森林采伐限額管理工作的問題與建議

蘇昶鑫，劉 峰，張 旭 ，趙福元，杜曉雨，陳紅軍，梁延斌，蘇 敏，付曉東，王艷麗

（1.梨樹縣森林病蟲防治檢疫站，吉林 梨樹 136500；2.梨樹縣林業(yè)科技推廣總站，吉林 梨樹 136500；3.梨樹縣雙河鄉(xiāng)林業(yè)站，吉林 梨樹 136500；4.梨樹縣小城子林業(yè)站，吉林 梨樹 136500；5.梨樹縣林業(yè)科研所，吉林 梨樹 136500）

森林采伐限額管理是《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）確定的一項重要法律，是控制森林資源過量消耗的核心措施，是森林采伐管理者不可觸摸和逾越的紅色“高壓線”，實行以來的確為控制森林資源的過量消耗起到了巨大的作用，但辯證地說，的確有些過于呆板、僵化，對于林業(yè)全面健康的發(fā)展有一定的禁錮之嫌。隨著全省集體林權(quán)制度的主體改革已基本完成，配套改革正在全面展開之時，森林采伐限額管理政策也應隨之有所變革，在《森林法》未修改之前，放松采伐限額政策的束縛是必要的。實際上，對于森林采伐限額制度所面臨的問題，幾乎所有與林業(yè)有關(guān)的部門和人員都或多或少地有所認識，2002年林業(yè)發(fā)展報告指出，森林采伐限額政策在推進林業(yè)市場化進程、明細和落實林業(yè)產(chǎn)權(quán)，推進林業(yè)分類經(jīng)營改革及平原林業(yè)的采伐管理亟待完善[1]。2003年林業(yè)發(fā)展報告則表明，雖然在2002年間，國家林業(yè)局下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整人工用材林采伐管理政策的通知》和《關(guān)于國家重點防護林和特種用途林生態(tài)效益補償試點單位“十五”期間年采伐限額調(diào)減的批復》，使森林采伐限額執(zhí)行情況有所好轉(zhuǎn)，超限額采伐的勢頭得到了一定程度的遏制，但超限額采伐現(xiàn)象并未從根本上杜絕。連續(xù)兩年的林業(yè)發(fā)展報告關(guān)于森林采伐限額的分析表明，雖然國家對采伐限額的管理有所調(diào)整，對制度的執(zhí)行也越發(fā)嚴格，但超限額采伐依然存在，這說明采伐限額制度的執(zhí)行甚至采伐限額制度本身都面臨著許多需要考慮的問題。

1 森林采伐限額工作中存在的問題

1.1 采伐限額編制依據(jù)的準確性受到質(zhì)疑

毫無疑問，科學而準確地編制采伐限額是森林采伐限額制度達到逐步增加森林面積及森林蓄積量目的的首要保證，可以想像，如果采伐限額的編制本身就是不準確的，森林采伐限額制度的功能就無法實現(xiàn)。依據(jù)規(guī)定，森林采伐限額的編制程序是，全民所有的森林和林木以國有的林業(yè)局、林場、農(nóng)場、廠礦為單位，集體所有的森林和林木及農(nóng)村居民自留山的林木以縣為單位，根據(jù)合理經(jīng)營和永續(xù)利用的原則，提出年森林采伐限額指標，逐級上報。省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門對上報的森林年采伐限額指標進行匯總、平衡，經(jīng)同級人民政府審核后，報國務(wù)院批準。國務(wù)院批準的年森林采伐限額，每5年調(diào)整一次?？梢钥闯?，森林采伐限額編制的基本依據(jù)是基層單位在森林經(jīng)營方案中提出的合理年伐量（年采伐限額指標），因此，森林采伐量的準確性又是森林采伐限額準確性的前提。木材生產(chǎn)計劃應由原來的蓄積和出材雙總量控制，實行單總量控制，即以采伐量或出材來控制，以避免因樹木出材率不均產(chǎn)生問題。皆伐性質(zhì)的采伐實行以面積控制為主，蓄積控制為輔，以避免因根徑蓄積和胸徑蓄積差異大，在樹木采伐后確定在采伐量上是否超采而產(chǎn)生有關(guān)法律責任難以確定的問題。從森林經(jīng)營的角度講，為保證經(jīng)營單位的森林資源可持續(xù)經(jīng)營，分析論證合理年伐量應當遵循一定的原則和要求，其中對于商品林年伐量的確定要用生長量控制采伐量，除了遭受嚴重災害需要及時清理跡地或進行搶救性采伐外，年伐蓄積一般不能超過年凈生長量；對于生態(tài)公益林，只能在法規(guī)、條例和規(guī)程允許的范圍內(nèi)，根據(jù)不同林種的特點和林分的實際情況，進行更新或改造性采伐。

