庫區(qū)旅游開發(fā)帶動型水庫移民安置模式探討

鄭瑞強，于 婧

（江西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，330045，南昌）

我國已經(jīng)累計修建了8.6萬余座水庫，形成了多達(dá)2290萬人的水庫移民，規(guī)模居世界之首。在“移民有土安置為主”原則的指導(dǎo)下，相當(dāng)多的非自愿性水庫移民在庫區(qū)就地后靠安置，受土地、政策等發(fā)展資源約束和自身素質(zhì)所限，自我發(fā)展能力不足，成為庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展過程中亟待解決的復(fù)雜問題。隨著庫區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展與移民搬遷安置理念的不斷升華，走“庫區(qū)旅游開發(fā)協(xié)同水庫移民安置，通過旅游開發(fā)推動水庫移民安置，實現(xiàn)旅游繁榮、移民發(fā)展與庫區(qū)和諧多目標(biāo)共贏”的發(fā)展途徑，其可行性、重要性和緊迫性日益凸顯。

一、庫區(qū)旅游開發(fā)與水庫移民安置的關(guān)系

水庫移民安置是區(qū)域移民社會經(jīng)濟(jì)的重建，庫區(qū)旅游開發(fā)是圍繞區(qū)域旅游資源開展的系統(tǒng)優(yōu)化重組，二者互為促進(jìn)，相互交叉耦合，聯(lián)系緊密。兩系統(tǒng)的協(xié)同發(fā)展不僅直接關(guān)系到水庫工程效益的實現(xiàn)和旅游業(yè)的持續(xù)發(fā)展，更關(guān)系到庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和移民的長遠(yuǎn)利益保障。

1.庫區(qū)旅游開發(fā)對水庫移民安置的重要意義

（1）庫區(qū)旅游資源是移民的重要發(fā)展資源

水庫地區(qū)旅游開發(fā)雖然受到起點低、起步晚、交通欠佳等因素的制約，但水庫旅游資源是庫區(qū)移民群眾寶貴的優(yōu)勢資源，可利用潛力巨大。水利水電工程所在的江河峽谷地區(qū)一般都是旅游資源稟賦豐厚、旅游產(chǎn)品密集之地，往往水域逶迤、峽谷雄奇、山林蔥郁、人文景觀豐富，加上因水庫建設(shè)形成的新旅游景觀，旅游業(yè)無疑是地方最優(yōu)發(fā)展路徑首選之一。截至2008年9月，我國已經(jīng)設(shè)立314處國家水利風(fēng)景區(qū)，為區(qū)域發(fā)展帶來了巨大的社會經(jīng)濟(jì)價值。庫區(qū)移民作為區(qū)域社會活動主體之一，是庫區(qū)旅游資源的影響者、維護(hù)者和受益者，需要利用庫區(qū)旅游資源實現(xiàn)移民“搬得出、穩(wěn)得住”的目標(biāo)。

（2）水庫旅游開發(fā)有助于移民安置致富

多數(shù)水庫移民是從原居住地的河谷、平原等宜農(nóng)、宜商地區(qū)后靠遷往土地資源不充裕的海拔較高或者人口稠密地區(qū)，這種基于收入方式重大改變的系統(tǒng)重建對移民發(fā)展產(chǎn)生較大挑戰(zhàn)。搬遷安置使得庫區(qū)移民面臨傳統(tǒng)收入減少、支出增加、再就業(yè)困難等風(fēng)險，新的社會、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)重構(gòu)尚需時日。而旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)培育門檻較低，投資較小，思想觀念轉(zhuǎn)變的難度相對不高，且可以有效利用庫區(qū)的生態(tài)環(huán)境、族群文化和水庫的水域風(fēng)光，具有明顯的可行性。如三峽大壩旅游區(qū)自開門迎客以來，已累計接待游客1000余萬人次，而三峽庫區(qū)15個縣的移民在旅游業(yè)就業(yè)的人數(shù)為8.8萬人，其中直接就業(yè)1.76萬人。從長遠(yuǎn)看，旅游業(yè)有利于引導(dǎo)水庫移民地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，在“環(huán)境友好型”工程建設(shè)理念指導(dǎo)下，著力于“生態(tài)旅游、低碳旅游”實踐探索，逐步提高庫區(qū)旅游在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、旅游環(huán)境、消費方式等方面的經(jīng)營能力，培育出低碳、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長點，拓寬移民發(fā)展視野，提高水庫地區(qū)移民的就業(yè)機(jī)會和收入水平，是庫區(qū)移民搬遷安置和發(fā)展致富不可多得的路徑選擇。

