廣州城市園林綠化的民營化探析

姜小翠

（廣州大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006）

城市園林綠化對城市建設(shè)、社會經(jīng)濟發(fā)展、城市居民生活質(zhì)量的提高及其重要。加大政府對城市園林綠化的投入與多元化管理，推動城市園林綠化管理朝著規(guī)范化、法治化、科學(xué)化發(fā)展，是實現(xiàn)城市園林可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，是保持經(jīng)濟快速發(fā)展、人民生活質(zhì)量不斷提高、城市競爭力不斷增強的關(guān)鍵。

1 廣州城市園林綠化實行民營化的必要性

城市園林綠化是城市市政公用事業(yè)的一項內(nèi)容，是重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對廣州城市園林綠化實行民營化經(jīng)營的必要性主要有兩點：

1.1 傳統(tǒng)的經(jīng)營模式已不能滿足城市園林綠化的發(fā)展需求

傳統(tǒng)的城市園林綠化等城市公用事業(yè)基本都是由政府直接投資，壟斷經(jīng)營，由城市公共財政支付其建設(shè)資金，長期采用低價格高財政補貼的機制，導(dǎo)致政府財政壓力大、企業(yè)缺乏自主權(quán)和積極性、生產(chǎn)效率低、服務(wù)質(zhì)量差等諸多問題。雖然近幾年廣州為了爭創(chuàng)文明城市、創(chuàng)建國家園林城市，政府對城市園林綠化的投資力度不斷加大，建設(shè)了很多園林綠化工程、開展了各街道的園林綠化活動等，但仍然難以滿足園林綠化發(fā)展資金的需要，養(yǎng)護(hù)管理資金不足，園林綠化投資建設(shè)的資金缺口也很大。城市園林綠化民營化可以有效地減輕政府的財政壓力，從根本上減少城市政府的補貼，為城市基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化建設(shè)和社會資金提供了新的投資渠道，進(jìn)而促進(jìn)城市經(jīng)濟的增長。

1.2 民營化經(jīng)營已是城市園林綠化發(fā)展的必然選擇

民營化有利于充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，加快政府職能轉(zhuǎn)變，提高城市公用設(shè)施的運營效率和服務(wù)水平。隨著社會的發(fā)展，城市園林建設(shè)投資主體的單一已經(jīng)阻礙了城市綠化產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，需要采取多元化的投資新機制。長期以來，我國政企不分的情況導(dǎo)致政府既是各項政策的制定者和監(jiān)督者，也是具體業(yè)務(wù)的執(zhí)行者。廣州城市園林綠化的建設(shè)與管理一般都是由政府決策、生產(chǎn)、管理、服務(wù)、監(jiān)督。企業(yè)承擔(dān)具體項目的建設(shè)，沒有實質(zhì)性的經(jīng)營決策權(quán)，導(dǎo)致企業(yè)服務(wù)意識和成本經(jīng)營意識差。民營化經(jīng)營是打破這種行政壟斷的一種很好的選擇。實行城市園林綠化的民營化經(jīng)營，進(jìn)行市場化改革，引入競爭機制，運用市場機制改善城市園林綠化服務(wù)供給能力、效益和質(zhì)量。實現(xiàn)城市園林綠化投資多元化、經(jīng)營市場化已經(jīng)勢在必行。廣州市政府應(yīng)放寬民營企業(yè)和外資企業(yè)進(jìn)入城市園林綠化管理產(chǎn)業(yè)的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，拓寬融資渠道，實現(xiàn)投資主體的多元化。

2 廣州城市園林綠化實行民營化的可行性分析

公用事業(yè)民營化的實質(zhì)就是通過政府和私營、第三部門角色的重新安排以及它們之間功能的互補，在公共物品和服務(wù)的供給中引入競爭機制，打破政府的壟斷地位，構(gòu)建起以三者相互合作為基礎(chǔ)的公共服務(wù)新秩序[1]。城市園林綠化產(chǎn)業(yè)是一個以生態(tài)環(huán)境開發(fā)、建設(shè)、利用和保護(hù)為主的可持續(xù)發(fā)展且具有產(chǎn)生巨大經(jīng)濟效益的潛力的產(chǎn)業(yè)，有實行民營化經(jīng)營的可能。園林綠化民營化不僅有助于降低政府成本，而且能改善公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。廣州注重城市綠化的建設(shè)，擁有實行民營化經(jīng)營城市園林綠化的土壤。

