浙江省補(bǔ)充耕地質(zhì)量管理的探討

單英杰，倪治華

(浙江省土肥站，浙江 杭州 310020)

耕地是最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，耕地的數(shù)量和質(zhì)量，直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，關(guān)系到農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。浙江省人多地少，“七山一水二分田”的省情決定了耕地后備資源十分匱乏。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，用地范圍不斷擴(kuò)大，非農(nóng)建設(shè)用地占用了大量的糧田和熟地，而新增的土地大多是圍墾海涂和山地丘陵，更加決定了保護(hù)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的極端重要性。浙江省從2010年起大力推進(jìn)耕地質(zhì)量管理法制化建設(shè)步伐，以耕地質(zhì)量評定為切入點(diǎn)，開展補(bǔ)充耕地特別是補(bǔ)建標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的質(zhì)量建設(shè)管理的探索工作。

1 做法及經(jīng)驗(yàn)

1.1 實(shí)行“先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡”制度

浙江省從實(shí)際出發(fā)，把制度建設(shè)作為整體工作的重點(diǎn)，開展專題研究。在形成基本工作思路、明確相關(guān)部門職責(zé)的基礎(chǔ)上，探索建立了以市、縣農(nóng)業(yè)主管部門為實(shí)施主體、同級國土資源部門配合的補(bǔ)充耕地質(zhì)量評定工作機(jī)制，以標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量建設(shè)與管理為重點(diǎn)，逐步將耕地質(zhì)量管理工作納入規(guī)范化、制度化軌道。為確保耕地質(zhì)量評定工作取得實(shí)效，省國土資源廳、省農(nóng)業(yè)廳聯(lián)合下文，明確把質(zhì)量評價(jià)報(bào)告作為補(bǔ)建標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收的重要依據(jù)，并延伸至占補(bǔ)管理，將其作為儲備項(xiàng)目認(rèn)定和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田征占與補(bǔ)充劃入方案審核的必須環(huán)節(jié)，嚴(yán)格執(zhí)行“先補(bǔ)后占，占補(bǔ)平衡”制度?！跋妊a(bǔ)后占”要求補(bǔ)劃的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田必須從儲備庫中選取，而補(bǔ)建標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田必須由設(shè)區(qū)市農(nóng)業(yè)局出具質(zhì)量評價(jià)報(bào)告，方可組織驗(yàn)收、劃入儲備庫，并報(bào)省農(nóng)業(yè)、國土資源兩廳共同認(rèn)定。儲備項(xiàng)目質(zhì)量要求達(dá)到二等田以上標(biāo)準(zhǔn)，三等田不得進(jìn)入儲備庫。對未出具市級農(nóng)業(yè)主管部門質(zhì)量評價(jià)報(bào)告或上報(bào)材料不符合相關(guān)規(guī)定的，省農(nóng)業(yè)、國土資源廳不再安排現(xiàn)場復(fù)核確認(rèn)，簽署認(rèn)定意見;“占補(bǔ)平衡”要求凡占用“千萬畝標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升工程”區(qū)域的建設(shè)項(xiàng)目，補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田原則上要求達(dá)到一等田水平，質(zhì)量等級達(dá)到二等、一時(shí)確實(shí)無法達(dá)到一等田的，須由建設(shè)項(xiàng)目所在地縣級政府出具，并經(jīng)設(shè)區(qū)市農(nóng)業(yè)局確認(rèn)可行的儲備標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升方案，明確質(zhì)量建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)期限、資金保障、責(zé)任單位和責(zé)任人等，承諾在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)實(shí)施完成，報(bào)省農(nóng)業(yè)廳備案并列入年度考核和專項(xiàng)檢查。此外，涉及占用“千萬畝標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升工程”區(qū)域的建設(shè)項(xiàng)目，在項(xiàng)目正式用地報(bào)批前，標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占補(bǔ)方案先由省農(nóng)業(yè)廳簽署意見，未經(jīng)省農(nóng)業(yè)廳同意的，省國土資源廳不再安排用地審批。標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升實(shí)施情況列入糧食安全行政首長負(fù)責(zé)制年度考核內(nèi)容，期限屆滿后由省農(nóng)業(yè)廳或委托設(shè)區(qū)市農(nóng)業(yè)局組織專項(xiàng)驗(yàn)收，驗(yàn)收不合格的，將追究有關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人的責(zé)任。