1.2 超限額采伐現(xiàn)象依然嚴重

森林撫育采伐是一項為改善林分條件促進林木生長的營林生產(chǎn)措施，基本上不影響森林的生態(tài)功能，生長伐和衛(wèi)生伐在執(zhí)行過程中可能存在有以取材為目的行為，但在幼林透光伐中這種可能性極小。在不低于森林經(jīng)營密度表規(guī)定的最低株數(shù)時，可以不納入采伐限額，最低是透光伐應不納入采伐限額。第四次森林資源清查間隔期內(nèi)全國年均森林采伐消耗量超限額達4 330多萬m3，而在“九五”期間，全國森林采伐消耗量按同口徑比較，平均每年超限額采伐8 600多萬m3。1999年，國家林業(yè)局組織對森林采伐限額執(zhí)行情況進行抽樣檢查，被抽查的17個縣（市）中有9個縣（市）存在超限額采伐的現(xiàn)象，被抽查的10個森工林業(yè)局中有7個存在超限額采伐問題，分別占抽查數(shù)的52.9%和70%，有的縣（市）和森工林業(yè)局超限額采伐高達150%[2]。

1.3 憑證采伐制度的執(zhí)行力不從心

采伐限額制度是為了控制森林資源的過量消耗，在放開撫育采伐限額后，為防止森林面積的銳減，在皆伐性質(zhì)的采伐上要嚴格控制其面積數(shù)量。為保證森林面積的不減少，應以一個單位上一年度的新增成林面積為基數(shù)，確定其在年度的皆伐面積，一個單位某一年度新增成林面積較大時，其和皆伐面積差的剩余數(shù)面積可結(jié)轉(zhuǎn)下一年度使用，同時一個單位的采伐限額和木材生產(chǎn)計劃實行總量控制，各類型間可自行掌握（因為皆伐面積已經(jīng)有所控制），但起源和權(quán)屬上不能串用，當年采伐限額不足的，不能提前使用下一年度限額，當年采伐限額有剩余的可結(jié)轉(zhuǎn)下年使用。經(jīng)國家批準的森林采伐限額必須分解并分配到森工企業(yè)及林場才能得到落實，但是指望被分配到采伐指標的單位自覺地按照限額進行采伐是不現(xiàn)實的，因此，為了使限額采伐制度得以執(zhí)行，除了由林業(yè)主管部門對限額采伐執(zhí)行情況進行必要的檢查外，森林法及其實施條例還規(guī)定了憑證采伐制度。《森林法》第三十二條規(guī)定：“采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規(guī)定進行采伐；農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個人所有的零星林木除外?！鄙址捌鋵嵤l例還對林木采伐許可證的核發(fā)權(quán)限作了相應的規(guī)定。

