關(guān)于加大青島市區(qū)河道綜合整治工作力度的調(diào)研報(bào)告

◎ 九三學(xué)社青島市委 楊?lèi)?ài)軍

一、青島市區(qū)河道概況

青島市區(qū)河道分為五大流域，分別是：團(tuán)島流域、麥島流域、海泊河流域、李村河流域和樓山河流域，其中團(tuán)島流域、麥島流域的明溝、暗渠均已被覆蓋。市內(nèi)四區(qū)過(guò)城主河道共有3條，分別是海泊河、李村河和樓山河，這3條主河道共有支流29條。

自上世紀(jì)90年代以來(lái)，青島市市委、市政府很重視市區(qū)河道整治工作，不斷加大投資力度，逐步對(duì)市區(qū)河道實(shí)施治理，取得了較大的成效，部分河道經(jīng)過(guò)整治后生態(tài)功能得到恢復(fù)，人居環(huán)境得到改善，例如李村河上游、張村河中游進(jìn)行了生態(tài)化治理，效果喜人。但對(duì)于大部分河流，盡管多年來(lái)投入大量的人力物力財(cái)力進(jìn)行了多次整治，但整體改造效果不是十分理想。總體而言，河道整治工作缺少系統(tǒng)性、統(tǒng)一性、遠(yuǎn)瞻性和科學(xué)性。主要問(wèn)題如下：

二、青島市區(qū)河道綜合治理存在的問(wèn)題

（一）管理體制問(wèn)題

1、科學(xué)的管理框架體系尚未形成

長(zhǎng)期以來(lái)，青島市河道治理工作分工是城區(qū)之外的河道由水利部門(mén)管理，市區(qū)河道由市政公用局管理。后根據(jù)青島市第十屆市委25次常委會(huì)議（2007年11月29日）確定城中河治理改造包括河道兩岸的綠化問(wèn)題，由市建委牽頭，所在區(qū)為河道改造主體，各相關(guān)部門(mén)全力配合，城區(qū)河道的主要管理權(quán)限下放到各區(qū)，由各區(qū)負(fù)責(zé)維護(hù)管理轄區(qū)內(nèi)的河道、明溝、暗渠等，近年來(lái)，排水主管網(wǎng)建設(shè)由青島市政公用局和城投集團(tuán)負(fù)責(zé)，污染點(diǎn)源治理由市政公用局、環(huán)保局、城管執(zhí)法局以及相關(guān)區(qū)政府負(fù)責(zé)，污水處理廠升級(jí)改造由城投、環(huán)保局、市政公用局以及相關(guān)區(qū)政府負(fù)責(zé)，河道兩岸規(guī)劃改造由市規(guī)劃局負(fù)責(zé)，河道維護(hù)費(fèi)劃撥由水利局和財(cái)政局負(fù)責(zé)，河道水環(huán)境質(zhì)量則由市環(huán)保局管理，河道行政審批由青島市政公用局負(fù)責(zé)。

多頭管理的體制導(dǎo)致涉水部門(mén)職責(zé)不清，政出多門(mén)，管理的總體思路和治理目標(biāo)不明確，缺乏科學(xué)的管理運(yùn)行機(jī)制，致使河道治理工作存在嚴(yán)重的盲目性、短期性和隨意性。

2、缺乏全流域整治理念，沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一組織實(shí)施，嚴(yán)重影響河道治理的效果

河道作為一個(gè)完整的水系，其水系流域要跨越多個(gè)行政區(qū)（市）。受行政區(qū)域不同等的影響，河道的治理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，治理不同步，造成同一河道的上下游環(huán)境差異較大；沒(méi)有按照先上（游）后下（游）的程序治理，經(jīng)常是上游還沒(méi)治理，下游先治理，治理效果很難保證；另外，各區(qū)對(duì)明溝、暗渠、河道的產(chǎn)權(quán)存在錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，不經(jīng)行政許可將河道私自改道、覆蓋、占用，建設(shè)商業(yè)用房、停車(chē)場(chǎng)、體育休閑廣場(chǎng)等，嚴(yán)重影響了城市防洪設(shè)施的正常運(yùn)行；河道覆蓋導(dǎo)致沿河居民、單位向暗渠內(nèi)直接排污，截污調(diào)查取證困難，河道污染嚴(yán)重，養(yǎng)護(hù)清淤難度加大。

3、河道整治工程完成后，對(duì)后期的養(yǎng)護(hù)維護(hù)等缺乏足夠重視

目前我市部分已經(jīng)實(shí)施綜合整治的河道由于管理不到位，河道淤積嚴(yán)重，部分污水沒(méi)有得到有效控制，部分河道（段）存有建筑和生活垃圾，影響河道排水，污染河道水質(zhì)，導(dǎo)致河道的再次污染，前功盡棄，整治效果得不到保證。

