美國(guó)康復(fù)法及其對(duì)我國(guó)的啟示

肖菊英，鄭儉

1998 年美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)《康復(fù)法》進(jìn)行的修訂，使其更系統(tǒng)、完善；與《美國(guó)殘疾人法》一起共同保障了殘疾人平等就業(yè)的權(quán)利，促進(jìn)了殘疾人康復(fù)事業(yè)的發(fā)展；使美國(guó)數(shù)百萬(wàn)殘疾人參與到社會(huì)中，融入正常的社會(huì)生活、學(xué)習(xí)、工作，實(shí)現(xiàn)其人生價(jià)值；同時(shí)減少了國(guó)家負(fù)擔(dān)、為社會(huì)創(chuàng)造了財(cái)富，推動(dòng)了美國(guó)經(jīng)濟(jì)與殘疾人事業(yè)的發(fā)展。本文對(duì)美國(guó)康復(fù)法的核心特點(diǎn)和康復(fù)法得以有效性實(shí)施的要點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行分析，以期對(duì)我國(guó)殘疾人康復(fù)事業(yè)的發(fā)展有一定啟示。

1 美國(guó)康復(fù)法的歷史發(fā)展及核心特點(diǎn)

1.1 美國(guó)康復(fù)法的歷史發(fā)展 美國(guó)殘疾人康復(fù)經(jīng)過(guò)了一個(gè)長(zhǎng)期發(fā)展完善的過(guò)程。第一次世界大戰(zhàn)后，為使傷殘士兵恢復(fù)獨(dú)立生活的能力，美國(guó)政府于1918、1920年先后頒布了《士兵康復(fù)法》、《職業(yè)康復(fù)法》，規(guī)定給殘疾人提供相應(yīng)的職業(yè)康復(fù)服務(wù)，政府提供50%的經(jīng)費(fèi)。之后，隨著美國(guó)工業(yè)的發(fā)展以及第二次世界大戰(zhàn)的影響，美國(guó)政府又陸續(xù)頒布了《社會(huì)保障法案》、《職業(yè)技術(shù)康復(fù)法案》等，以保障殘疾人的康復(fù)權(quán)利。在1968年《職業(yè)技術(shù)康復(fù)法案》的修訂中，把政府出資比例從1920年的50%提高到80%[1]。盡管如此，殘疾人很多權(quán)利難以落實(shí)，職業(yè)康復(fù)沒(méi)有具體可操作性的規(guī)定。

隨后，殘疾人為爭(zhēng)取權(quán)利而發(fā)起運(yùn)動(dòng)，推動(dòng)了聯(lián)邦政府制定法律幫助殘疾人進(jìn)行獨(dú)立生活的進(jìn)程。1973年聯(lián)邦政府頒布了《康復(fù)法》，規(guī)定了美國(guó)各公共部門(mén)在殘疾人職業(yè)康復(fù)服務(wù)中的具體職責(zé)和任務(wù)，并在1974年、1976年和1978年對(duì)其進(jìn)行多次修訂完善，使殘疾人的職業(yè)康復(fù)得以落實(shí)，并被許多州所接受；但該法沒(méi)有對(duì)私人雇主進(jìn)行規(guī)定[2]。1990年，美國(guó)頒布了《殘疾人法》，規(guī)定私人雇主、州和地方政府、美國(guó)國(guó)會(huì)等雇傭部門(mén)不得歧視和拒絕有工作能力的殘疾人。這部法律為美國(guó)數(shù)萬(wàn)殘疾人敞開(kāi)大門(mén)，走入社會(huì)，促使美國(guó)有關(guān)殘疾人法律的不斷完善?！犊祻?fù)法》也于1998年再次進(jìn)行了修訂。

1.2 美國(guó)康復(fù)法的核心特點(diǎn) 美國(guó)康復(fù)法主要從公共部門(mén)的角度出發(fā)，就如何為殘疾人康復(fù)就業(yè)服務(wù)做出具體的規(guī)定。

首先，康復(fù)法從殘疾人的角度，立足于殘疾人本身的需要，確定康復(fù)目標(biāo)。法律從殘疾人的角度出發(fā)，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要以及社會(huì)理論明確指出，殘疾人天生就具有獨(dú)立生活、自我決定、經(jīng)濟(jì)自足與貢獻(xiàn)社會(huì)、完全融入社會(huì)、追求有意義的職業(yè)生涯、職業(yè)技能等權(quán)利[3]。整個(gè)法律和殘疾人康復(fù)的支持性服務(wù)都圍繞著實(shí)現(xiàn)殘疾人的這些權(quán)利而展開(kāi)，這些目標(biāo)是康復(fù)法追求的目標(biāo)。

