論城市貧困殘疾群體的教育救助

龐 文 尹海潔 卞文忠

(1.東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院,哈爾濱 150040;2.哈爾濱工業(yè)大學(xué)人文學(xué)院,哈爾濱 150006)

貧困文化理論認(rèn)為,弱勢(shì)群體經(jīng)濟(jì)貧困的一個(gè)重要原因是受教育水平低下,經(jīng)濟(jì)貧困和教育水平低下兩者構(gòu)成了一個(gè)惡性循環(huán),這種循環(huán)還會(huì)在代際之間傳遞?，F(xiàn)代反貧困的理論和實(shí)踐表明,反貧困不僅僅是提供物質(zhì)上的救濟(jì),以保證最低的生活標(biāo)準(zhǔn),還要提供發(fā)展的機(jī)會(huì)和能力,而要做到這一點(diǎn),最重要的是提供充足而有質(zhì)量的教育。城市的貧困殘疾群體作為生理和社會(huì)的雙重弱勢(shì)者,除了享受國(guó)家給予的與其他正常人同等的教育服務(wù)外,還需要額外的教育救助,以保證他們的教育公平。目前,國(guó)內(nèi)理論界和政策實(shí)踐領(lǐng)域主要關(guān)注的是農(nóng)村貧困人口、農(nóng)民工及其子女的教育救助,而針對(duì)城市貧困殘疾群體這一極為特殊人群的教育救助鮮有研究。因此探討這一問(wèn)題既有助于我國(guó)教育事業(yè)的公平發(fā)展,也能保證城市反貧困的順利進(jìn)行。

一、城市貧困殘疾群體的教育現(xiàn)狀

根據(jù)第2次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)分析可知,我國(guó)各類殘疾人的總數(shù)為8296萬(wàn)人,其中城鎮(zhèn)殘疾人口占24.96%,在城鎮(zhèn)殘疾人中,有52.56%的殘疾人家庭年收入低于1.5萬(wàn)元,13.28%的殘疾人享受最低生活保障,9.75%的城鎮(zhèn)殘疾人領(lǐng)取過(guò)定期或不定期的救濟(jì)[1],還有相當(dāng)一部分殘疾人沒(méi)有任何收入,完全依靠其家庭成員的供養(yǎng)?？梢?jiàn),大部分殘疾人及其家庭的經(jīng)濟(jì)狀況是較為拮據(jù)的。

在教育方面,我國(guó)6～14歲殘疾兒童在校接受義務(wù)教育的比例為62.06%,雖然比1987年提高了6.81%,但仍然意味著有約38%的適齡殘疾兒童沒(méi)有接受教育。其中,全國(guó)城市殘疾在校生接受義務(wù)教育比例為63.79%,雖然略高于平均值,但總體水平還有待提高。15歲及以上殘疾人文盲人口為3591萬(wàn)人,文盲率為43.29%,其中城市殘疾人的文盲比例為22.22%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市非殘疾人的文盲比例3.61%[2],其絕對(duì)數(shù)量不容忽視。由此可見(jiàn),我國(guó)城市殘疾人的受教育狀況還不容樂(lè)觀。本次調(diào)查數(shù)據(jù)還顯示,城市殘疾人口中接受教育費(fèi)用補(bǔ)助或減免的占城市殘疾人總數(shù)的0.38%,接受職業(yè)教育與培訓(xùn)的占0.32%,這一數(shù)據(jù)說(shuō)明我國(guó)目前針對(duì)城市殘疾人的教育救助力度還很有限,只有極少數(shù)城市殘疾人獲得過(guò)教育服務(wù)。而城市殘疾人對(duì)這2項(xiàng)教育服務(wù)的需求比例卻達(dá)到了1.58%和1.14%[3],這說(shuō)明城市殘疾人群體在教育費(fèi)用補(bǔ)助或減免以及職業(yè)教育與培訓(xùn)2個(gè)項(xiàng)目上的供需匹配存在很大差異,殘疾人的教育需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于供給情況,其教育需求沒(méi)有得到滿足。