（二）河道治理資金缺乏制約河道全流域綜合整治

我市目前除對(duì)四方、李滄區(qū)返還河道維護(hù)費(fèi)外，其他各區(qū)河道治理投入均由區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)。即使四方、李滄區(qū)可以利用河道維護(hù)費(fèi)返還政策籌集部分資金，但資金缺口仍然較大。例如四方區(qū)自2008年以來(lái)每年收繳河道維護(hù)費(fèi)約2000萬(wàn)元，三年累計(jì)可利用資金為6000萬(wàn)元，但僅用于對(duì)河西河和楊家群河兩條河道的治理投資已達(dá)到5億元；再如李滄區(qū)僅2010年河道整治資金需求就達(dá)10億元，資金短缺嚴(yán)重制約著河道整治工作的步伐。另外，由于各區(qū)財(cái)力的差異性，造成跨區(qū)河道整治實(shí)施不同步，效果不均衡，影響投資總體效益發(fā)揮。

（三）沿河舊城改造和城市化步伐緩慢影響河道綜合整治

北部城區(qū)河道沿線舊村和城中村較多，由于歷史原因，基礎(chǔ)設(shè)施配套欠缺，部分河段污水直排和向河道傾倒垃圾等現(xiàn)象一直沒(méi)有解決。雖然部分區(qū)域采取了臨時(shí)截污措施，但由于管護(hù)不到位，污水冒溢現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。另外，北部城區(qū)河道沿線工業(yè)企業(yè)較多，工業(yè)污水也是河道的主要污染源。如果不從城市發(fā)展的整體戰(zhàn)略上進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，只靠單一的河道整治，難以從根本上解決河道污染問(wèn)題。

（四）缺乏生態(tài)化治理理念

1、河道的截彎取直與覆蓋

河道截彎取直后，一方面破壞了城市河道原有的水文地質(zhì)地貌，降低河岸的滲透性，使河岸的水量調(diào)節(jié)功能減退；另一方面，河道的截彎取直減少了城市水面，不利于城市微氣候的調(diào)節(jié)及生態(tài)景觀的營(yíng)造。

2、硬化河床

硬化的河床帶來(lái)了一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。首先，河床底泥層被硬質(zhì)材料所覆蓋，河中難以生長(zhǎng)具有凈水功能的植物、微生物和其他水生生物，河中生物的種類(lèi)和數(shù)量大幅減少，導(dǎo)致城市水生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化，河流失去了自?xún)艄δ?；其次，河床硬化后，在?yáng)光照射下河水水溫迅速升高，導(dǎo)致河水中生態(tài)環(huán)境的改變，傳染性病菌和病蟲(chóng)在水中大量繁殖，危害城市居民健康；再次，硬化的河床和河底阻止河水滲入地下，城市寶貴的雨水資源通過(guò)排水管道及硬化的河道排入大海，造成淡水資源的浪費(fèi)，而因地下水超采而形成的城市地下水漏斗卻無(wú)法得到自然補(bǔ)充。

3、硬化護(hù)坡河岸

護(hù)坡河岸作為河道的重要組成部分，直接影響著河流的穩(wěn)定性及行洪能力，同時(shí)也在河流生態(tài)系統(tǒng)中起著重要作用。河道護(hù)坡的硬化割裂了水體與土壤的關(guān)系，使水系與土地及其生物環(huán)境相分離，水、土、水生生物之間形成的物質(zhì)和能量循環(huán)系統(tǒng)被破壞，加劇了水污染程度，消弱了視覺(jué)美感，且不能獲得良好的親水性。

4、河道的綜合功能性較差

河道的改造多缺乏經(jīng)濟(jì)的視野和生態(tài)的理念，改造工程往往缺少公眾參與，缺乏科學(xué)態(tài)度，河道的親水功能、生態(tài)景觀功能、服務(wù)功能、經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)等綜合效能較弱。

三、河道治理的措施及建議

（一）改革優(yōu)化河道整治管理機(jī)制，對(duì)河道進(jìn)行有計(jì)劃、有步驟地統(tǒng)一規(guī)劃治理。

1、建立青島市河道綜合整治管理機(jī)構(gòu)，實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署

