城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下成都試驗(yàn)區(qū)村級公共品的供給

程 哲

(四川農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，四川 成都 611130)

成都是繼上海浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)之后的國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。2009年7月，成都市統(tǒng)籌委印發(fā)了《成都市公共服務(wù)和公共管理村級專項(xiàng)資金管理暫行辦法》《成都市公共服務(wù)和公共管理村級融資建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》等文件，明確市縣兩級財(cái)政每年劃撥給每個(gè)村 (社區(qū))的改革專項(xiàng)資金不少于20萬元。村級自治組織可以以不超過資金7倍的額度，向成都市小城鎮(zhèn)投資有限公司融資貸款。成都市縣兩級財(cái)政每年投入全域成都的村級改革資金最低將達(dá)5億元，預(yù)計(jì)能夠在2～3年內(nèi)融資50億元，全部投入農(nóng)村，提高成都農(nóng)村的公共服務(wù)水平。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，我國現(xiàn)行的村級農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在以下問題:供給機(jī)制為外籌資機(jī)制和“自上而下”的供給決策機(jī)制，需求與供給不一定一致，沒有達(dá)到財(cái)政資金最有效利用狀態(tài)［1］;城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制造成的區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、不平衡;資金運(yùn)用效率低下、融資困難等問題［2］。為此，我們對成都市新型村級公共品的供給模式、成效進(jìn)行調(diào)查，并提出相關(guān)建議。

1 供給模式

1.1 基本運(yùn)行機(jī)制

為推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，成都市委市政府為試驗(yàn)區(qū)每村 (社區(qū))提供了公共服務(wù)專項(xiàng)資金;為加快小城鎮(zhèn)發(fā)展，保證專項(xiàng)資金的有效利用，成都市委市政府成立了成都市小城鎮(zhèn)投資有限公司，負(fù)責(zé)引導(dǎo)和集聚信貸資金、社會資金投入小城鎮(zhèn)建設(shè)并實(shí)施資金監(jiān)管;以政府信用為擔(dān)保，小城鎮(zhèn)投資有限公司向試驗(yàn)區(qū)每村 (社區(qū))的公共服務(wù)建設(shè)投資。

根據(jù)暫行辦法要求，市縣兩級財(cái)政每年劃撥給每個(gè)村 (社區(qū))的改革專項(xiàng)資金不少于20萬元。其中，中心城區(qū)全部由市財(cái)政局負(fù)擔(dān);近郊區(qū)資金按5∶5比例由成都市和區(qū)縣財(cái)政局承擔(dān);遠(yuǎn)郊區(qū)資金按7∶3比例由成都市和區(qū)縣財(cái)政局承擔(dān)。專項(xiàng)資金投向的村級公共品主要包括以下7大類:農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)類、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)類、教育類、文體類、醫(yī)療衛(wèi)生類、就業(yè)社會保障類、社會管理類。

1.2 具體運(yùn)作流程

成都市委、市政府為試驗(yàn)區(qū)每村 (社區(qū))每年提供了公共服務(wù)專項(xiàng)資金不少于20萬元，獲得專項(xiàng)資金后，每村 (社區(qū))可借助政府信用向小城鎮(zhèn)投資有限公司融資，融資額為不超過每年所獲專項(xiàng)資金的7倍，最高融資年限為8年。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，融資的年利息率為4.86% ～5.00%，其中，村 (社區(qū))只負(fù)擔(dān)2%，剩余部分由市縣財(cái)政局按專項(xiàng)資金劃撥比例負(fù)擔(dān)。若需要向成都市小城鎮(zhèn)投資有限公司融資，村 (社區(qū))組織首先需要進(jìn)行入戶民主調(diào)查，對相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)后，由村民議事會、村民大會民主投票選出村民急需的若干個(gè)項(xiàng)目;然后村組織對外公示投票結(jié)果，待無異議后進(jìn)行項(xiàng)目資金的估算;接下來，由縣委統(tǒng)籌成立建設(shè)小組，在得到市縣兩級政府的批示后，小城鎮(zhèn)投資有限公司隨即制作投資合同;最后，該公司與申請貸款的村 (社區(qū))簽訂合同，并按規(guī)定劃撥融資款項(xiàng)。為保證資金的安全性和有效性，資金劃撥比例已由原先的8∶2調(diào)整為3∶3∶4，即:簽訂合同支付30%，開工時(shí)支付30%，竣工驗(yàn)收后支付40%。

