加快水利改革發(fā)展的十點(diǎn)建議

王亞華，胡鞍鋼

（清華大學(xué)國情研究中心，100084，北京）

2011年中央一號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》的出臺(tái)，標(biāo)志著中國水利發(fā)展步入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。中央一號(hào)文件對(duì)新形勢(shì)下水利給予很高的戰(zhàn)略定位，強(qiáng)調(diào)水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)，明確水利具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性，不僅關(guān)系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關(guān)系到經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全和國家安全。中央一號(hào)文件的出臺(tái)，是新時(shí)期全面推進(jìn)水利改革發(fā)展的重大戰(zhàn)略機(jī)遇。

隨著中央一號(hào)文件的出臺(tái)，我國水利建設(shè)迎來新一輪的建設(shè)高潮，預(yù)示著水利進(jìn)入黃金發(fā)展期。通過未來5年到10年的努力，水利建設(shè)明顯滯后的局面將從根本上扭轉(zhuǎn)。到2020年，將基本建成防洪抗旱減災(zāi)體系及水資源合理配置和高效利用體系，飲水安全問題得到全面解決，水環(huán)境得到明顯改善，水生態(tài)惡化趨勢(shì)基本被遏制。2011年中央一號(hào)文件及水利部“十二五”規(guī)劃總體思路，準(zhǔn)確把握了新時(shí)期中國國情和水情的階段性特征，明確提出了新形勢(shì)下加快水利改革發(fā)展的指導(dǎo)方針，全面部署了新階段水利發(fā)展的主要任務(wù)。分析研究中央一號(hào)文件精神，筆者對(duì)當(dāng)前和未來一段時(shí)期加快水利改革發(fā)展提出進(jìn)一步的思路和建議，供有關(guān)方面參考。

一、加強(qiáng)實(shí)施保障機(jī)制建設(shè)，切實(shí)形成貫徹落實(shí)中央一號(hào)文件的長效機(jī)制

加快水利改革發(fā)展是黨中央、國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署。中央一號(hào)文件的重要作用不僅體現(xiàn)在當(dāng)前，而且科學(xué)規(guī)劃了未來十年的水利改革發(fā)展方向。中央一號(hào)文件在“建立水利投入穩(wěn)定增長機(jī)制”“實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度”“不斷創(chuàng)新水利發(fā)展體制機(jī)制”“切實(shí)加強(qiáng)對(duì)水利工作的領(lǐng)導(dǎo)”等方面作出明確的政策和制度安排，包含財(cái)政、投資、金融、稅收、土地、價(jià)格、政績考核等各個(gè)領(lǐng)域。如何切實(shí)落實(shí)這些政策和制度安排，是加快水利改革發(fā)展的關(guān)鍵所在。以“土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)”為例，這項(xiàng)政策含金量極高，但是落實(shí)起來難度很大。必須加強(qiáng)實(shí)施保障機(jī)制的建設(shè)，切實(shí)落實(shí)促使各級(jí)黨委和政府責(zé)任，建議引入三類實(shí)施保障機(jī)制：一是考核機(jī)制，將重要政策和制度實(shí)施指標(biāo)（如水利投入指標(biāo)）連同“三條紅線”的水資源管理指標(biāo)，納入縣級(jí)以上地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績考核體系；二是評(píng)估機(jī)制，對(duì)于不便于列入干部政績考核體系的指標(biāo)，實(shí)施年度評(píng)估制度，將評(píng)估結(jié)果送上級(jí)組織部門和同級(jí)政府參考；三是信息披露機(jī)制，每年向社會(huì)公布各地區(qū)重要水利指標(biāo)的進(jìn)展情況及排名，通過社會(huì)輿論壓力督促地方政府切實(shí)加強(qiáng)水利工作。