其次，康復(fù)法把職業(yè)康復(fù)作為其重點(diǎn)和集中點(diǎn)，認(rèn)為職業(yè)康復(fù)是實(shí)現(xiàn)殘疾人權(quán)利的集中體現(xiàn)。從殘疾人生活質(zhì)量的要求以及現(xiàn)實(shí)性角度考慮，認(rèn)為殘疾人就業(yè)對(duì)殘疾人個(gè)體和社會(huì)具有重要的作用。職業(yè)康復(fù)不僅提高個(gè)體的生產(chǎn)力、獨(dú)立性，增強(qiáng)自尊心，使其可以融入社會(huì)，并從工作中尋找到樂(lè)趣、取得一定的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，還貢獻(xiàn)了社會(huì)；而且，殘疾人就業(yè)減少了社會(huì)資源浪費(fèi)，使資源利用得到優(yōu)化，并減少了殘疾人群體的失業(yè)率和貧困程度[4]?？梢哉f(shuō)，職業(yè)康復(fù)的實(shí)現(xiàn)完成了殘疾人的權(quán)利要求，是殘疾人需要和權(quán)利實(shí)現(xiàn)的體現(xiàn)，也是本法案目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的體現(xiàn)。

2 美國(guó)康復(fù)法有效實(shí)施的方法舉措

美國(guó)康復(fù)法為保障殘疾人職業(yè)康復(fù)得以具體、高效率完成，從不同的層面對(duì)其實(shí)施的有效性進(jìn)行了具體的規(guī)定。突出的如職責(zé)任務(wù)的具體可操作性、強(qiáng)調(diào)各部門(mén)成員的合作性、監(jiān)督方式的多樣性，以及撥款和無(wú)障礙環(huán)境的創(chuàng)造等，都有力地保障了康復(fù)法的落實(shí)。

2.1 內(nèi)容具有可操作性和可實(shí)施性 康復(fù)法明確指定了領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)、監(jiān)督部門(mén)、實(shí)施部門(mén)的具體任務(wù)并對(duì)相關(guān)工作人員的職責(zé)進(jìn)行具體的規(guī)定，使康復(fù)法具有了可操作性。不僅使各個(gè)機(jī)構(gòu)、部門(mén)、人員把職業(yè)康復(fù)落到實(shí)處，而且在實(shí)施的過(guò)程中有法可依，避免了推卸責(zé)任或越權(quán)行為的出現(xiàn)。

首先，康復(fù)法規(guī)定設(shè)立專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)和人員來(lái)規(guī)劃、領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)施整個(gè)職業(yè)康復(fù)計(jì)劃，成立國(guó)家康復(fù)理事會(huì)、個(gè)別理事會(huì)等監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)康復(fù)計(jì)劃進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)每個(gè)部門(mén)、人員具體職責(zé)和任務(wù)進(jìn)行具體的規(guī)定。

其次，康復(fù)法對(duì)研究項(xiàng)目、培訓(xùn)項(xiàng)目、個(gè)別化就業(yè)計(jì)劃、職業(yè)康復(fù)服務(wù)調(diào)查、職業(yè)康復(fù)研究以及示范項(xiàng)目等相關(guān)事宜進(jìn)行具體規(guī)定，使職業(yè)康復(fù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)落實(shí)到一個(gè)可實(shí)施的層面，從而保障了康復(fù)法的可行性。

再次，康復(fù)法對(duì)專(zhuān)業(yè)人員的培養(yǎng)、具體業(yè)務(wù)要求等以及殘疾人維權(quán)的具體程序和方式進(jìn)行了具體的規(guī)定[5]。

2.2 強(qiáng)調(diào)各部門(mén)和人員的合作 各部門(mén)、團(tuán)體等的合作可以加大殘疾人職業(yè)康復(fù)服務(wù)的力度，充分合理利用資源，使資源利用得到優(yōu)化。康復(fù)法強(qiáng)調(diào)各部門(mén)間的合作以及充分利用社會(huì)團(tuán)體、機(jī)構(gòu)、個(gè)人的力量為殘疾人職業(yè)康復(fù)服務(wù)。例如，法律規(guī)定了州計(jì)劃要與全州勞工投資系統(tǒng)、教育系統(tǒng)、生活理事會(huì)合作；贏利與非贏利機(jī)構(gòu)合作；職業(yè)康復(fù)與交通無(wú)障礙、建筑無(wú)障礙部門(mén)合作[6]；并成立了部門(mén)間委員會(huì)，以協(xié)調(diào)各部門(mén)之間合作[7]。這樣可以減少資源的消耗而高效率地達(dá)到職業(yè)康復(fù)的目的，用最少的資源得到最大的成效。