（3）庫區(qū)旅游開發(fā)有利于庫區(qū)社會穩(wěn)定與文化發(fā)展

水庫移民不僅意味著移民原有的生活空間的遷移，更意味著生產(chǎn)方式和族群文化的變遷。隨著國家構(gòu)建和諧社會、以人為本執(zhí)政理念的綜合發(fā)展，分析當(dāng)前土地、拆遷、收益分配、社會保障、就業(yè)等有關(guān)移民安置活動的政策目標(biāo)指向，水庫移民安置越來越強調(diào)穩(wěn)定、民意與和諧，傳統(tǒng)的以靜態(tài)補償和政府引導(dǎo)為主的移民方式會面臨更大的挑戰(zhàn)。加強庫區(qū)旅游開發(fā)中的移民參與，一方面可以有效分享工程建設(shè)的附加效益，另一方面還可以使得移民以主人翁身份參與決策，取得其對于移民安置工作的支持，降低抵觸情緒，實現(xiàn)非自愿移民向自愿化轉(zhuǎn)變，保證工程移民動遷與后期發(fā)展管理的順利進(jìn)行，確保庫區(qū)社會穩(wěn)定團(tuán)結(jié)。同時，旅游業(yè)發(fā)展過程中人文資源的發(fā)掘與提煉，有利于庫區(qū)移民與非移民在文化傳承中彌合文化差異，在搬遷震蕩和后續(xù)發(fā)展中建立相應(yīng)的身份認(rèn)同，增進(jìn)庫區(qū)文化進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會整合。

2.水庫移民安置對水庫旅游開發(fā)的重要意義

（1）水庫移民是庫區(qū)旅游發(fā)展的重要利益相關(guān)者

水庫移民是水庫建設(shè)過程中的關(guān)鍵利益相關(guān)者，尤其是很長一段時間內(nèi)，受計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，搬遷安置過程中移民的直接成本和間接成本被低估，造成補償標(biāo)準(zhǔn)過低，合法權(quán)益受到不同程度的侵害。為公共利益實現(xiàn)而作出犧牲的水庫移民在工程建設(shè)中承擔(dān)了作為關(guān)鍵利益相關(guān)者的風(fēng)險責(zé)任，根據(jù)羅爾斯的公平正義原則要求，其應(yīng)分享工程建設(shè)帶來的收益。故而在旅游開發(fā)中，應(yīng)賦予移民對于庫區(qū)旅游資源利用與收益的優(yōu)先權(quán)。讓移民參與水庫建設(shè)后的旅游開發(fā)，公平分享水庫建成后的旅游利益并分擔(dān)建設(shè)后的負(fù)面影響，既是水庫管理者的社會責(zé)任和公平倫理的要求，也是各利益相關(guān)者之間的合作、協(xié)調(diào)和利益均衡的要求。

（2）水庫移民為水庫旅游開發(fā)重要資源組成

一方面，由于水庫移民地區(qū)可利用的就業(yè)機(jī)會的局限和人多地少的現(xiàn)狀，形成了大量的移民剩余勞動力，可為水庫旅游業(yè)的發(fā)展提供充足的人力資源。另一方面，庫區(qū)移民精通庫區(qū)本地文化，對本地充滿了感情，且移民文化與歷史本身就是一種極具特色的旅游吸引物，是地方旅游資源的重要組成部分。因此，水庫移民本身就是庫區(qū)旅游開發(fā)的重要資源組成。

二、模式的邏輯建構(gòu)

根據(jù)系統(tǒng)論的觀點，移民安置與庫區(qū)旅游均是庫區(qū)區(qū)域整體系統(tǒng)的組成子系統(tǒng)，兩系統(tǒng)交叉耦合，協(xié)同發(fā)展服務(wù)于區(qū)域系統(tǒng) “經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和文化繁榮”目標(biāo)的實現(xiàn)。①理念上，庫區(qū)旅游開發(fā)推進(jìn)水庫移民安置活動彰顯“風(fēng)險共擔(dān)，效益共享”的社會和諧型工程建設(shè)理念。②緣起與目標(biāo)上，庫區(qū)旅游開發(fā)與水庫移民安置起于水庫工程建設(shè)，目標(biāo)指向為區(qū)域系統(tǒng)發(fā)展優(yōu)化與移民安穩(wěn)致富。③空間環(huán)境上，水庫移民安置區(qū)與旅游開發(fā)區(qū)皆基于庫區(qū)形成。④開發(fā)主體上，庫區(qū)旅游開發(fā)與水庫移民安置有著共同的主體——移民。⑤開發(fā)途徑上，重視庫區(qū)自然資源與人文資源基礎(chǔ)，充分發(fā)揮移民的主觀能動性。