1.2 共建工作機(jī)制

為著力推進(jìn)耕地質(zhì)量建設(shè)管理工作，浙江省探索建立了省、市、縣農(nóng)業(yè)部門三級聯(lián)動(dòng)、同級國土資源部門配合的補(bǔ)建標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量評定工作機(jī)制?？h級層面主要職責(zé)有:補(bǔ)建標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目竣工后，進(jìn)行勘查實(shí)測和項(xiàng)目初驗(yàn);以農(nóng)業(yè)局、國土資源局名義聯(lián)合向設(shè)區(qū)市農(nóng)業(yè)局提出質(zhì)量評定的申請;配合設(shè)區(qū)市農(nóng)業(yè)局做好補(bǔ)建標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目的資料收集以及野外調(diào)查和土樣的采集、送樣工作;配合縣級政府編制補(bǔ)建標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升方案;做好補(bǔ)建標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升項(xiàng)目的技術(shù)指導(dǎo)工作。市級層面主要職責(zé)有:開展補(bǔ)建標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目質(zhì)量評定;會(huì)同市國土資源局，對通過縣級初驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田補(bǔ)充項(xiàng)目進(jìn)行項(xiàng)目驗(yàn)收;對縣級政府編制的補(bǔ)建標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升方案進(jìn)行可行性確認(rèn)，報(bào)省農(nóng)業(yè)廳備案;接受省農(nóng)業(yè)廳委托，對補(bǔ)建標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目質(zhì)量提升工作進(jìn)行專項(xiàng)驗(yàn)收，列入年度考核內(nèi)容。省級層面主要職責(zé)有:制定《浙江省標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田地力調(diào)查與分等定級技術(shù)規(guī)范》;會(huì)同省國土資源廳對通過市級驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田補(bǔ)建項(xiàng)目進(jìn)行現(xiàn)場復(fù)核確認(rèn);對占用“千萬畝標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升工程”區(qū)域的建設(shè)項(xiàng)目占補(bǔ)方案進(jìn)行條件預(yù)審和質(zhì)量審核;對補(bǔ)建標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升實(shí)施情況進(jìn)行專項(xiàng)驗(yàn)收和年度考核。

1.3 規(guī)范質(zhì)量評定

根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田立地條件、土壤剖面性態(tài)、理化性狀等特點(diǎn)，確定由地貌類型、坡度、冬季地下水位、地表礫石度、剖面構(gòu)型、耕層厚度、容重、pH值、陽離子交換量、水溶性鹽總量、有機(jī)質(zhì)、有效磷、速效鉀、排澇 (或抗旱)能力等15個(gè)指標(biāo)組成標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田地力評價(jià)指標(biāo)體系。根據(jù)每個(gè)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田評價(jià)單元各指標(biāo)權(quán)重、生產(chǎn)能力分值和土壤調(diào)查、分析測試結(jié)果，計(jì)算出綜合地力分值，即可得出評價(jià)單元地力等級狀況。標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量分為“三等六級”:一、二級為一等田，三、四級為二等田，五、六級為三等田。補(bǔ)建標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量評定的工作一般有4個(gè)步驟。

準(zhǔn)備階段。提交申請報(bào)告和補(bǔ)建項(xiàng)目相關(guān)基礎(chǔ)資料 (工程竣工實(shí)測圖或評定區(qū)塊1∶2 000土地利用現(xiàn)狀圖為必需資料);實(shí)地踏勘和評價(jià)單元?jiǎng)澐?。在?xiàng)目竣工實(shí)測圖或區(qū)塊1∶2 000土地利用現(xiàn)狀圖上，依據(jù)土壤類型、地形部位、土地利用現(xiàn)狀、種植制度、評定區(qū)塊面積形狀等因素在圖上劃分評價(jià)單元。每13.3 hm2至少有1個(gè)評價(jià)單元;單一評價(jià)單元的至少有2個(gè)采樣單元。

采樣及分析測試。開展野外調(diào)查和采集土樣;委托有資質(zhì)的土壤肥料檢測機(jī)構(gòu)對土壤樣品進(jìn)行分析測試。

質(zhì)量評定。按照《浙江省標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田地力調(diào)查與分等定級技術(shù)規(guī)范》對補(bǔ)建標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田進(jìn)行地力等級評價(jià);市農(nóng)業(yè)局向申請單位出具補(bǔ)建標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量評定報(bào)告。

復(fù)核認(rèn)定。省農(nóng)業(yè)廳、國土資源廳對補(bǔ)建標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目進(jìn)行復(fù)核認(rèn)定，符合要求的項(xiàng)目納入標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目儲備庫。

根據(jù)統(tǒng)一的補(bǔ)建標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量評定規(guī)范要求，從2010年到2011年4月已完成90個(gè)項(xiàng)目9 398 hm2的補(bǔ)建標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量評定工作，經(jīng)省級審核和現(xiàn)場勘查復(fù)核確認(rèn)，認(rèn)定納入項(xiàng)目儲備庫的補(bǔ)建標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積約為6 119 hm2。