2.3 多渠道監(jiān)督方式 為保證職業(yè)康復(fù)執(zhí)行的有效性，該法主要通過(guò)監(jiān)督機(jī)構(gòu)或部門(mén)的設(shè)置、評(píng)估、公眾意見(jiàn)(包括殘疾人個(gè)體、康復(fù)人員等大多數(shù)人)[8]等幾種方式對(duì)職業(yè)康復(fù)的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督。法律規(guī)定，州計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)、以殘疾人為代表的委員會(huì)或理事會(huì)、州康復(fù)委員會(huì)和個(gè)別理事會(huì)、國(guó)家殘疾和康復(fù)研究協(xié)會(huì)以及殘疾人委員會(huì)等部門(mén)對(duì)康復(fù)法的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督建議[9]。并通過(guò)評(píng)估檢驗(yàn)項(xiàng)目的完成情況(如在年底或一定的時(shí)期有一個(gè)完成的評(píng)估和評(píng)估報(bào)告)以及搜集公眾的意見(jiàn)，來(lái)監(jiān)督職業(yè)康復(fù)達(dá)到效果的有效性[10]。多渠道的監(jiān)督方式保證了殘疾人權(quán)利和康復(fù)服務(wù)實(shí)施的有效性。

2.4 制定職業(yè)康復(fù)標(biāo)準(zhǔn) 法律對(duì)州康復(fù)計(jì)劃的完成情況制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。此標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)康復(fù)服務(wù)的現(xiàn)實(shí)情況和具體信息，通過(guò)分析總結(jié)后制定；根據(jù)職業(yè)康復(fù)計(jì)劃的發(fā)展情況每3年修改一次，并對(duì)康復(fù)計(jì)劃的完成情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)不能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的州，由專(zhuān)員給予一定的協(xié)助；對(duì)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)且還沒(méi)簽署改進(jìn)計(jì)劃的州，專(zhuān)員將根據(jù)相應(yīng)的規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)懲罰，如減少或扣除資金支持等[11]。

職業(yè)康復(fù)計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)使得康復(fù)服務(wù)有了可參照的考核標(biāo)準(zhǔn)，使康復(fù)計(jì)劃的實(shí)施程度有依據(jù)，減少了偷工減料、敷衍等現(xiàn)象的產(chǎn)生；對(duì)沒(méi)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的州所采取的措施也促進(jìn)了各州積極努力地行動(dòng)，保障了康復(fù)法的實(shí)施。

2.5 創(chuàng)設(shè)無(wú)障礙環(huán)境 隨著對(duì)“殘疾”認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變，越來(lái)越多人的把“殘疾”歸因于環(huán)境因素和個(gè)人因素共同作用的結(jié)果，而不僅只是殘疾人個(gè)體損傷所致，環(huán)境支持成為殘疾人獨(dú)立生活的重要內(nèi)容。

美國(guó)對(duì)殘疾人無(wú)障礙環(huán)境的創(chuàng)設(shè)很重視?？祻?fù)法規(guī)定，成立由交通部、住房和城市發(fā)展部、教育部等13個(gè)部門(mén)成員組成的建筑和交通障礙消除委員會(huì)，負(fù)責(zé)調(diào)查殘疾人面臨的建筑、住宅、交通、制度上的住房供給、信息利用等方面的障礙，并制定合理方案；規(guī)定雇傭部門(mén)需接受殘疾人，為他們的就業(yè)創(chuàng)造良好的無(wú)障礙環(huán)境，不得歧視他們[12]。除此之外，還規(guī)定給殘疾人提供無(wú)障礙的電子信息技術(shù)服務(wù)：各個(gè)聯(lián)邦部門(mén)或者機(jī)構(gòu)都必須允許各種類(lèi)型的電子信息技術(shù)介入，按照一定標(biāo)準(zhǔn)安裝特殊的無(wú)障礙軟件或特殊的無(wú)障礙外圍設(shè)備附件，保障殘疾人與非殘疾的聯(lián)邦雇員和公眾成員一樣，有權(quán)使用各種信息和數(shù)據(jù)[13]。通過(guò)殘疾人本身和外界環(huán)境共同努力，使殘疾人達(dá)到完全融入社會(huì)的目的。

3 美國(guó)康復(fù)法對(duì)我國(guó)立法的啟示

從康復(fù)法核心特點(diǎn)及有效性實(shí)施的方法舉措中，我們可以得到一些啟示。

3.1 職業(yè)康復(fù)應(yīng)該作為康復(fù)的一個(gè)主要內(nèi)容 我國(guó)殘疾人的數(shù)量達(dá)8640多萬(wàn)，分布在全國(guó)不同的城市和農(nóng)村，殘疾人就業(yè)直接影響著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。職業(yè)康復(fù)是殘疾人權(quán)利體現(xiàn)的一種方式，它不僅實(shí)現(xiàn)了個(gè)體的需要，也促進(jìn)了社會(huì)的發(fā)展。鑒于殘疾人就業(yè)的重要性以及我國(guó)相關(guān)法律的缺乏，職業(yè)康復(fù)應(yīng)該作為法律內(nèi)容的一個(gè)重點(diǎn)，并對(duì)它具體的實(shí)施、專(zhuān)業(yè)人員的培訓(xùn)、就業(yè)機(jī)會(huì)的提供等各方面進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定，以保證其落實(shí)。