二、探索有中國特色的水利現(xiàn)代化之路，前瞻規(guī)劃中國水利現(xiàn)代化布局

中央一號(hào)文件提出 “要努力走出一條中國特色水利現(xiàn)代化道路”，但是并未規(guī)劃中國特色水利現(xiàn)代化的整體布局，也沒有提出具體的時(shí)間表。筆者提出中國水利現(xiàn)代化 “三步走”的戰(zhàn)略構(gòu)想：第一步，新世紀(jì)之初的第一個(gè)十年是開篇階段，為水利現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)；第二步，從2011年到2020年是攻堅(jiān)階段，東部地區(qū)率先基本實(shí)現(xiàn)水利現(xiàn)代化；第三步，2020年之后是收官階段，到2030年或更早時(shí)間全國基本實(shí)現(xiàn)水利現(xiàn)代化。從中國國情和水情的階段性演變分析來看，這一戰(zhàn)略設(shè)想是有條件實(shí)現(xiàn)的，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局所需要的。建議就中國水利現(xiàn)代化戰(zhàn)略做進(jìn)一步研究，在深入論證的基礎(chǔ)上，考慮編制“國家水利現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)劃綱要”，為各個(gè)省 （自治區(qū)）的水利現(xiàn)代化建設(shè)布局提供指引。

三、切實(shí)保障水利投資高增長，合理高效用好水利投資

確保水利投入高增長是加快水利發(fā)展的基礎(chǔ)保障，從2011年至2020年水利投入年均增長率應(yīng)不低于11.5%（扣除物價(jià)變動(dòng)因素）。未來10年4萬億元的水利總投資，大約70%需要依靠公共財(cái)政投入，必須發(fā)揮政府在水利建設(shè)中的主導(dǎo)作用。要建立水利投入穩(wěn)定增長機(jī)制，完善政府投資機(jī)制，包括：提高水利建設(shè)在固定資產(chǎn)投資中的比例，大幅度增加財(cái)政專項(xiàng)資金的規(guī)模，認(rèn)真落實(shí)從土地出讓收益中提取10%用于水利建設(shè)的政策，用好水利建設(shè)基金、水資源費(fèi)、城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)等融資途徑。2009年水利建設(shè)基金投入105億元，占當(dāng)年水利投資的5.6%，要延長征收年限，拓寬來源渠道，擴(kuò)大基金規(guī)模。

同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)水利建設(shè)的金融支持，廣泛吸引社會(huì)資金投資水利。目前含信貸資金在內(nèi)的水利社會(huì)投入約為600億元，未來10年年均需要增加至少500億元，需要建立各種機(jī)制吸引社會(huì)投入，這包括：增加信貸融資，綜合運(yùn)用財(cái)政和貨幣政策，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加水利信貸資金，鼓勵(lì)政策性銀行和商業(yè)銀行增加水利建設(shè)的信貸資金（目前信貸資金占水利投資的比例尚不到10%，有較大的提升空間）；鼓勵(lì)符合條件的地方政府融資平臺(tái)公司通過直接、間接融資方式，拓寬水利投融資渠道，吸引社會(huì)資金參與水利建設(shè)，積極利用外資；鼓勵(lì)農(nóng)民自籌和投工投勞，按照多籌多補(bǔ)、多干多補(bǔ)原則，加大一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)力度，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民興修農(nóng)田水利的積極性；積極利用市場(chǎng)手段融資，可以更多利用水價(jià)收益、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、水權(quán)流轉(zhuǎn)投資等融資形式。

在中國百年水利建設(shè)史上，未來10年很可能是水利投資增長最快、投資強(qiáng)度最高的一個(gè)時(shí)期。建議水利部做好水利投資規(guī)劃，統(tǒng)籌安排國家水利投資，加強(qiáng)資金使用的監(jiān)督管理，同時(shí)積極引導(dǎo)地方政府增加水利投入，提高水利投資使用效益。建議引入水利投資信息公開制度、重大水利投資績效評(píng)估制度等現(xiàn)代管理制度，增加水利投資支出的透明度，引導(dǎo)全社會(huì)參與監(jiān)督，促進(jìn)水利投資效益的提高。在加強(qiáng)水利工程基礎(chǔ)設(shè)施硬件投資的同時(shí)，應(yīng)高度重視水利相關(guān)軟件的投資，包括法規(guī)建設(shè)、組織建設(shè)、能力建設(shè)、機(jī)構(gòu)建設(shè)、信息保障、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和國際合作，促進(jìn)工程建設(shè)與制度建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、建立適應(yīng)氣候變化的水政策體系，提高綜合防災(zāi)減災(zāi)能力