排除部分沒有受到移民安置因素影響的庫區(qū)旅游開發(fā)工程，可以水庫移民安置優(yōu)化為導(dǎo)向，探索“通過發(fā)展庫區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)，整合庫區(qū)資源，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，進(jìn)而拓展環(huán)境容量，提高區(qū)域吸納移民安置并脫貧致富的能力，促進(jìn)水庫移民安置工作的順利推進(jìn)”的庫區(qū)旅游開發(fā)帶動型水庫移民安置模式。該模式可以從以下方面進(jìn)行理解：①邏輯上，庫區(qū)旅游開發(fā)使諸多資源匯集與整合，有利于庫區(qū)資源的開發(fā)與利用，尤其是對庫區(qū)自然資源、人力資源等的使用，而庫區(qū)移民在搬遷過程中形成的大量資金、人力等社會資源、因水庫建設(shè)形成的自然資源與區(qū)域傳承的人文資源恰好通過庫區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展將其從閑置狀態(tài)轉(zhuǎn)化為功用發(fā)揮狀態(tài)，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)社會效用，進(jìn)而在區(qū)域整體實力增強的基礎(chǔ)上有效促進(jìn)水庫移民安置工作，實現(xiàn) “建設(shè)一個工程，造福一批移民”的目標(biāo)。②機(jī)制構(gòu)建上，一是理念更新，應(yīng)轉(zhuǎn)變原來庫區(qū)旅游開發(fā)與水庫移民安置兩個系統(tǒng)獨立發(fā)展的局面，建構(gòu)系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展觀，整合資源，形成發(fā)展合力；二是提升品質(zhì)，創(chuàng)新庫區(qū)旅游開發(fā)思路，實踐生態(tài)、低碳旅游發(fā)展理念，對接現(xiàn)代旅游和休閑市場需求，提高庫區(qū)旅游品位；三是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，建立完善的庫區(qū)旅游發(fā)展扶持政策、管理體制與機(jī)制，保障移民參與，形成庫區(qū)旅游開發(fā)與移民安置的有機(jī)銜接，并且注重效果評估與交流學(xué)習(xí)，以提高模式的實施效果。

三、模式實踐過程中存在的問題

1.以庫區(qū)旅游開發(fā)推進(jìn)移民安置工作的觀念落后

由于各地水庫旅游資源的市場價值參差不齊，水庫旅游開發(fā)的利益主體復(fù)雜多樣，加上工程移民安置與后期扶持管理的理論和思路還在探索當(dāng)中，國家對于移民安置的方針主要以有土安置為主；“堅持以土為本、以加大農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的方針，大力發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，有條件的地方應(yīng)積極發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，實行多渠道、多產(chǎn)業(yè)、多形式妥善安置”。因此，以旅游開發(fā)推進(jìn)移民工作的思想觀念雖然在近期被提及與重視，但即使是旅游發(fā)展前景好的水庫庫區(qū)，其水庫移民安置規(guī)劃也不同程度地缺乏旅游發(fā)展理念的融入，且對參與旅游業(yè)的配套優(yōu)惠政策等后期扶持政策尚未有具體、明晰的政策。

2.開發(fā)水平參差不齊，不能有力支持移民工作發(fā)展

很長一段時間內(nèi)，基于“水庫建設(shè)主要為滿足水利、水電、防洪等多元功能要求，即使旅游資源豐富、極具特色，旅游業(yè)也只能作為庫區(qū)伴生產(chǎn)業(yè)”的認(rèn)知，庫區(qū)旅游業(yè)很少成為重點產(chǎn)業(yè)予以培養(yǎng)。近年隨著旅游業(yè)和休閑產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，庫區(qū)旅游開發(fā)逐漸進(jìn)入一個新的發(fā)展階段，但大多數(shù)庫區(qū)的旅游業(yè)卻受制于市場區(qū)位、交通條件、管理機(jī)制、資源品位等因素，長期在簡單初級的道路上徘徊，只有如三峽水庫、廣東萬綠湖、浙江千島湖等部分庫區(qū)的旅游業(yè)逐漸成規(guī)模、成品牌發(fā)展。2007年公布的國家5A級風(fēng)景區(qū)中，水利水庫類的只有三峽大壩旅游區(qū)。庫區(qū)薄弱的旅游產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，給數(shù)量巨大的移民參與旅游并分享旅游收益的空間和機(jī)會帶來了一定的制約，不能完全發(fā)揮其效能。