1.3 提供專項(xiàng)資金和融資的本質(zhì)

在農(nóng)村公共品的供給中，由政府配置的資源逐漸轉(zhuǎn)向農(nóng)村 (主要是基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施)，此時(shí)，城鎮(zhèn)的福利減少，需要由非政府組織 (市場)參與到其中來彌補(bǔ)［3］。因此，政府對公共品的投入更多的是起到拋磚引玉的作用，在加大對農(nóng)村投入的同時(shí)，需要放開管理，允許市場和非營利組織進(jìn)入，而城市又具備此條件 (人口相對集中、水電氣和通訊的單位建設(shè)成本低)，企業(yè)也愿意提供這些準(zhǔn)公共品。

2 成效

2.1 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式

這一模式的主要特點(diǎn)是以城市帶動農(nóng)村的發(fā)展，為農(nóng)民提供基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，滿足農(nóng)民生存和發(fā)展的需要，適合于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，同時(shí)農(nóng)村人口比較多的城市周邊農(nóng)村。人均經(jīng)濟(jì)水平高為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供農(nóng)村公共產(chǎn)品創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件，另一方面農(nóng)村人口多可以更充分地實(shí)現(xiàn)城市帶動農(nóng)村，從而提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率［4］。

據(jù)調(diào)查結(jié)果，郫縣三道堰鎮(zhèn)政府公開度高，村民對政府比較滿意。2010年5月，三道堰鎮(zhèn)為加快建設(shè)“世界現(xiàn)代田園城市”和打造“一城、兩帶、三基地”，著力推進(jìn)程家船村、三堰村統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合示范項(xiàng)目建設(shè)。同時(shí)，三道堰鎮(zhèn)汀沙生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目被縣委、縣政府列為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合示范項(xiàng)目。

2.2 產(chǎn)業(yè)帶動發(fā)展模式

這種模式需要有發(fā)展工業(yè)產(chǎn)業(yè)的基本要素，如土地、資源、信息、技術(shù)、資金和人才。這一模式的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在減少政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入，主要依靠當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展來帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)的發(fā)展。在農(nóng)戶和產(chǎn)業(yè)協(xié)作生產(chǎn)的過程中，產(chǎn)業(yè)組織一定程度上充當(dāng)公共職能機(jī)構(gòu)，向當(dāng)?shù)剞r(nóng)村提供農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及社會事業(yè)服務(wù)。

據(jù)調(diào)查，溫江區(qū)永盛鎮(zhèn)是成都市溫江區(qū)“兩園一區(qū)三點(diǎn)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的重點(diǎn)鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)擁有規(guī)模不等的童鞋企業(yè)110余家。永盛鎮(zhèn)全力突出童鞋這一特色產(chǎn)業(yè)，整合現(xiàn)有資源，實(shí)施品牌戰(zhàn)略，努力把永盛打造成“中國西部童鞋之都”，使之成為溫江的特色乃至成都的特色。

2.3 市場機(jī)制誘導(dǎo)發(fā)展模式

這一模式主要適用于市場化程度較高的地區(qū)，同時(shí)市場機(jī)制引入有利于農(nóng)村公共產(chǎn)品日常維護(hù)，保持農(nóng)村公共產(chǎn)品的基本功能。比較典型的是水庫建設(shè)和維護(hù)，水庫作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件，具有公共產(chǎn)品屬性，一定程度上應(yīng)由政府提供，但水庫屬于擁擠性公共產(chǎn)品，對于這類利益外溢型的農(nóng)村公共產(chǎn)品可適當(dāng)收取一定的費(fèi)用，一方面可利用收取的費(fèi)用用于水庫的日常維護(hù)，另一方面可以限制一部分人過度用水。