市區(qū)河道整治是關(guān)系到青島城市發(fā)展戰(zhàn)略的一項(xiàng)全局性重大工程，僅靠少數(shù)職能部門(mén)和區(qū)（市）是難以勝任的。應(yīng)按照“打破區(qū)域分割，實(shí)行全流域系統(tǒng)規(guī)劃整治”的指導(dǎo)思想，成立由市長(zhǎng)或分管副市長(zhǎng)親自掛帥，市建委、市水利局、市發(fā)改委、市財(cái)政局、市規(guī)劃局、市國(guó)土資源局、市市政公用局、市環(huán)保局及各區(qū)政府等相關(guān)部門(mén)和單位為成員單位的河道綜合整治辦公室，明確各部門(mén)和各區(qū)的職責(zé)分工，對(duì)河道綜合整治實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，改變現(xiàn)行之以行政區(qū)劃為界，各區(qū)自主籌集資金，各自規(guī)劃整治的現(xiàn)狀。由市河道綜合整治辦公室召集各成員單位等統(tǒng)一行動(dòng)，對(duì)河道整治實(shí)行全流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一審批、統(tǒng)一籌集資金、統(tǒng)一組織實(shí)施，有計(jì)劃、有步驟地展開(kāi)系統(tǒng)整治工作，從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制上保障河道整治工作的科學(xué)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

2、聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医M成河道整治專(zhuān)家委員會(huì)

實(shí)施全流域綜合治理，恢復(fù)河道生態(tài)環(huán)境，綜合整治和提升周邊區(qū)域的生態(tài)環(huán)境與人文環(huán)境等工作是一項(xiàng)綜合性的科學(xué)工程，應(yīng)充分發(fā)揮水利、規(guī)劃、國(guó)土、市政、環(huán)保、生物、綠化、社會(huì)、文化等各方面專(zhuān)業(yè)人士的業(yè)務(wù)特長(zhǎng)，從科學(xué)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域指導(dǎo)和保障河道整治的科學(xué)性。

3、堅(jiān)持河道全流域綜合整治統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一審批、逐步實(shí)施原則

在市河道綜合整治辦公室領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)現(xiàn)有已治和未治河道進(jìn)行全面調(diào)研，制定青島市河道整治規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上對(duì)每一條河流制定綜合整治專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，制定統(tǒng)一的治理設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和整治方式，由相關(guān)部門(mén)按規(guī)劃分工組織實(shí)施。在資金、人力不能全部到位時(shí)，應(yīng)采取先治理上游、支流，后治理下游、干流的程序予以實(shí)施。

4、下設(shè)青島市市區(qū)河道養(yǎng)護(hù)管理辦公室，對(duì)市區(qū)河道統(tǒng)一管理

建立河道長(zhǎng)效管理機(jī)制，做到集中清理整治與日常管理相結(jié)合，切實(shí)做好市區(qū)河道維護(hù)，不斷鞏固清理整治工作成果。同時(shí)，認(rèn)真研究探討適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的城市河道管理模式。只有建管并舉，才能鞏固成效。加大執(zhí)法力度，杜絕河道兩岸企業(yè)和居民向河道內(nèi)排放污水和傾倒垃圾。

（二）加大資金支持力度。

為解決河道綜合整治資金不足的問(wèn)題,應(yīng)建立以市政府為主導(dǎo)的河道綜合治理專(zhuān)項(xiàng)資金，并進(jìn)一步研究拓寬資金渠道，制定吸引社會(huì)資金的優(yōu)惠政策，積極爭(zhēng)取國(guó)家和省資金補(bǔ)助。統(tǒng)一編制河道綜合整治規(guī)劃，制定河道綜合整治的年度實(shí)施計(jì)劃。

1、積極構(gòu)筑多元化、市場(chǎng)化的投融資模式

河道整治在發(fā)揮傳統(tǒng)防洪減災(zāi)功能的同時(shí)，其營(yíng)造優(yōu)美環(huán)境、改善周邊自然景觀、為人們提供親水的休閑場(chǎng)所等功能將充分體現(xiàn)。在產(chǎn)生社會(huì)效益的同時(shí)，也蘊(yùn)藏著巨大的經(jīng)濟(jì)利益，這就為吸引各方面的資金用于河道整治成為可能。

2、改革基建投融資體制，依法廣泛籌資

加大各級(jí)政府財(cái)政性資金投入，建立以河道綜合整治機(jī)構(gòu)為主題的資金管理機(jī)構(gòu)。同時(shí)，借助銀行貸款、吸收社會(huì)資金等，以完善基本建設(shè)融資政策，鞏固和發(fā)展政策性河道綜合整治投資。

3、區(qū)位地塊捆綁出讓?zhuān)恋亻_(kāi)發(fā)連帶化

對(duì)于規(guī)模龐大的河道綜合整治工程，可考慮通過(guò)區(qū)位地段土地的招、拍、掛，采取土地出讓與規(guī)劃方案連帶推向市場(chǎng)的方式，實(shí)現(xiàn)環(huán)境整治與土地綜合開(kāi)發(fā)的有機(jī)結(jié)合。