2.1 制度與政策的支持

為了加快實行城市園林綠化民營化的步伐，首先要加強城市園林綠化的法制建設(shè)和政策支持，以政策和法律的制定和實施來保障園林綠化產(chǎn)業(yè)的規(guī)范化、市場化。目前關(guān)于綠化產(chǎn)業(yè)的法律規(guī)定有《城市綠化條例》、《城市規(guī)劃法》、《城市園林綠化條例》、《廣州市城市綠化管理條例》、《廣州市公園管理條例》等。2002年，廣州市委、市政府頒布實施《關(guān)于促進(jìn)個體、私營經(jīng)濟上新水平的若干意見》，在開放投資領(lǐng)域支持引導(dǎo)做強做大和改進(jìn)服務(wù)環(huán)境上采取40條有效措施，全面促進(jìn)廣州個體私營經(jīng)濟發(fā)展。2003年，發(fā)布《中共廣東省委、廣東省人民政府關(guān)于加快民營經(jīng)濟發(fā)展的決定》，強調(diào)放寬投資領(lǐng)域，力促民營經(jīng)濟大發(fā)展，“民營企業(yè)收購和兼并國有、集體企業(yè)，或國有、集體企業(yè)轉(zhuǎn)制為民營企業(yè)，享受國有和集體企業(yè)改革的優(yōu)惠政策”。2007年，廣州市政府發(fā)布《廣州市進(jìn)一步加快民營經(jīng)濟發(fā)展工作方案》，強調(diào)民營經(jīng)濟的重要性，支持和鼓勵民營企業(yè)參與國有公用事業(yè)及國企改革的重點領(lǐng)域。2010年，發(fā)布《中共廣州市委、廣州市人民政府關(guān)于加快發(fā)展民營經(jīng)濟的實施意見》，強調(diào)“鼓勵和引導(dǎo)民間投資進(jìn)入交通運輸?shù)冉?jīng)營性基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，供水、污水和垃圾處理、園林綠化等市政公用事業(yè)領(lǐng)域，醫(yī)療、教育、體育、文化、社會福利事業(yè)等公共服務(wù)領(lǐng)域”。

2.2 綠化行業(yè)的潛力

城市園林產(chǎn)業(yè)作為一個新興的可持續(xù)發(fā)展行業(yè)，在追求自然、低碳、環(huán)保、節(jié)約的社會背景下，具有強大的潛在經(jīng)濟效益。隨著政府鼓勵、引導(dǎo)外資和民間投資參與城市公用事業(yè)建設(shè)的一系列政策出臺，傳統(tǒng)的行政壟斷行業(yè)逐步降低準(zhǔn)入門檻，再加上園林綠化產(chǎn)業(yè)等城市公用事業(yè)需求相對穩(wěn)定，具有回報穩(wěn)定、良好流動性等特點，越來越多的民營者、企業(yè)家愿意涉足該領(lǐng)域。這就決定了它具有進(jìn)入競爭所需要的土壤條件，具有民營化的可能。

根據(jù)城市園林綠化行業(yè)特點，為了滿足市場需要，在實際操作中，政府仍然是園林綠化的規(guī)劃、決策和監(jiān)督者，同時逐步把園林綠化建設(shè)的投資和經(jīng)營部分交給市場來完成，投資經(jīng)營主體可以是國有企業(yè)、集體企業(yè)、中外合資企業(yè)，也可以是民營企業(yè)等非國有企業(yè)。政府逐步開放非國有經(jīng)濟進(jìn)入城市園林綠化行業(yè)的限制，吸引各種經(jīng)濟成份投資經(jīng)營城市園林綠化事業(yè)。城市園林綠化投資主體的多元格局，可以促進(jìn)他們相互之間競爭、提高效率，開辟政府融資的新渠道，繼而可以解決當(dāng)前城市園林綠化產(chǎn)業(yè)普遍存在的資金不足的問題。

2.3 民營經(jīng)濟實力的增強

經(jīng)過改革開放30年來的積累，我國民間資本迅速成長，民營經(jīng)濟快速發(fā)展。隨著各級政府對發(fā)展民營經(jīng)濟的日益重視，民間資本步入公用事業(yè)的門檻降低，這些都為私人部門進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域提供了十分有利的契機[2]。同時，民營經(jīng)濟的發(fā)展提供大量的就業(yè)機會，緩解目前的就業(yè)壓力。以東莞市為例，2010年東莞市注冊資本在1億元以上的民營企業(yè)有82家，民營企業(yè)集團(tuán)90家，注冊資本110億元，全市民營企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入超億元的有425家，其中超10億元的14家，超50億元的1家。其中，民營企業(yè)納稅過億的有6家，5000萬至1億元的有12家。全市省級民營科技企業(yè)累計達(dá)562家，市級民營科技企業(yè)2003家。全市20個中國馳名商標(biāo)中，民營企業(yè)占總數(shù)的75%；18個中國名牌產(chǎn)品中，民營企業(yè)占總數(shù)的78%；全市306個省著名商標(biāo)和省名牌產(chǎn)品中，6成以上為民營企業(yè)所擁有。此外，有7家企業(yè)進(jìn)入了全省百強民營企業(yè)行列[3]。民營經(jīng)濟實力的增強為城市園林綠化民營化的發(fā)展積蓄了力量。