1.4 關(guān)于非林業(yè)用地和公路兩側(cè)樹木采伐問題

由于集體林采伐管理改革的新政策，非林業(yè)用地樹木采伐不受采伐限額和木材生產(chǎn)計劃限制，由經(jīng)營者自主采伐，且免收一切費用，使這類采伐量聚增，但有關(guān)林地是否屬非林業(yè)用地的界定較難，沒有一個明確的標準，且這部分樹木在吉林省中西部數(shù)量較大，一但失控，將會給森林資源造成重大損失，由此吉林省應有一個統(tǒng)一的界定標準，規(guī)定由哪一個部門出具界定證明材料，如無特定部門，應暫時以森林檔案確定為好。公路兩側(cè)的樹木在吉林省中西部大部分為農(nóng)田防護林，其規(guī)劃建設(shè)時都是以縣、鄉(xiāng)、村三級公路為骨架，公路兩側(cè)林木都是防護林主體框架，且占農(nóng)田防護林比重較大。這部分林木如作為非林業(yè)用地林木，不合理進行規(guī)劃利用，大肆進行采伐，將對生態(tài)環(huán)境造成極大破壞。因此，應將鐵路、公路沿線樹木明確分出綠化樹木、防護林樹木和權(quán)屬。鐵路、公路所屬的綠化樹木，縣里可對這部分樹木采伐做出合理規(guī)劃，不納入采伐限額和木材生產(chǎn)計劃管理，集體和個人所屬的具有防護功能的林木要納入采伐限額和木材生產(chǎn)計劃管理。

1.5 現(xiàn)行的采伐限額制度妨礙了社會資金投資林業(yè)的積極性

社會資金投資林業(yè)無疑是利國利民利己的事情，從所有權(quán)的層面考慮，社會資金投資林業(yè)所形成的林木應當屬于投資者所有，他們完全可以按照自己的意志在不損害他人利益的前提下處分自己的林木，這是所有權(quán)的本義也是市場經(jīng)濟的本義。但是，在采伐限額制度下，社會資金投資所形成的林木也仍然要受到采伐限額的約束，投資者無法按照自己的意志行使自己的所有權(quán)。為確保林地皆伐后能夠及時更新，必須建立伐后更新保證金制度，約束其保質(zhì)保量及時進行更新還林，并制定保證金返還辦法。吉林省政府或省廳如有明文規(guī)定，將更有利于這一制度的執(zhí)行。由于村屯的擴展，使原來的護路林現(xiàn)已變成村屯內(nèi)的四旁樹的林木，這部分樹木采伐后應由村民自行決定更新樹種和林種，不按村屯綠化來管理，不收取保證金。

2 森林采伐限額管理意見和建議

2.1 對改革現(xiàn)行采伐限額制度觀點的評析

無論是林業(yè)管理部門、林業(yè)從業(yè)人員，還是研究人員，都意識到了現(xiàn)行森林采伐限額制度面臨的問題及存在的弊端，并紛紛提出改革和完善現(xiàn)行采伐限額制度的設(shè)想。綜合起來，森林采伐限額工作的建議主要有三種：

一是應當取消采伐限額制度，不允許或限制經(jīng)濟人采伐林木，此舉像是保護了森林，但事實上是打擊了經(jīng)濟人從事林業(yè)生產(chǎn)的積極性。在市場經(jīng)濟條件下，限額采伐及采伐許可證制度純屬多余，國有森林談不上限額采伐，也沒有必要實施限額采伐，國家完全可以根據(jù)生態(tài)需要和木材市場擬定生產(chǎn)計劃，行使所有權(quán)。集體所有、個人所有的林木，他們自己會權(quán)衡何時采伐、采伐多少，無需政府操心。

二是應當將采伐限額制度僅限定在國有林區(qū)。應當取消對集體林和私有林所采取的強制性的采伐限額制度，將采伐限額的適用范圍縮小到國有林區(qū)。首先，由于觀念本身的原因及發(fā)展經(jīng)濟的現(xiàn)實需要，我國的森林資源長期被作為工業(yè)化資本積累的重要來源而處于超強度采伐之中，出于發(fā)展地方經(jīng)濟的目的而采伐森林或占用林地的行為并沒有受到太多的責難，森林的生態(tài)服務(wù)功能被忽視并遭到嚴重破壞。其次，我國絕大部分的森林資源所有權(quán)屬于國家，由國有森工企業(yè)及國有林場管理和使用。由于歷史的原因，國有森工企業(yè)及國有林場仍然存在債務(wù)負擔沉重、經(jīng)營效益低下、投資不足甚至無法支付職工工資等情況，如果完全取消采伐限額制度，國有森工企業(yè)及國有林場為了改善企業(yè)本身的生存狀況，勢必又回到原來依靠采伐森林維持生計的老路。