3.2 規(guī)定要具有可操作性 我國(guó)不少研究殘疾人法律的學(xué)者對(duì)法律規(guī)定的具體性和可操作性提出了建議。如有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)殘疾人法律條文中彈性規(guī)定多，不利于操作[14]。建議在殘疾人保障法律中，應(yīng)該把原則性的規(guī)定具體化，并明確各個(gè)機(jī)構(gòu)的職權(quán)和責(zé)任[15]。在康復(fù)立法中，也應(yīng)該對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目的撥款、具體實(shí)施等各種事務(wù)進(jìn)行具體的規(guī)定，使每一件事能落到實(shí)處，具有可操作性。

3.3 形成一定的監(jiān)督機(jī)制 監(jiān)督機(jī)制是計(jì)劃得以高效率完成的重要保證。目前我國(guó)沒(méi)有形成系統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)制。應(yīng)該設(shè)立或規(guī)定相應(yīng)的監(jiān)督部門(mén)或人員對(duì)康復(fù)的各種活動(dòng)和項(xiàng)目實(shí)施、完成情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)具體的監(jiān)督職責(zé)、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督形式等進(jìn)行明確的規(guī)定。在監(jiān)督人員的構(gòu)成中，應(yīng)該考慮一部分人員是殘疾人個(gè)體，這樣更能夠保證其監(jiān)督的有效性。

3.4 合作性團(tuán)體的建構(gòu) 建議規(guī)定各種專(zhuān)業(yè)人員包括社會(huì)工作者、職業(yè)康復(fù)專(zhuān)業(yè)人員等進(jìn)行合作，充分發(fā)揮各自的潛能，使殘疾人康復(fù)效果最大化。除此之外，強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)、雇傭部門(mén)、康復(fù)衛(wèi)生部門(mén)、交通部門(mén)等各部門(mén)間的合作，從各個(gè)方面考慮職業(yè)康復(fù)的實(shí)現(xiàn)，不僅能優(yōu)化資源配置，而且更能促進(jìn)殘疾人就業(yè)工作。

3.5 創(chuàng)造無(wú)障礙環(huán)境 無(wú)障礙環(huán)境的創(chuàng)設(shè)是外界環(huán)境支持的一種表現(xiàn)。美國(guó)在康復(fù)法中對(duì)無(wú)障礙環(huán)境的提供進(jìn)行了特別規(guī)定，專(zhuān)門(mén)成立了無(wú)障礙委員會(huì)對(duì)殘疾人無(wú)障礙環(huán)境進(jìn)行調(diào)查并制定合理方案，還特別強(qiáng)調(diào)信息的無(wú)障礙，保障了殘疾人參與社會(huì)的積極性和可能性，為他們完全融入社會(huì)提供強(qiáng)大的外在支持。

[1]楊偉國(guó)，陳玉杰.美國(guó)殘疾人就業(yè)政策的變遷[OL].http://www.annian.net/show.aspx?id=23761&cid=6.[2009-03-23]

[2]謝增毅.美國(guó)就業(yè)中的反殘疾歧視[OL].http://article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?ArticleID=40616.[2009-10-03]

[3]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,Sec.2.(a)Findings[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]

[4]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,TITLE I VOCATIONAL REHABILITATION SERVICES：Part A-General provisions[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]

[5]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,Sec.3Sec.202Sec.102Sec.101[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]

[6]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,Sec.100.Declaration of Policy;Authorization of Appropriations[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]

[7]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,Sec.101.State Plans:(11)Cooperation,collaboration,and coordination[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]

[8]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,Sec.101.State Plans:(16)Public comment[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]

[9]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,Sec.105.State Rehabilitation Council[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]

[10]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,Sec.101.State Plans:(15)Annual state goals and reports of progress[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]

[11]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,Sec.106.Evaluation Standards and Performance Indicators:(B)Review and revision[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]

[12]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,Sec.502.Architectural and Transportation Barriers Compliance Board[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]

[13]Congress of the United States of America.Rehabilitation Act of 1998,Sec.508.Electronic and Information Technology[OL].http://www.access-board.gov/enforcement/rehab-act-text/intro.htm.[2010-09-13]

[14]方永武，董莎，王茂盛，等.四個(gè)維度分析武漢高校殘疾大學(xué)生權(quán)益保護(hù)狀況[J].中國(guó)青年研究,2005，(5)：63-66.

[15]宋興歧.健全和完善殘疾人權(quán)益保障法律制度的思考[J].華東政法學(xué)院學(xué)報(bào),2001,(2)：80.