在全球氣候變化的背景下，中國的水危機(jī)會(huì)進(jìn)一步加劇，水資源與水災(zāi)害的格局將發(fā)生重大變化，不僅頻度和強(qiáng)度都可能加大，而且不確定性和風(fēng)險(xiǎn)也將進(jìn)一步增加。水利部門在適應(yīng)氣候變化方面發(fā)揮著十分重要的作用，其突出作用是如何保障水安全，增強(qiáng)中國應(yīng)對(duì)氣候變化的適應(yīng)能力，進(jìn)而支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。在新形勢(shì)下，建議在未來10年，逐步建立健全適應(yīng)氣候變化的水政策體系，重視水政策與氣候變化政策的結(jié)合，全面提高水治理能力，保障氣候變化條件下的水安全，特別是要提高水旱災(zāi)綜合防災(zāi)減災(zāi)能力。氣候變化將導(dǎo)致極端天氣事件更為頻發(fā)，水旱等自然災(zāi)害加重。要重點(diǎn)防范和應(yīng)對(duì)強(qiáng)臺(tái)風(fēng)、暴雨、洪澇、流域性大洪水、極端低溫特大雪災(zāi)和持續(xù)性干旱等氣候變化災(zāi)害。旱災(zāi)是影響中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的最主要的自然災(zāi)害。過去30年，旱災(zāi)發(fā)生的頻率及導(dǎo)致的農(nóng)田成災(zāi)面積和經(jīng)濟(jì)損失不斷上升，旱災(zāi)危機(jī)管理能力亟待提高，建議將旱災(zāi)管理置于更加優(yōu)先的位置。

五、建立健全最嚴(yán)格的水資源管理制度，促進(jìn)中國的用水增長與人口經(jīng)濟(jì)增長盡早脫鉤

中央一號(hào)文件明確提出實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，把嚴(yán)格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措。這標(biāo)志著水資源成為新的資源環(huán)境“抓手”被納入國家約束性指標(biāo)，參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，具體體現(xiàn)為“三條紅線”：水資源開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區(qū)限制納污紅線。在國家“十二五”規(guī)劃綱要中，“三條紅線”的相關(guān)控制指標(biāo)尚未納入規(guī)劃綱要的主要約束性指標(biāo)，這不利于最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施。要通過建立水資源管理責(zé)任和考核制度，加大宣傳力度，營造社會(huì)氛圍，將用水總量、用水效率、水功能區(qū)達(dá)標(biāo)等控制指標(biāo)，上升到與耕地保有、節(jié)能減排等約束性指標(biāo)同等的高度，使其真正成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的“抓手”。

實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度，應(yīng)成為“十二五”時(shí)期水資源管理的中心工作。未來5年通過開展大規(guī)模的制度建設(shè)，建立健全用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度和水資源管理責(zé)任和考核制度。盡快建立健全與最嚴(yán)格水資源管理制度的匹配制度及機(jī)制，包括國家水權(quán)制度、水市場(chǎng)制度、水價(jià)制度，以及應(yīng)急管理制度、監(jiān)控機(jī)制、信息機(jī)制、利益整合機(jī)制等，促進(jìn)用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”的全面落實(shí)。

六、克服水環(huán)境管理的體制機(jī)制障礙，將水資源保護(hù)工作作為今后一段時(shí)期水利工作的重中之重

中國目前仍然處于水環(huán)境惡化的高峰平臺(tái)期，是中國當(dāng)前最為緊迫的環(huán)境問題和水利問題之一。從發(fā)展階段來看，城鄉(xiāng)居民對(duì)良好水環(huán)境的需求十分迫切，是當(dāng)前水利發(fā)展階段最應(yīng)當(dāng)加大力度供給的新增需求。由于主要污染物排放總量將于2015年達(dá)到最高峰，相應(yīng)也要求進(jìn)一步加大水環(huán)境整治力度。因此，今后一段時(shí)期，應(yīng)將水資源保護(hù)工作作為民生水利工作的重中之重，促成中國水環(huán)境形勢(shì)在“十二五”期間發(fā)生歷史性的逆轉(zhuǎn)。