這類農(nóng)村公共產(chǎn)品一般都可采用政府出資修建，然后承包給私人運(yùn)營，同時(shí)政府向承包者進(jìn)行補(bǔ)貼的辦法，條件是以低價(jià)向農(nóng)民供水。主要包括公辦民有 (產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓)、民辦公有 (股權(quán)融資)、民辦公助或公辦民助、公有民營、民辦民營等模式。

據(jù)調(diào)查，青白江區(qū)姚渡鎮(zhèn)蘆稿村于2007年脫貧，近年又借助地理優(yōu)勢 (臨近成都，青白江城區(qū)附近，丘陵地區(qū))通過招商引資，有20多家業(yè)主前來投資，主要種植水果、開農(nóng)家樂、投資辦廠?？傮w來說，該村的文化娛樂設(shè)施健全，提供公共品的方式:主要依靠公共服務(wù)專項(xiàng)資金、財(cái)政資金、公司捐贈 (由政府引薦)，村民基本不會承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，但是在修建道路時(shí)，村民要在自己住宅處道路邊緣休整投工投勞。

2.4 勞務(wù)輸出發(fā)展模式

據(jù)調(diào)查，溫江區(qū)萬春鎮(zhèn)按照市委、市政府城鄉(xiāng)一體化的部署和區(qū)委、區(qū)政府提出的“把溫江建成農(nóng)民最少，就業(yè)最充分的和諧新區(qū)”的要求，把城鄉(xiāng)充分就業(yè)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作同步思考，同步部署，同步落實(shí)，努力推進(jìn)農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，全面完成了轄區(qū)內(nèi)勞動保障所、站標(biāo)準(zhǔn)化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，建成了4個(gè)充分就業(yè)社區(qū);全面完成了就業(yè)實(shí)名制普查和5277人的就業(yè)培訓(xùn)任務(wù);解決了2989名失地農(nóng)民的就業(yè)問題，就業(yè)率達(dá)92%;全鎮(zhèn)有就業(yè)能力和愿望的失業(yè)人員就業(yè)率達(dá)91%; “4050”等就業(yè)困難人員就業(yè)率達(dá)90%;轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力9911人，轉(zhuǎn)移率達(dá)80%，全面消除了“零就業(yè)”家庭，形成了良好的農(nóng)村勞動力就業(yè)格局。

2.5 全社會動員協(xié)作發(fā)展模式

據(jù)調(diào)查，溫江區(qū)惠民社區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為商業(yè)街，匯集了人氣、商氣，帶動了社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并辦有《惠民》雜志。該社區(qū)擬通過商業(yè)街帶動惠民產(chǎn)業(yè)帶，解決社區(qū)勞動力就業(yè)問題，2010年實(shí)現(xiàn)人均收入提高1000元的目標(biāo)。該社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施(道路)使用資金由土地整理和拆遷而來，2008年全面完成道路的修建。其公共品資金來源廣泛，受到政府的大力扶持。文體類公共品是該社區(qū)最為重視的一部分，配套建設(shè)了2500 m2的文化廣場和6600 m2的生態(tài)廣場，社區(qū)大量開展各種文體活動，不斷豐富居民的文化生活，促進(jìn)整個(gè)社區(qū)文明程度的提高，相應(yīng)的培訓(xùn)和文藝節(jié)目。成都市的所有就業(yè)信息都可以通過社區(qū)的勞動就業(yè)信息欄、勞動保障站向居民反映，可以做到足不出戶就了解到就業(yè)信息。該社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)非常重視村民的就業(yè)意識，至少每年2期的技能、觀念培訓(xùn)。意在提高村民的意識，不斷進(jìn)取，鍛煉自我，積極就業(yè)。