4、充分利用無(wú)形資產(chǎn)，設(shè)施冠名個(gè)性化

城市基礎(chǔ)設(shè)施商業(yè)冠名這一方式，可以有效地將基礎(chǔ)設(shè)施的社會(huì)功能與商業(yè)價(jià)值融為一體，這是現(xiàn)代城市發(fā)展的通行做法。在河道綜合整治工程中將城市基礎(chǔ)設(shè)施冠名與企業(yè)的發(fā)展有機(jī)結(jié)合，是深化城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革、用好城市資源、加快城市建設(shè)和投融資的一次創(chuàng)新。

（三）采用以河道治理為杠桿，帶動(dòng)舊城改造和農(nóng)村城市化的戰(zhàn)略。

鑒于城市北部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后，城中村和舊村莊較多，生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境條件較差等現(xiàn)狀，應(yīng)將河道整治與舊城改造和城中村改造工程結(jié)合起來(lái)，統(tǒng)一實(shí)施，以河道生態(tài)化整治為杠桿，帶動(dòng)北部老城區(qū)和城中村改造工程，提升沿河地區(qū)生態(tài)環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村城市化進(jìn)程。建議結(jié)合城市化進(jìn)程和籌辦2014年青島世界園藝博覽會(huì)之機(jī)，加快李村河、張村河、樓山河等重點(diǎn)河道沿線舊村改造步伐，盡快將重點(diǎn)流域舊村、城中村納入改造計(jì)劃，并啟動(dòng)實(shí)施。結(jié)合區(qū)域改造開(kāi)發(fā)，加快完善污水管網(wǎng)配套，實(shí)現(xiàn)各流域污水全收集。對(duì)于近期不能改造的舊村和城中村，要采取必要的臨時(shí)截污措施，并加強(qiáng)河道日常管理維護(hù)，避免污水和垃圾進(jìn)入河道，污染水質(zhì)。同時(shí)，還應(yīng)將城市建設(shè)與重污染企業(yè)治理相結(jié)合，加快重工業(yè)企業(yè)外遷，達(dá)到標(biāo)本兼治的目的。

（四）采用科學(xué)治理方案。

1、生態(tài)化治理

隨著和諧社會(huì)建設(shè)步伐的加快，城市人居環(huán)境的生態(tài)化建設(shè)與人們對(duì)自然認(rèn)識(shí)的不斷深入，河道不僅要滿(mǎn)足防洪的要求，還應(yīng)具有旅游、娛樂(lè)、景觀、保護(hù)生態(tài)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善人居環(huán)境等多方面的功能。傳統(tǒng)的河道改造理念和技術(shù)已經(jīng)不能滿(mǎn)足上述要求，迫切需要采用新型的、生態(tài)化的理念來(lái)指導(dǎo)城市河道的整治。隨著可持續(xù)發(fā)展理念不斷深入人心，生態(tài)化整治已經(jīng)成為河道整治的必然選擇。

為了有效恢復(fù)和維持河流生態(tài)系統(tǒng)，應(yīng)從整治理念和技術(shù)變革入手，轉(zhuǎn)變單一追求工程安全的傳統(tǒng)水利工程設(shè)計(jì)思想，將生態(tài)學(xué)方法及理念應(yīng)用于工程設(shè)計(jì)中，從工程安全、生態(tài)系統(tǒng)健康、景觀等多方面進(jìn)行綜合系統(tǒng)的考慮。

2、以人為本

河道整治的基本目的是滿(mǎn)足沿河居民的日?；顒?dòng)需求、改善民生。因此，必須以人為本，正確處理好人與水，人與河的關(guān)系，營(yíng)造和諧共處的環(huán)境，使整治后的河道具有親水、安全的特性。

3、截污優(yōu)先

徹底截污、禁止沿河的工業(yè)廢水和生活污水直接排入河道是河道生態(tài)化整治的一項(xiàng)基本原則，也是衡量河道生態(tài)化整治效果的一個(gè)重要指標(biāo)。因此。必須完善河道兩岸的截污系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)上下游截污管網(wǎng)的銜接，完善污水處理設(shè)施的建設(shè)，嚴(yán)格控制污染物進(jìn)入河道。

4、因地制宜

河道的生態(tài)系統(tǒng)極其復(fù)雜，不同的河道，其形態(tài)、功能及沿河流域的人類(lèi)活動(dòng)規(guī)律有很大差異，因此，河道整治必須與河道沿岸的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)環(huán)境狀況及區(qū)域特點(diǎn)相結(jié)合，因地制宜，以最低成本、最具地方特色、最為經(jīng)濟(jì)的方式對(duì)河道進(jìn)行生態(tài)化整治。