上述分析表明,城市殘疾群體的經(jīng)濟(jì)收入普遍較低,其貧困發(fā)生面較大,他們接受教育的狀況不盡理想,文盲比例較高,而且目前的教育供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足他們的教育需求,迫切需要對(duì)他們施與教育救助。

二、城市貧困殘疾群體教育救助的內(nèi)涵與意義

教育救助屬于社會(huì)福利和社會(huì)救助的一部分,是指國(guó)家和社會(huì)團(tuán)體為了保障適齡人口能獲得平等的受教育權(quán)及公平的受教育機(jī)會(huì),從物質(zhì)和資金上對(duì)貧困地區(qū)和貧困學(xué)生在不同教育階段提供援助的一種社會(huì)救助項(xiàng)目。教育救助的對(duì)象主要是包括殘疾人在內(nèi)的各種貧困人口,包括接受初等教育和高等教育的學(xué)生。救助的主體主要有國(guó)家、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人,其中政府必須扮演積極的介入角色。教育救助的策略和方式強(qiáng)調(diào)持續(xù)性、整體性和動(dòng)態(tài)化,并注重被救助對(duì)象的參與,發(fā)揮他們的潛能。

針對(duì)城市貧困殘疾群體的教育救助是一項(xiàng)既細(xì)致入微,又極其重要的工作,無(wú)論是對(duì)殘疾人及其家庭,還是對(duì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家穩(wěn)定,都有異乎尋常的意義。

(一)有利于殘疾人受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)

我國(guó)《憲法》第46條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)?！薄堵?lián)合國(guó)人權(quán)宣言》規(guī)定:“不論社會(huì)階層,不論經(jīng)濟(jì)條件,也不論父母的居住地,人人都有受教育的權(quán)利?！边@都說(shuō)明,不管是殘疾人還是正常人,都有平等接受教育的權(quán)利。公民受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)依賴于一定的物質(zhì)基礎(chǔ)和經(jīng)費(fèi)投入,如果殘疾人及其家庭缺乏一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),如果國(guó)家的教育投入不足,教育條件不充分,教學(xué)設(shè)施不全,都會(huì)嚴(yán)重影響殘疾人受教育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。因此,做好教育救助工作,給予貧困殘疾群體相應(yīng)的補(bǔ)助,能保障殘疾人群受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

(二)有利于殘疾人及其家庭擺脫貧困

無(wú)論是對(duì)個(gè)人還是國(guó)家,教育都是擺脫貧困、創(chuàng)造財(cái)富最有效的方法之一,教育對(duì)個(gè)體發(fā)展所負(fù)的責(zé)任是其他任何事物所無(wú)法取代的。對(duì)于殘疾群體而言,生理上已然處于弱勢(shì)地位,如果在知識(shí)、教育水平和能力上也處于不利境地的話,他們必將淪為社會(huì)的底層,成為貧困的犧牲品,很難實(shí)現(xiàn)向上流動(dòng)。因此,貧困殘疾群體的教育救助就是通過(guò)補(bǔ)助性的教育賦予其基本知識(shí)與技能,使殘疾群體能夠?yàn)樽约核幍沫h(huán)境作出充分的貢獻(xiàn),并且有能力改善自己的生活。從這個(gè)意義上說(shuō),教育救助是從根本上改變殘疾人貧困境地的長(zhǎng)效機(jī)制。正如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿瑪?shù)賮啞ど?“更好的教育和醫(yī)療保健不僅能直接改善生活質(zhì)量,同時(shí)也能提高獲取收入并擺脫貧困的能力。教育和醫(yī)療保健越普及,則越有可能使那些本來(lái)會(huì)是窮人的人得到更好的機(jī)會(huì)去克服貧困[4]?！?/p>