3 建議

3.1 樹立以民為本的現(xiàn)代公共服務(wù)理念

農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的創(chuàng)新，需要各級政府真正做到以民為本，將公共產(chǎn)品供給的重點(diǎn)放在直接改善農(nóng)民的生產(chǎn)和生活環(huán)境上來，為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品。在此政府需要進(jìn)行公共政策的改革與創(chuàng)新，特別是盡快改革現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元體制，調(diào)整政府公共財(cái)政支出，加大對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的資金和政策投入力度，建立以政府投資為主體的保障農(nóng)民生存需求的公共產(chǎn)品供給體系。具體涉及到農(nóng)民生存、生活需求方面的公共產(chǎn)品供給必須做好幾個(gè)方面的工作:按照社會主義新農(nóng)村的要求加強(qiáng)農(nóng)村新設(shè)施、新環(huán)境、新房舍建設(shè);加強(qiáng)農(nóng)村社會保障體系的建設(shè);加快農(nóng)村勞動力市場的建設(shè)。

3.2 建立充分體現(xiàn)農(nóng)民需求的公共品供給決策體制

在村級公共產(chǎn)品供給的決策規(guī)則上，必須強(qiáng)調(diào)決策的“自下而上”?！白陨隙隆钡霓r(nóng)村公共產(chǎn)品供給是行政指令的結(jié)果，這種由外生變量即來自社區(qū)外部的各種因素來決定公共產(chǎn)品的供給方式，往往違背大多數(shù)村民意愿，違背實(shí)際情況，是造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)偏差的主要原因。因此，要改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變，建立由內(nèi)部需求決定公共產(chǎn)品供給的機(jī)制。

搞好村委會選舉，保證村級領(lǐng)導(dǎo)人對選民負(fù)責(zé)。通過選舉約束，使他們真正對本地選民負(fù)責(zé)，把增進(jìn)本地選民的利益放在首位。

搞好村務(wù)乃至政務(wù)公開，完善公共產(chǎn)品供給的表達(dá)機(jī)制。這就需要進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，在村民委員會制度和鄉(xiāng)人民代表大會制度的基礎(chǔ)上，由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對本社區(qū)的公益事業(yè)建設(shè)進(jìn)行投票表決，使農(nóng)民的意見得到充分反映。要增加公共資源使用的透明度，積極推進(jìn)政務(wù)公開，定期將收支情況公之于眾。

加強(qiáng)公共產(chǎn)品供給的調(diào)研，努力實(shí)施科學(xué)決策。鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)班子要深入了解農(nóng)民對公共產(chǎn)品的實(shí)際需求，加強(qiáng)可行性分析，不作脫離當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實(shí)際情況的決策。隨著形勢發(fā)展，要擴(kuò)大農(nóng)民在公共產(chǎn)品供給過程中的參與決策權(quán)。不僅要保證村民參與決策，而且事前還要積極組織、引導(dǎo)村民參與公共產(chǎn)品配置的調(diào)研活動，努力提高決策水平。

3.3 合理界定各級政府公共產(chǎn)品供給職責(zé)

成都作為我國的西部地區(qū)，農(nóng)村地域廣闊，對農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求規(guī)模較大，單靠政府供給是無法滿足農(nóng)村公共需求的。因?yàn)檎Y源是有限的，供給成本又大，而且難于保證所提供的公共產(chǎn)品適合各地的情況，所以應(yīng)改革農(nóng)村公共產(chǎn)品資金籌集制度，積極利用市場力量、農(nóng)村社區(qū)力量和非政府組織來提供公共產(chǎn)品。