由于補(bǔ)充耕地建設(shè)項(xiàng)目類型復(fù)雜，自然、立地條件與成土質(zhì)量差異較大，為保證質(zhì)量評定結(jié)果客觀準(zhǔn)確，充分發(fā)揮質(zhì)量評定成果在耕地質(zhì)量建設(shè)中的實(shí)際引導(dǎo)作用，在浙江省有代表性的河谷平原、丘陵和濱海平原區(qū)5個(gè)縣，選擇近期竣工或組織驗(yàn)收的“新開發(fā)”和“復(fù)墾”二類耕地建設(shè)項(xiàng)目，針對補(bǔ)建耕地自然屬性、利用條件、生產(chǎn)現(xiàn)狀和農(nóng)業(yè)利用中存在的主要障礙因子等，開展補(bǔ)充耕地質(zhì)量評定典型單元調(diào)查和結(jié)果評估，以進(jìn)一步明確補(bǔ)充耕地質(zhì)量評定技術(shù)路線。

1.4 提升耕地質(zhì)量

浙江省為確保補(bǔ)充耕地特別是補(bǔ)建標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的質(zhì)量水平，2009年啟動(dòng)了以噸糧生產(chǎn)能力為目標(biāo)、以地力培育為重點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升工程。全省計(jì)劃通過8年的建設(shè)，將平原二等標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田通過質(zhì)量提升工程實(shí)施達(dá)到噸糧能力水平，對基本達(dá)到一等標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)田，通過“缺什么、補(bǔ)什么”完善基礎(chǔ)設(shè)施，配套“三新”技術(shù)，優(yōu)化農(nóng)作制度，逐步建成糧食生產(chǎn)功能區(qū);對非平原標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，開展地力綜合培肥，配套完善基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，因地制宜發(fā)展糧經(jīng)并舉、設(shè)施農(nóng)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)。已啟動(dòng)實(shí)施7.33萬hm2標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升工程土壤培肥項(xiàng)目和0.13萬hm2非平原標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田綜合培肥項(xiàng)目。將標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和補(bǔ)建標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升實(shí)施情況列入糧食安全行政首長負(fù)責(zé)制年度考核內(nèi)容。各地為確保土地開發(fā)和建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目新增耕地質(zhì)量，提高新增耕地綜合地力水平和生產(chǎn)能力，先后出臺了補(bǔ)充耕地后續(xù)培肥管理獎(jiǎng)勵(lì)、扶持措施。如杭州市政府2010年出臺了《關(guān)于加強(qiáng)占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地后續(xù)管理的工作意見》，明確了補(bǔ)充耕地后續(xù)管理具體目標(biāo)任務(wù)、獎(jiǎng)懲措施等?？N云縣2010年出臺了《縉云縣新增耕地后續(xù)耕種和地力培育項(xiàng)目實(shí)施意見》，通過連續(xù)3年綜合地力培育，耕地可耕性明顯改善，綜合地力水平與生產(chǎn)能力顯著增加。

1.5 強(qiáng)化法規(guī)制度

為確立耕地質(zhì)量建設(shè)、保護(hù)與管理的法律依據(jù)，加快推進(jìn)耕地質(zhì)量依法管理，浙江省農(nóng)業(yè)部門會(huì)同相關(guān)部門開展《浙江省耕地質(zhì)量管理辦法》立法調(diào)研、召開立法協(xié)調(diào)會(huì)，起草初稿并通過省政府和省法制辦門戶網(wǎng)站向社會(huì)公開征求意見，經(jīng)反復(fù)研究、認(rèn)真修改，《浙江省耕地質(zhì)量管理辦法》(以下簡稱《辦法》)已于2010年11月25日由浙江省人民政府第61次常務(wù)會(huì)議審議通過，2011年3月1日起實(shí)施?！掇k法》明確了浙江省耕地質(zhì)量建設(shè)與管理主體，各級政府及其有關(guān)部門在耕地質(zhì)量建設(shè)、規(guī)劃、普查、監(jiān)測、保護(hù)等方面的職責(zé)分工，違反規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等，建立了各級農(nóng)業(yè)部門通過耕地質(zhì)量評定全面參與耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的工作機(jī)制，強(qiáng)調(diào)了耕地環(huán)境質(zhì)量安全、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升和管理，補(bǔ)充新增耕地質(zhì)量監(jiān)管等?！掇k法》的貫徹落實(shí)將確保浙江省耕地質(zhì)量建設(shè)與管理工作能做到主體明確、程序規(guī)范、實(shí)施有據(jù)、責(zé)任到位。

2 主要問題

2.1 耕地質(zhì)量評定關(guān)鍵技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有待明確