目前水環(huán)境管理的體制機(jī)制問題尚未理順，已經(jīng)成為阻礙水環(huán)境改善的重要制約。水環(huán)境管理涉及的部門眾多，其中水利部門作為水行政主管部門，環(huán)保部門作為水污染防治的行政主管部門，是對(duì)水管理負(fù)主要職責(zé)的兩個(gè)部門。目前水利、環(huán)保兩個(gè)部門在水環(huán)境治理的協(xié)調(diào)配合方面存在很多障礙，包括相關(guān)法規(guī)的不協(xié)調(diào)，職責(zé)分工不明確，流域管理體制沖突，相關(guān)規(guī)劃不匹配，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一等諸多問題?！笆濉逼陂g，水環(huán)境管理體制機(jī)制改革必須取得突破性進(jìn)展。建議通過加強(qiáng)立法工作，協(xié)調(diào)水環(huán)境管理有關(guān)法規(guī)；利用新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的機(jī)會(huì)，厘清相關(guān)部門職責(zé)；推進(jìn)流域管理體制改革，建立新型的流域水環(huán)境管理體制；形成“部門職責(zé)明確、多龍合力治污、社會(huì)公眾參與”的新水環(huán)境管理體制。

七、堅(jiān)持人水和諧和綠色發(fā)展的治水理念，將生態(tài)優(yōu)先的原則貫徹在水利工作的各個(gè)環(huán)節(jié)

生態(tài)環(huán)境是未來中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化的最大制約。隨著人民收入水平的提高，當(dāng)前對(duì)良好水生態(tài)的需求不斷增長，未來會(huì)成為最重要的水利發(fā)展需求。目前水生態(tài)持續(xù)惡化的趨勢(shì)尚未從根本上扭轉(zhuǎn)，要不斷加大水生態(tài)保護(hù)和治理力度，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)。要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先和自然修復(fù)為主，加大生態(tài)保護(hù)和建設(shè)力度，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)。

中國最難以實(shí)現(xiàn)的不是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，而是綠色現(xiàn)代化，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化的高級(jí)追求是實(shí)現(xiàn)真正的綠色現(xiàn)代化。水利部門早在10年前就提出“人與自然和諧相處”，并將其作為向現(xiàn)代水利轉(zhuǎn)型的核心理念。水利部門過去幾年提出的“維系河湖健康生命”等新思想，也是綠色發(fā)展的現(xiàn)代治水理念。中國要實(shí)現(xiàn)人與自然和諧，就必須堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境優(yōu)先，把人水和諧和綠色發(fā)展的理念貫徹到水利工作的各個(gè)環(huán)節(jié)。為此，必須建立體制保障，規(guī)范決策機(jī)制，促進(jìn)公眾參與、專家論證、社會(huì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)依法決策、民主決策、科學(xué)決策。對(duì)于水電開發(fā)、水資源利用、水資源調(diào)配等水利工程項(xiàng)目的論證，要提高決策的科學(xué)化、民主化和程序化，從體制機(jī)制上保障生態(tài)優(yōu)先的原則能夠貫徹落實(shí)。