對于全國性公共產(chǎn)品，國家應(yīng)本著公平的原則，按貧窮程度通過轉(zhuǎn)移支付的形式對農(nóng)村地方性公共產(chǎn)品包括衛(wèi)生防疫、基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃生育等給予支持，中央政府應(yīng)無償足額提供，不應(yīng)再向農(nóng)民征收。地方政府提供的某些公共產(chǎn)品具有很大的正外部性，如果沒有相應(yīng)的補(bǔ)償，這些產(chǎn)品的供給就會陷入不足的境地，比如我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府承擔(dān)的基礎(chǔ)教育投入，由上級或鄰近地區(qū)、政府對其進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助，平衡這類公共產(chǎn)品成本的分?jǐn)?，調(diào)整當(dāng)?shù)鼐用穸愘M(fèi)支付和受益享用間的偏差。

對于部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以采用政府與市場混合的方式來提供，在明確產(chǎn)權(quán)的前提下，積極引進(jìn)民間資金和外資，按照“誰引進(jìn)、誰收費(fèi)”， “誰投資、誰收益”的原則，大力興辦農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)事業(yè)。針對社會供給主體力量薄弱，發(fā)展緩慢的特點(diǎn)，政府應(yīng)提供優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體、個(gè)人和其他社會力量投資農(nóng)村公共產(chǎn)品，推動多渠道、競爭性供給格局的形成。通過投資主體多元化，減輕鄉(xiāng)村財(cái)政壓力，也就減少了農(nóng)民對公共產(chǎn)品的成本分擔(dān)。更為重要的是要培育和壯大其他社會供給主體。

3.4 科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村公共產(chǎn)品的空間布局

多數(shù)公共產(chǎn)品限制在一定區(qū)域，不同地區(qū)的人們享用公共產(chǎn)品客觀上是有地域差別的，所以，公共產(chǎn)品供給的空間布局顯得十分重要。宏觀上看，城市體系的空間布局直接影響國家及地區(qū)公共產(chǎn)品的總體分布，城鎮(zhèn)社區(qū)的分布對地方公共產(chǎn)品供給和地方群眾對公共產(chǎn)品的享用起到一定的限制作用。因此，要科學(xué)設(shè)置村民委員會。

在加強(qiáng)社區(qū)居民委員會建設(shè)的同時(shí)，要高度重視村民委員會的設(shè)置。要推動條件好的村民委員會向社區(qū)居委會的轉(zhuǎn)變;同時(shí)，通過撤并村民委員會，擴(kuò)大其面積和人口規(guī)模，推動人口向發(fā)達(dá)地區(qū)或者集鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，為生產(chǎn)要素的聚集創(chuàng)造條件。農(nóng)村早已實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民更多地需要市場及市場服務(wù)體系，而這些正是村委會的“軟肋”。要加大村委會的撤并力度，改變以往只在發(fā)達(dá)地區(qū)撤并村委會的策略，要在欠發(fā)達(dá)地區(qū)積極推進(jìn)村委會撤并工作，使村委會密度與人口密度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)。實(shí)施工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，國家應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)的扶持力度，以法律法規(guī)來落實(shí)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，提高財(cái)政支農(nóng)比例，將農(nóng)村公共基礎(chǔ)建設(shè)納入國家財(cái)政預(yù)算，特別要加大中央財(cái)政對農(nóng)村基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等方面的投入力度。只有這樣，才能真正建立起城鄉(xiāng)一體化公共產(chǎn)品供給體系，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，推動農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

［1］趙偉.農(nóng)村公共品融資狀況與機(jī)制觀察 ［J］.改革，2006(12):11-15

［2］涂文明.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展視角下我國農(nóng)村公共品供究 ［D］.成都:四川大學(xué)碩士學(xué)位論文，2005.

［3］程蹊，陳全功.農(nóng)村公共品的供給與管理:社區(qū)角色新定位［J］.中南民族大學(xué)學(xué)報(bào):人文社會科學(xué)版，2007(5):17-21.

［4］岳書銘，王樂錦.農(nóng)村公共品決策與監(jiān)管機(jī)制:基于村級組織的調(diào)查 ［J］.經(jīng)濟(jì)工作，2006(4):29-31.