2.4 實現(xiàn)民營化效率的提高

城市園林綠化實行民營化經(jīng)營模式，可以促使政府與民營企業(yè)取長補短，相互協(xié)作，共同發(fā)展，提高效率和行業(yè)服務(wù)質(zhì)量。在民營化背景下，由政府負(fù)責(zé)對城市園林綠化的規(guī)劃、決策和監(jiān)督，相應(yīng)產(chǎn)生的決策或管制風(fēng)險由政府承擔(dān)。至于項目的投資和經(jīng)營由企業(yè)主體負(fù)責(zé)，帶來的融資風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險等都由投資者和經(jīng)營者承擔(dān)。兩者角色分工不同，風(fēng)險各自承擔(dān)，政府減輕了財政補貼的負(fù)擔(dān)，可以從更高角度、投入更多的精力在城市園林綠化事業(yè)的規(guī)模與質(zhì)量上，為居民提供更加優(yōu)質(zhì)的綠化服務(wù)，促進(jìn)社會的和諧全面發(fā)展[4]。結(jié)合國營企業(yè)的政策穩(wěn)定和外資企業(yè)與民營企業(yè)的先進(jìn)技術(shù)和管理制度、理念等，可以提高園林綠化行業(yè)的服務(wù)質(zhì)量，帶來更大的經(jīng)濟效益與社會效益。

總之，城市園林綠化民營化的目的是鼓勵競爭，打破壟斷，提高效率，降低成本，同時引進(jìn)資金，推動城市園林建設(shè)，有利于保護(hù)和改善城市環(huán)境，提高城市居民的生活質(zhì)量。

3 廣州城市園林綠化實行民營化的模式探析

廣州城市園林綠化實行民營化的操作方式可以參考當(dāng)前民營化的幾種主要模式進(jìn)行。

3.1 BOT模式（建設(shè)—運營—移交）

這種模式是指由政府與民營投資者就某個通常由政府支配、擁有或控制的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目簽定合同，政府特許民營部門負(fù)責(zé)設(shè)施的融資、建造、運營和維護(hù)，在特許期滿后，項目無償轉(zhuǎn)讓給政府，政府以承諾的服務(wù)價格來補償民營部門的支出并保證其合理回報，等同于民營部門對公共部門的融資租賃，價格風(fēng)險由公共部門承擔(dān)[5]。目前采用該種模式成功的案例有國內(nèi)規(guī)模最大的上海竹園第一污水處理廠項目，即由民間資本為主的投資聯(lián)合體以BOT形式投資建設(shè)并專營20多年；以BOT方式融資建設(shè)的以焚燒垃圾發(fā)電的南海環(huán)保發(fā)電廠；四川瑞云集團(tuán)的邛崍市新城區(qū)等。廣州城市園林綠化也可以參照該模式，如公園植被更換項目，由市政府或區(qū)政府以項目形式發(fā)包給企業(yè)，在一定時期內(nèi)出讓建設(shè)權(quán)與經(jīng)營權(quán)給該企業(yè)，等項目全部完成后，重新由政府管理和經(jīng)營。

3.2 TOT模式（轉(zhuǎn)讓—運營—轉(zhuǎn)讓）

這種模式是指政府投資建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，在一定時期內(nèi)有償轉(zhuǎn)讓于非國有投資主體經(jīng)營，政府回收的資金可用于新項目建設(shè)，并最終擁有項目所有權(quán)，是通過出售現(xiàn)有投產(chǎn)項目在一定期限內(nèi)的現(xiàn)金流量從而獲得資金來建設(shè)新項目的一種融資方式[6]。如2002年，天津開發(fā)區(qū)向泰達(dá)股份轉(zhuǎn)讓整個開發(fā)區(qū)272萬m2的綠地草坪和園林綠化中心，合作期限為50年。根據(jù)協(xié)議，泰達(dá)股份出資5.85億元收購這項公用事業(yè)資產(chǎn)，開發(fā)區(qū)政府每年給予泰達(dá)公司7.5%的投資回報，也就是每年向上市公司返還4388萬資金，這對泰達(dá)公司來說無疑是50年的穩(wěn)定收入。合同期滿后，政府回收所有綠地和草坪及其相關(guān)土地使用權(quán)[7]。這是城市園林經(jīng)營民營化的一個成功嘗試。因為之前開發(fā)區(qū)一直花費巨資來維持開發(fā)區(qū)的綠色景觀，而泰達(dá)股份的資金使政府多年的投資一次性變現(xiàn)，使其可以投資其他市政基礎(chǔ)建設(shè)。同時，綠地的養(yǎng)管由企業(yè)運作比政府更有效率，成本更低，質(zhì)量更高。