由于國土部門制定的耕地質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際需求有一定差異，現(xiàn)有農(nóng)用地分等定級標(biāo)準(zhǔn) (TD/T1004—2003，TD/T 1005—2003)和耕地質(zhì)量驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范 (NY/T 1120—2006)存在較大的技術(shù)性和應(yīng)用性差異。一般補(bǔ)充耕地大多為新墾未利用地、灘涂圍墾地或礦區(qū)、宅基復(fù)墾地等非熟化土壤或來源復(fù)雜，土層翻動(dòng)較大，直接使用分等定級辦法很難區(qū)分耕地建設(shè)項(xiàng)目之間的質(zhì)量 (大多為末等地)差異，或有些必要評價(jià)指標(biāo) (如剖面構(gòu)型等)難以采用，有待在技術(shù)層面上研究解決。

2.2 耕地質(zhì)量管理隊(duì)伍與基礎(chǔ)條件建設(shè)亟待加強(qiáng)

隨著耕地質(zhì)量管理職能的明確和工作量的逐步加大，對農(nóng)業(yè)部門的工作提出了新挑戰(zhàn)，責(zé)任更大、任務(wù)更重、工作要求也更高，市、縣二級耕地質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)和人員配置等隊(duì)伍體系建設(shè)與全面開展的耕地質(zhì)量建設(shè)管理工作要求還有一定的差距，亟待加強(qiáng)。

2.3 專項(xiàng)財(cái)政資金保障不足

補(bǔ)充耕地質(zhì)量評定工作面廣量大，耕地質(zhì)量調(diào)查與監(jiān)測管理體系等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要有長期穩(wěn)定的資金保障。從現(xiàn)實(shí)情況看，缺乏上下一致、完善健全的耕地質(zhì)量監(jiān)管與財(cái)政保障組織體系，技術(shù)上難以發(fā)揮耕地質(zhì)量評定工作的應(yīng)有作用，難以全面對現(xiàn)有耕地地力實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測，及時(shí)掌握土壤肥力和環(huán)境質(zhì)量變化狀況，實(shí)現(xiàn)對現(xiàn)有耕地進(jìn)行有效監(jiān)管和分類治理改良。

3 對策建議

以《辦法》實(shí)施為契機(jī)，貫徹落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，切實(shí)履行職責(zé)，嚴(yán)格實(shí)行“先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡”制度，加強(qiáng)耕地質(zhì)量保護(hù)和建設(shè)，需要進(jìn)一步完善以下幾方面的工作。

3.1 加強(qiáng)溝通協(xié)商，完善制度

切實(shí)抓好《辦法》宣傳和貫徹落實(shí)工作，各級政府的發(fā)展改革、財(cái)政、國土資源、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水利、林業(yè)等相關(guān)部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)與溝通配合，認(rèn)真研究、解決《辦法》實(shí)施過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，逐步建立和完善耕地質(zhì)量管理工作的良性互動(dòng)機(jī)制。充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)與國土資源部門各自優(yōu)勢，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占補(bǔ)管理，完善合作管理制度和目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制。依據(jù)《辦法》相關(guān)規(guī)定，制訂“補(bǔ)充耕地質(zhì)量評定技術(shù)規(guī)程”、“耕地?fù)p毀鑒定技術(shù)規(guī)范”等相關(guān)配套制度，全面、科學(xué)、有序、規(guī)范開展補(bǔ)充耕地質(zhì)量評定。

3.2 加大體系建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度

依法完善機(jī)構(gòu)隊(duì)伍設(shè)施，以現(xiàn)有土壤肥料工作機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，采取有力措施，充實(shí)人員，整合力量，推進(jìn)區(qū)域重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室資質(zhì)認(rèn)定，改善管理與服務(wù)手段，建立起一支能履行耕地質(zhì)量管理職責(zé)的工作隊(duì)伍和基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)力度，不斷提高耕地質(zhì)量建設(shè)與管理水平。

3.3 建立信息共享平臺

按照“鎖定存量、控制增量”的要求，加快縣域耕地地力評價(jià)系統(tǒng)建設(shè)步伐，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)地理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，構(gòu)建占補(bǔ)平衡耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量管理數(shù)據(jù)互通、共享的信息化平臺，開發(fā)耕地質(zhì)量與動(dòng)態(tài)管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與國土資源信息共享的工作平臺。

3.4 開展耕地質(zhì)量建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)技術(shù)研究

加強(qiáng)耕地土壤綜合培肥技術(shù)研究與推廣指導(dǎo)，加快制定非農(nóng)建設(shè)占用耕地優(yōu)良耕作層剝離指導(dǎo)意見。

3.5 增加財(cái)政專項(xiàng)保障資金

增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，逐步完善建設(shè)資金投入機(jī)制，探索建立質(zhì)量補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，不斷提升占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量水平，切實(shí)保障和提高浙江省耕地質(zhì)量建設(shè)水平。