(三)有利于構(gòu)建和諧社會(huì)和促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展

教育問(wèn)題直接關(guān)系到社會(huì)公平,影響著社會(huì)穩(wěn)定。作為生理、精神或智力方面存在缺陷的殘疾人,如果失去了依靠教育實(shí)現(xiàn)向上流動(dòng)、改善生存狀態(tài)的機(jī)會(huì),他們勢(shì)必產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)排斥感和社會(huì)剝奪感,進(jìn)而會(huì)將不滿和怨恨歸咎于社會(huì),這對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展都有極大的消極影響。因此,為殘疾人提供教育救助,保證他們獲得公平的教育機(jī)會(huì),縮小他們與正常人之間的差距,能使殘疾人建立起積極、樂(lè)觀、進(jìn)取的精神面貌,成為和諧社會(huì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的有益力量。另外,教育救助是殘疾人社會(huì)保障體系的一個(gè)組成部分,建立完善的殘疾人教育救助制度有利于我國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展,而社會(huì)保障制度的發(fā)展和完善對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展無(wú)疑具有積極的促進(jìn)作用。

三、城市貧困殘疾群體教育救助的現(xiàn)狀與問(wèn)題

目前,我國(guó)已初步建立起了以《憲法》為指導(dǎo),以《教育法》《殘疾人保障法》《殘疾人教育條例》《特殊教育學(xué)校暫行規(guī)程》等為主體的殘疾人教育法律體系,殘疾人教育法律法規(guī)的完善對(duì)城市貧困殘疾群體的教育救助發(fā)揮了重要的保障作用。

在實(shí)踐層面,我國(guó)對(duì)貧困群體教育救助的主要做法是:對(duì)義務(wù)教育階段家庭困難的學(xué)生,采取“兩免一補(bǔ)”(免書(shū)本費(fèi)、免雜費(fèi)、補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi))政策,或通過(guò)設(shè)立助學(xué)金、獎(jiǎng)學(xué)金等形式給予資助;對(duì)高中教育階段家庭困難的學(xué)生,學(xué)校采取“緩、減、免”學(xué)費(fèi)的辦法,各地政府還撥專款設(shè)立助學(xué)金資助困難學(xué)生;對(duì)高等教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生,初步建立起了以獎(jiǎng)學(xué)金、學(xué)生貸款、勤工助學(xué)、特殊困難補(bǔ)助和學(xué)費(fèi)減免為主要內(nèi)容的教育資助政策體系。在城市貧困殘疾學(xué)生的教育救助上,教育部、中國(guó)殘聯(lián)等8部委于2009年聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》,其中明確提出:要全面實(shí)施殘疾學(xué)生免費(fèi)義務(wù)教育,對(duì)義務(wù)教育階段殘疾學(xué)生在“兩免一補(bǔ)”基礎(chǔ)上,針對(duì)殘疾學(xué)生的特殊需要,進(jìn)一步提高補(bǔ)助水平;各地應(yīng)按照彩票公益金的使用宗旨,結(jié)合本地實(shí)際,支持殘疾兒童少年特殊教育;今后要加大投入,籌建更多的特殊教育學(xué)校;中央財(cái)政將繼續(xù)設(shè)立特殊教育補(bǔ)助?？?地方各級(jí)人民政府要繼續(xù)設(shè)立特殊教育專項(xiàng)補(bǔ)助費(fèi)并不斷提高,中央財(cái)政加大專項(xiàng)補(bǔ)助資金投入,鼓勵(lì)和支持地方辦好現(xiàn)有的面向全國(guó)招生的高等特殊教育學(xué)院。2008年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》中也指出,要積極開(kāi)展殘疾人職業(yè)教育培訓(xùn),有條件的地方實(shí)行對(duì)殘疾人就讀中等職業(yè)學(xué)校給予學(xué)費(fèi)減免等優(yōu)惠政策。此外,受2003年國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展經(jīng)常性助學(xué)活動(dòng)意見(jiàn)的通知》的影響,全國(guó)各地開(kāi)展了多種形式的針對(duì)貧困殘疾學(xué)生的助學(xué)活動(dòng),尤其以對(duì)口幫扶、“通向明天——?dú)埣睬嗌倌曛鷮W(xué)計(jì)劃”“希望工程”“春蕾計(jì)劃”等助學(xué)活動(dòng)為代表。