3.3 純民營模式

這種模式是指由民營資本獨家投資建設(shè)，投資主體招標(biāo)、項目法人招標(biāo)的模式。即通過公開招標(biāo)，由中標(biāo)人對公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行運營，并從中獲取報酬。廣州城市園林目前很多項目都采用該方式。2002年9月，由香港亞太環(huán)保有限公司獨家投資的廣州亞太生活垃圾有限公司，與廣州市市容環(huán)境衛(wèi)生局簽署了合作協(xié)議。根據(jù)該協(xié)議，香港亞太環(huán)保有限公司到2004年將投資約2.8億元，在廣州建立起一座日綜合處理生活垃圾1000 t的垃圾處理廠。從而正式拉開了外資進(jìn)軍中國垃圾產(chǎn)業(yè)的序幕。廣州民營企業(yè)可以通過租賃綠化建設(shè)用地，獲得一定期限的綠地經(jīng)營權(quán)，也可以將產(chǎn)品出售來提高效益等。2004年，上海市綠化局下屬的4座公園的作業(yè)層全部由國有轉(zhuǎn)為民營，徹底實現(xiàn)管養(yǎng)分開，除管理崗位外，養(yǎng)護(hù)、商業(yè)經(jīng)營、清潔、治安、售票等全部轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I。政府采取市場招標(biāo)方式，將公園養(yǎng)護(hù)等作業(yè)以項目形式發(fā)包給企業(yè)，實行企業(yè)化承包、專業(yè)化管理，逐步把城市園林綠化的管理養(yǎng)護(hù)推向市場[8]。

3.4 經(jīng)營權(quán)與產(chǎn)權(quán)民營化模式

這種模式與上述模式不同之處在于它不僅對公用事業(yè)經(jīng)營權(quán)市場化，而且以往政府掌握的產(chǎn)權(quán)也民營化。即政府選擇一批投資建成的具有競爭性的城市園林綠化項目，通過招標(biāo)、拍賣、租賃、承包等方式，按照合法規(guī)定的程序，公開向社會招標(biāo)選擇投資者和經(jīng)營者，將其使用權(quán)或產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給國內(nèi)外企業(yè)，推行市場股份制，通過吸收各種經(jīng)濟成分，將綠化企業(yè)改制為有限責(zé)任公司或股份有限公司。如東莞市所有市政道路、公用設(shè)施及園林綠化的養(yǎng)護(hù)已全部實行市場化。通過招投標(biāo)，以600萬元發(fā)包給園林、路燈、環(huán)衛(wèi)三家專業(yè)公司，不僅提高了質(zhì)量，而且減輕了政府每年需支付這項綠化的800萬元的花費。

廣州城市園林綠化建設(shè)具體采取何種措施，則需要根據(jù)實際情況，從具體項目入手，選擇適合綠化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)營模式。

城市園林綠化實現(xiàn)民營化發(fā)展在全國都還處于起步階段，但具有良好的發(fā)展前景，也是大勢所趨。廣州城市園林綠化具有實行民營化的必要和可能，可以參考公共事業(yè)領(lǐng)域其他產(chǎn)業(yè)民營化的模式發(fā)展，對政府、居民、企業(yè)三者都是正向效益的。不過廣州城市園林綠化事業(yè)既有民營化的可能，也有管制的必要。因為城市園林綠化的建設(shè)，追求的是公益性第一，而民營企業(yè)資本投資追求的是利益最大化，所以這中間的矛盾還是需要政府出面加以調(diào)節(jié)和管制。在綠化產(chǎn)業(yè)民營化的同時，政府有責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督，在私企運作與社會公益之間尋找平衡點，使廣州城市園林綠化產(chǎn)業(yè)獲得可持續(xù)和諧的發(fā)展。推進(jìn)廣州城市園林綠化產(chǎn)業(yè)民營化的運作是市場經(jīng)濟發(fā)展過程中的必然趨勢，通過政府制定規(guī)劃、市場運作達(dá)到系統(tǒng)的整合及利益分配的平衡，產(chǎn)生最大的城市綠地生態(tài)效益。

[1]馬賽.城市園林綠化的民營化[J].上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報,2004(1):108-112.

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[3]韋星,李少威,劉志庚.點評東莞民企現(xiàn)狀民營經(jīng)濟發(fā)展遭遇“四難”［N］.廣州日報,2010-08-12（20）.

[4]何孝星.加快推進(jìn)我國經(jīng)營性公用事業(yè)民營化問題研究[J].經(jīng)濟學(xué)動態(tài),2003(10):29-32.

[5]張偉雄.我國公用事業(yè)民營化改革的必要性和可行性分析[J].特區(qū)經(jīng)濟,2006（8）:115-116.

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