3.庫區(qū)移民參與旅游開發(fā)能力受限

在目前庫區(qū)的旅游開發(fā)中，由于移民受到傳統(tǒng)觀念、投資風(fēng)險特別是文化素質(zhì)與職業(yè)技能的影響，致使其參與庫區(qū)旅游開發(fā)的意愿不強，參與的層次較為膚淺，品種單一，成長空間有限。目前移民在庫區(qū)旅游開發(fā)的參與主要集中于餐飲（農(nóng)家樂）、旅游購物、旅游商品加工、旅游交通等方面及要求簡單的用工領(lǐng)域，參與層次低、范圍窄，多處于個體、自發(fā)階段，缺乏秩序和引導(dǎo)，收益面與獲利能力偏低。移民在旅游開發(fā)中“對接能力”的瓶頸，往往導(dǎo)致移民在旅游開發(fā)中的邊緣化。

四、庫區(qū)旅游開發(fā)推動移民安置工作的對策

要實現(xiàn)庫區(qū)旅游和移民安置的雙贏，應(yīng)秉承科學(xué)發(fā)展觀，創(chuàng)新工作思路，系統(tǒng)地根據(jù)庫區(qū)旅游區(qū)位、旅游資源潛力、旅游市場等特點，加強庫區(qū)旅游開發(fā)與移民的旅游資源利用、旅游資源收益分享水平，通過旅游發(fā)展來推動庫區(qū)移民工作的持續(xù)開展。

1.加強移民參與庫區(qū)旅游開發(fā)的觀念引導(dǎo)和示范推廣

在水庫建設(shè)和移民安置中，管理部門應(yīng)深刻領(lǐng)會與實踐 “開發(fā)性移民安置”的理念，因地制宜，鼓勵移民參與旅游業(yè)，獲得造血式的發(fā)展能力。通過充分利用水庫工程的建設(shè)給庫區(qū)帶來的新機(jī)遇，增強旅游經(jīng)濟(jì)觀念，更新移民發(fā)展扶持方式。探索在移民規(guī)劃之初就強化旅游部門與企業(yè)的參與，將移民參與旅游開發(fā)的扶持經(jīng)費納入移民成本和水庫項目的可行性論證，保證旅游參與貫穿于水庫建設(shè)與移民安置工作的始終；選擇旅游產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)發(fā)育厚實、旅游發(fā)展后勁充足的水庫庫區(qū)，有較充裕的移民發(fā)展扶持資金和文化教育水平的移民村寨和集鎮(zhèn)，結(jié)合水庫建設(shè)搬遷和后續(xù)安置進(jìn)行移民參與庫區(qū)旅游開發(fā)的試點，統(tǒng)籌水庫移民安置、庫區(qū)旅游開發(fā)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和移民新區(qū)建設(shè)。結(jié)合實踐，修改水利風(fēng)景區(qū)評價標(biāo)準(zhǔn)，在“文化景觀”中增加移民文化的評價，并在“管理評價”中增加移民參與庫區(qū)旅游開發(fā)的量化評價指標(biāo)，以更好地為庫區(qū)旅游開發(fā)帶動移民安置工作開展提供指導(dǎo)。

2.強化庫區(qū)旅游開發(fā)和對移民安置的支撐

應(yīng)根據(jù)各水庫地區(qū)的資源稟賦和旅游客源市場狀況，因地制宜地發(fā)展旅游業(yè)。以庫區(qū)山水峽谷、村寨田園為依托，結(jié)合庫區(qū)移民規(guī)劃、旅游規(guī)劃、交通建設(shè)、航運規(guī)劃、碼頭建設(shè)，大力發(fā)展水上觀光、峽谷觀光、生態(tài)漁業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、民族旅游和水上體育休閑旅游。與其他類型的旅游產(chǎn)品開發(fā)相比，庫區(qū)旅游開發(fā)要更加重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)、移民田園資源和人文資源的開發(fā)以及移民政策的利用。通過以庫區(qū)旅游龍頭企業(yè)為帶動，做好庫區(qū)移民安置中的旅游支柱產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展的前期準(zhǔn)備、中期控制與后期扶持，確定旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和移民參與旅游業(yè)的重點，引導(dǎo)移民力量產(chǎn)業(yè)培育，使盡可能多的移民在旅游開發(fā)中獲益。