經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐,我國(guó)針對(duì)城市貧困殘疾群體的教育救助取得了良好的發(fā)展,教育救助的覆蓋面不斷擴(kuò)大,教育救助的水平持續(xù)提高,基本形成了以政府為主體、各社會(huì)團(tuán)體和組織相互配合的綜合性的教育救助格局。不過(guò),城市貧困殘疾群體的教育救助依然面臨以下3個(gè)問(wèn)題。

(一)教育救助的理念和方式還欠科學(xué)

當(dāng)前針對(duì)城市貧困殘疾群體的教育救助側(cè)重于物質(zhì)或資金的援助,缺乏精神方面的關(guān)懷和鼓勵(lì),在救助的同時(shí)較少考慮如何激發(fā)殘疾群體的潛能、如何引導(dǎo)他們積極樂(lè)觀的生活。在有些組織和個(gè)人看來(lái),對(duì)殘疾人的教育救助是出于道德考慮,甚至是對(duì)他們的某種施舍,而沒(méi)有上升到權(quán)利平等和社會(huì)正義的價(jià)值層面。另外,對(duì)殘疾群體的教育救助往往一刀切,沒(méi)有考慮不同類型的殘疾群體在教育需求上的差異。

(二)教育救助的資金投入依然有限

教育救助資金來(lái)源途徑主要有各級(jí)政府撥款、學(xué)校自籌資金和社會(huì)捐款。雖然我國(guó)針對(duì)殘疾人教育的經(jīng)費(fèi)投入不斷增加,但其占國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比重一直偏低,只有0.37%左右,而且社會(huì)捐資和集資辦學(xué)經(jīng)費(fèi)總數(shù)也很低[5]。所以,資金缺口在很大程度上困擾了殘疾群體教育救助體系的進(jìn)一步完善,加上我國(guó)大部分救助資金被分配到了經(jīng)濟(jì)貧困的農(nóng)村地區(qū),城市貧困殘疾群體的教育需求反而被忽視,針對(duì)他們的資金投入更顯捉襟見(jiàn)肘。

(三)教育救助的對(duì)象不全面,存在階段性救助空白

目前針對(duì)城市貧困殘疾群體的教育救助主要是針對(duì)義務(wù)教育階段的學(xué)生,忽視了其他教育階段學(xué)生的需求。例如,高中階段的教育救助相對(duì)而言就不完善,高中階段需要繳納學(xué)費(fèi),而銀行往往不會(huì)貸款給高中生,殘疾學(xué)生也很難找到適合自己的勤工儉學(xué)機(jī)會(huì),在這種狀況下,家庭貧困的殘疾高中生為了完成其學(xué)業(yè),唯一可行的辦法就是借債,如果借不到就可能輟學(xué)。這樣,對(duì)部分殘疾學(xué)生而言會(huì)產(chǎn)生很大的負(fù)面影響。

四、城市貧困殘疾群體教育救助的發(fā)展

殘疾人的教育救助是教育公平和社會(huì)文明的體現(xiàn),因此,我們應(yīng)正視城市貧困殘疾群體教育救助中存在的問(wèn)題,采取各項(xiàng)措施促進(jìn)教育救助的發(fā)展。

(一)從根本上改變殘疾人及其教育救助的觀念

現(xiàn)代文明社會(huì)的殘疾人觀念已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的變化,從生物醫(yī)學(xué)模式轉(zhuǎn)向社會(huì)權(quán)利模式,即認(rèn)為殘疾人同樣享有尊嚴(yán)和各種權(quán)利,造成殘疾人問(wèn)題的根本原因不是殘疾本身,而是外界的障礙,所以政府和社會(huì)有責(zé)任消除障礙,對(duì)殘疾人給予特別扶助。對(duì)殘疾人進(jìn)行教育救助是國(guó)家義不容辭的責(zé)任,是殘疾人應(yīng)享的基本權(quán)利之一。在殘疾人教育和教育救助的各方面,要引入教育公平、全納教育等理念。要認(rèn)識(shí)到教育對(duì)殘疾人自身和社會(huì)所具有的重要意義,在提供物質(zhì)資源的同時(shí)重視對(duì)殘疾人心理和精神的激勵(lì)、強(qiáng)化殘疾人多元智能和潛能的開(kāi)發(fā)。在城市貧困殘疾群體教育救助的具體實(shí)施中做到分層、分類救助,根據(jù)不同年齡段、不同殘疾類型以及不同的教育需求建立多樣化的教育救助制度。