三是將采伐限額制度的適用范圍限定在國有林區(qū)也并非可取。森林資源的生態(tài)服務(wù)功能是一個整體，并不會因為它是國家所有、集體所有或私人所有而有所區(qū)別，雖然現(xiàn)在集體及私有林木占全部森林資源的比例較小，其中私有林占全國森林面積的比例不到12%，但它對整個林業(yè)的發(fā)展及生態(tài)系統(tǒng)的改善所起的作用是不容忽視的，更何況隨著國家鼓勵非公有制林業(yè)發(fā)展的措施不斷得到落實，私有林業(yè)的比重將有所擴大。如果取消對集體林業(yè)的采伐限額制度，集體所有的森林可能重新被肆意砍伐，因為取消對私有林采伐限額的約束，意味著私人對自己的林木在何時砍伐、如何砍伐、砍伐多少等方面有完全的自主權(quán)，那么，投資人由于個人興趣而不再愿意投資林業(yè)或者有其他從業(yè)機會或者覺得木材價格合適等原因，都有權(quán)對自己的林木采取皆伐的方式進行采伐，于是，原來的荒山將仍然是荒山，生態(tài)環(huán)境的改善也就無從談起。

2.2 完善森林限額采伐制度需要采取的措施

①盡快完成森林分類區(qū)劃。由國家林業(yè)局會同有關(guān)部門制定森林分類區(qū)劃標準與方法，各地按照區(qū)劃標準與方法盡快完成森林分類區(qū)劃工作，在將森林資源區(qū)劃為公益林和商品林的基礎(chǔ)上，將公益林進一步區(qū)劃為國家重點公益林和地方重點公益林，將商品林進一步區(qū)劃為天然商品林和人工用材林。

②根據(jù)森林分類區(qū)劃制定不同的限額采伐措施。對于重點公益林特別是國家重點公益林，實行禁伐，嚴格保護，只能進行撫育性采伐或者改造性采伐；對于天然商品林實行限伐措施，確保人工商品林的采伐額度。對天然商品林和人工商品林分別編制采伐限額并執(zhí)行。

③建立生態(tài)效益補償機制。建立生態(tài)效益補償基金，納入中央和地方財政預算，對公益林分別由中央財政和地方財政給予相應的補貼；對集體及私人業(yè)主營造的林木被區(qū)劃為公益林的，由國家收購，不愿意被區(qū)劃為公益林的，當?shù)亓謽I(yè)主管部門應當與集體或私人業(yè)主簽訂禁伐、限伐協(xié)議并給予相應的補償；對于私人業(yè)主營造的商品林，其不愿意繼續(xù)經(jīng)營又不能轉(zhuǎn)讓給他人的，也應當由國家予以收購并給予一定的補償；逐步建立生態(tài)公益林補償金繳納制度，要求生態(tài)公益林使用者，直接受益于生態(tài)公益林的供水、風景旅游、林地礦產(chǎn)開采、征占用生態(tài)公益林林地等經(jīng)營單位或個人繳納生態(tài)公益林補償金。

④加強采伐限額制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查。首先，應當加強對公益林、天然商品林在伐區(qū)調(diào)查設(shè)計、伐后驗收、采伐更新等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查。其次，雖然對人工商品林的采伐限額予以放寬，主要由經(jīng)營者按照森林經(jīng)營方案確定，但是，人工商品林的采伐同樣事關(guān)生態(tài)環(huán)境和水土保持，因此，經(jīng)營者應當嚴格按照森林經(jīng)營方案的內(nèi)容實施，林業(yè)主管部門則應當加強對森林經(jīng)營方案實施的監(jiān)督檢查。

科學開展森林經(jīng)營活動和采伐管理，是推進森林可持續(xù)經(jīng)營的重要條件，同時推廣應用先進適用技術(shù)和模式，大大提高了森林經(jīng)營水平和效益。合理確定木材經(jīng)營加工企業(yè)的布局、數(shù)量和規(guī)模，促進森林資源與木材經(jīng)營協(xié)調(diào)發(fā)展。

[1]中共中央,國務(wù)院.關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定[R].北京:中共中央,國務(wù)院,2003.

[2]張建龍.在森林采伐限額管理工作會議的講話[R].北京:國家林業(yè)局,2009.