八、加大水系景觀治理和建設(shè)力度，努力滿足城鄉(xiāng)居民快速增長的高品質(zhì)用水需求

20世紀(jì)90年代以來，中國部分發(fā)達(dá)地區(qū)和城市已經(jīng)顯示出居民對(duì)舒適性需求的快速增長。隨著中國步入上中等收入水平，可以預(yù)見，未來10～20年，相當(dāng)多地區(qū)和城市居民對(duì)水系景觀建設(shè)、水休閑娛樂、高品質(zhì)用水的需求將會(huì)爆發(fā)式增長。水利發(fā)展應(yīng)當(dāng)及時(shí)適應(yīng)和滿足居民的這種新興需求，并作為水利建設(shè)的新增長點(diǎn)。建議在強(qiáng)化城市節(jié)水管理、加大再生水利用力度的基礎(chǔ)上，逐步提高城市景觀用水比重，由目前用水總量的2%提高到2020年的5%、2030年的10%；加大對(duì)省市水系景觀建設(shè)的指導(dǎo)力度，逐步規(guī)范地方政府的水系景觀建設(shè)行為；加強(qiáng)國家水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)和管理，鼓勵(lì)各省（自治區(qū)）開展省級(jí)水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)；逐步提高城鄉(xiāng)居民飲用水標(biāo)準(zhǔn)，在有條件的城市試點(diǎn)推廣社區(qū)直飲水工程。

九、加快農(nóng)田水利體制改革，加強(qiáng)農(nóng)民用水合作組織建設(shè)

中央一號(hào)文件已經(jīng)對(duì)大興農(nóng)田水利作出總動(dòng)員。要保障大規(guī)模農(nóng)田水利建設(shè)的順利實(shí)施，必須要在構(gòu)建農(nóng)村水利建設(shè)新機(jī)制上尋求新突破。水利部正在部署未來一段時(shí)期的農(nóng)田水利工作，包括加大農(nóng)田水利投入，深化水利工程管理體制改革，健全基層水利服務(wù)體系，健全合理的水價(jià)形成機(jī)制，加快農(nóng)民用水合作組織建設(shè)。建議進(jìn)一步加大農(nóng)民參與式灌溉管理改革的力度，進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)民用水合作組織的扶持力度，這包括：加大公共財(cái)政的投入，特別是要加大農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和維護(hù)的補(bǔ)貼力度；加大政策法規(guī)支持力度，要為農(nóng)戶參與用水管理提供更明確的配套法規(guī)和政策，為用水戶協(xié)會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境；加大能力建設(shè)的力度，提高對(duì)用水戶協(xié)會(huì)的專項(xiàng)補(bǔ)貼；加大培訓(xùn)和宣傳力度，增強(qiáng)協(xié)會(huì)的自主管理能力。

十、大力推進(jìn)開放和創(chuàng)新，凝聚全社會(huì)治水興水合力

面對(duì)新形勢(shì)和戰(zhàn)略機(jī)遇，水利部門需要繼續(xù)解放思想，大力開放搞活，不斷推出創(chuàng)新舉措，加強(qiáng)部門的配合，吸引社會(huì)的參與，爭(zhēng)取公眾的支持，廣泛凝聚全社會(huì)治水力量，增強(qiáng)治水興水的合力。

建議水利部有關(guān)機(jī)構(gòu)編制“中國水利藍(lán)皮書”，每年向社會(huì)公眾發(fā)布，作為連接政府與公眾的一個(gè)新橋梁?！爸袊{(lán)皮書”不同于專業(yè)性較強(qiáng)的《中國水資源公報(bào)》及理論性較強(qiáng)的 《中國水利發(fā)展報(bào)告》，其對(duì)象是社會(huì)各行各業(yè)和廣大民眾，主要內(nèi)容是動(dòng)態(tài)反映中國國情水情、水利建設(shè)重大進(jìn)展與回應(yīng)社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)，其目的是告民以實(shí)情，曉眾以大義，凝聚社會(huì)共識(shí)，增強(qiáng)水利工作公信力。

建議加強(qiáng)水利戰(zhàn)略和管理政策研究，設(shè)立一批新型研究機(jī)構(gòu)。新時(shí)期世情國情水情更為復(fù)雜，做好水利工作更加需要 “跳出水利看水利”，需要吸引更多的政府部門、社會(huì)行業(yè)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)關(guān)注水利和研究水利。建議水利部聯(lián)合有關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)立一批新型水戰(zhàn)略研究中心，作為戰(zhàn)略咨詢、人才培養(yǎng)和社會(huì)參與的新型平臺(tái)，充分利用全社會(huì)的優(yōu)質(zhì)資源為水利工作提供高水平的智力支撐。

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