3.完善庫區(qū)旅游開發(fā)推動移民安置的配套措施

管理部門應(yīng)充分估量水庫對國家和區(qū)域的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，讓移民分享水庫工程建設(shè)帶來的工程效益和社會效益，充分利用國家對移民地區(qū)的各項優(yōu)惠政策，建議在試點的基礎(chǔ)上請相關(guān)部門制定具體可行、便于量化的庫區(qū)旅游業(yè)發(fā)展扶持條款，完善各項政策與措施的配套。對移民參與的旨在提高庫區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)競爭力的培育項目，可以按照市場規(guī)律，實行較為優(yōu)惠的有償扶持政策，如伴隨國家對水庫建設(shè)項目與移民項目監(jiān)管力度的加大，在水庫移民后評價中逐步規(guī)范移民參與旅游的評價標(biāo)準(zhǔn)；水庫移民補償設(shè)計中要實現(xiàn)工程受益者和受損者之間收益和成本的合理分配；應(yīng)該逐步引入市場談判機(jī)制，探索以旅游開發(fā)區(qū)域地表資源、社會資源和移民文化資源投入作為股份聯(lián)合的方式參與旅游項目分紅，創(chuàng)新移民補償?shù)拈L效機(jī)制。加強旅游交通、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施的配套，鼓勵移民在遷建過程中實現(xiàn)旅游生產(chǎn)要素的重新組合，并在政策、資金、技術(shù)等方面予以大力支持，根據(jù)地方旅游資源的時空分布、水庫旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點進(jìn)行規(guī)劃和資源的合理配置；將移民參與旅游業(yè)的項目作為重點項目進(jìn)行扶持和儲備，科學(xué)利用對口幫扶政策，并結(jié)合移民扶持金、庫區(qū)開發(fā)基金、庫區(qū)維護(hù)基金、后期扶持基金等支持移民參與庫區(qū)旅游開發(fā)，并給予優(yōu)惠用電、技術(shù)援助、低息貸款，在水庫養(yǎng)殖、消落帶土地利用等方面予以優(yōu)先開發(fā)使用等優(yōu)惠政策。

4.提高水庫移民參與旅游業(yè)的熱情、能力和受益程度

隨著移民參與旅游業(yè)的意愿增強，應(yīng)關(guān)注移民的意愿表達(dá)、參與能力的培養(yǎng)，在旅游開發(fā)中廣泛征求、聽取移民的意見，緩解移民群體在組織資源、資金、能力、權(quán)利、信息等參與旅游業(yè)方面的基礎(chǔ)約束。政府和水庫經(jīng)營管理者可以通過多種方式為當(dāng)?shù)匾泼裉峁┵Y金和技術(shù)能力培訓(xùn)，延長水庫地區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈條，通過開發(fā)新的旅游項目、服務(wù)來提升旅游者消費強度，合理利用移民補償資金，通過移民政策培訓(xùn)、旅游工作技能培訓(xùn)和素質(zhì)提升培訓(xùn)等教育手段，提高移民的科學(xué)文化素質(zhì)、旅游產(chǎn)業(yè)觀念、市場競爭觀念和管理素養(yǎng)，提高水庫移民的旅游參與和競爭力。以多種資源形式替代資金入股，保證移民的優(yōu)先就業(yè)權(quán)，探索包括政府、移民與水庫旅游開發(fā)經(jīng)營者之間的協(xié)作程序、愿景表達(dá)等，以實現(xiàn)移民與其他利益相關(guān)者在旅游開發(fā)中的“共同治理”，倡導(dǎo)旅游開發(fā)企業(yè)實現(xiàn)經(jīng)營本土化、產(chǎn)業(yè)鏈本地化、經(jīng)營者共生化和決策民主化；建立多元化的庫區(qū)生態(tài)補償機(jī)制，鼓勵引導(dǎo)移民直接從事旅游業(yè)開發(fā)與管理。

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