(二)采取多種方式增加殘疾人教育救助的經(jīng)費(fèi)投入

殘疾人教育是一項(xiàng)公益事業(yè),應(yīng)形成以政府為主導(dǎo)、全社會(huì)輔以資助的多元資金籌措機(jī)制。首先,國(guó)家要保證對(duì)殘疾人教育及其救助的財(cái)政投入,盡快建立健全完善的公共財(cái)政體系,加大各級(jí)政府對(duì)殘疾人教育救助專項(xiàng)財(cái)政投入,建立以中央財(cái)政撥款為主體、各級(jí)地方財(cái)政撥款為輔的多層次教育救助資金來(lái)源體系。其次,發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體和民間組織的作用,廣開(kāi)救助資金來(lái)源渠道。城市中的殘疾人應(yīng)充分發(fā)揮城市中企業(yè)和公共組織等相對(duì)集中、資源易得的優(yōu)勢(shì),依靠自身和各級(jí)各類殘聯(lián)、殘疾人專門協(xié)會(huì)的努力來(lái)爭(zhēng)取更多的救助資金。最后,可以在政府指導(dǎo)下,結(jié)合社會(huì)力量發(fā)行教育彩票來(lái)募集資金,或者發(fā)放殘疾人教育救助券,?？顚Ｓ?促進(jìn)城市貧困殘疾人的教育發(fā)展。

(三)積極借鑒國(guó)外和國(guó)內(nèi)部分地市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合國(guó)情建立城市貧困殘疾群體的教育救助體系

同歐美等國(guó)家相比,我國(guó)的殘疾人教育事業(yè)發(fā)展時(shí)間短,很多地方尚不成熟,需要學(xué)習(xí)他們的先進(jìn)做法和有益經(jīng)驗(yàn)。例如,英國(guó)建立了殘疾人教育協(xié)調(diào)人制度,在教育救助、教育轉(zhuǎn)銜等各方面將學(xué)校、學(xué)生、家長(zhǎng)、老師以及外部社會(huì)聯(lián)系起來(lái),信息共享、相互協(xié)調(diào),能夠更加有效地展開(kāi)教育服務(wù)工作;美國(guó)的補(bǔ)償教育政策、高等教育的“資助包”制度等均大大提高了包括殘疾人在內(nèi)的貧困群體的受教育機(jī)會(huì);法國(guó)在教育救助方面采取的獎(jiǎng)助學(xué)金、入學(xué)補(bǔ)貼、上學(xué)交通補(bǔ)貼、教科書(shū)免費(fèi)、午餐補(bǔ)貼等綜合制度體系也值得我們采納。在借鑒這些發(fā)達(dá)國(guó)家有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,針對(duì)我國(guó)高中教育階段的救助空白等諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,周密思考、廣泛調(diào)研,通過(guò)法律和規(guī)章制度的建立,逐步完善我國(guó)的殘疾人教育救助制度。

[1]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局,第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組.第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)(第二號(hào))[N].經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào),2007-05-29(10).

[2]第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查辦公室,北京大學(xué)人口研究所.第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)分析報(bào)告[M].北京:華夏出版社,2008:131-140.

[3]賴德勝,趙筱媛.中國(guó)殘疾人就業(yè)與教育現(xiàn)狀及發(fā)展研究[M].北京:華夏出版社,2008:180.

[4]阿瑪?shù)賮啞ど?以自由看待發(fā)展[M].任頤,于真,譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002:88.

[5]龐文,尹海潔.我國(guó)特殊教育經(jīng)費(fèi)投入的數(shù)據(jù)分析與討論[J].中國(guó)特殊教育,2008(12):13-17.