形成強(qiáng)勢(shì)互補(bǔ)，增強(qiáng)工作實(shí)效。

4.統(tǒng)籌規(guī)劃，正確處理好保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系

要按照統(tǒng)一規(guī)劃、保護(hù)優(yōu)先、合理開發(fā)的原則，正確處理好保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系，積極主動(dòng)地為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做好服務(wù)。

一要完善規(guī)劃。在《洪澤湖保護(hù)規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，盡快編制湖泊岸線開發(fā)、湖泊采砂、水產(chǎn)養(yǎng)殖等湖泊資源開發(fā)利用以及退耕還湖、退漁還湖等專業(yè)規(guī)劃。

二是要主動(dòng)服務(wù)。轉(zhuǎn)變工作思路，變管理為服務(wù)，根據(jù)有關(guān)水行政法規(guī)和《洪澤湖保護(hù)規(guī)劃》，積極為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出謀劃策，對(duì)可能許可的項(xiàng)目要做好全程咨詢服務(wù)，對(duì)法律法規(guī)禁止的項(xiàng)目要及時(shí)做好解釋說明。

5.加大投入，努力提高洪澤湖科學(xué)管理水平。

一是要加大湖泊巡查經(jīng)費(fèi)的投入。對(duì)應(yīng)管理職責(zé)進(jìn)一步落實(shí)人員經(jīng)費(fèi)，針對(duì)洪澤湖面廣、線長(zhǎng)、問題多的實(shí)際情況，落實(shí)巡查經(jīng)費(fèi)，完善管理、執(zhí)法裝備。

二是要加大科研投入。進(jìn)一步完善洪澤湖GIS管理信息系統(tǒng)，加強(qiáng)湖泊水環(huán)境容量（納污總量）的研究，開展藍(lán)藻監(jiān)測(cè)、生態(tài)調(diào)度及水生態(tài)修復(fù)等相關(guān)技術(shù)的研究與合作等