地方政府間競爭視角下的公共服務型政府建設*

張緊跟

一、問題的提出

進入新世紀以來，公共服務型政府建設逐漸成為政府、輿論以及學術界共同關注的熱點話題。改革以來所形成的地方政府間競爭發(fā)展態(tài)勢，不僅是公共服務型政府建設興起的重要動因，也在相當程度上決定了公共服務型政府建設的走向。所謂地方政府間競爭，是指一個國家內部不同行政區(qū)域地方政府間為提供公共產品，吸引資本、技術等流動要素而在投資環(huán)境、法律制度、政府效率等方面展開的競爭。1956年，美國經(jīng)濟學家蒂布特(Tiebout)提出了著名的“以腳投票”理論，被認為是開創(chuàng)了地方政府間競爭研究的先河。其理論認為，地方政府間競爭有助于增強地方政府提供地方性公共品的積極性①C.M.Tiebout.A pure theory of total expenditures.Journal of Political Economy，1956，64:416—424.。斯蒂格利茨(Stiglitz)也認為:競爭“不僅確保了公共物品得以有效的供應，而且在公共物品的數(shù)量和種類上更符合公眾的需求”②［美］斯蒂格利茨著、鄭秉文譯:《政府為什么干預經(jīng)濟:政府在市場經(jīng)濟中的角色》，北京:中國物質出版社，1998年，第100頁。。毋庸置疑，地方政府間競爭促使地方政府在減少行政審批、簡化工作程序、轉變服務方式、推行政務公開等方面已經(jīng)取得了長足的進展③吳玉宗:《服務型政府建設研究》，北京:經(jīng)濟日報出版社，2007年，第122—148頁。，地方政府也增加了公共產品的供給數(shù)量、初步建立了完善的公共服務體系④李軍鵬:《公共服務型政府》，北京:北京大學出版社，2004年，第63—67頁。。但是，與廣大民眾對改善公共服務的希冀相比，公共服務型政府建設依然任重而道遠。由于政府財政投入的不足，廣大民眾的讀書、看病、就業(yè)與住房等難題依舊嚴峻。如2007年我國教育、醫(yī)療和社會保障三項公共服務投入合計占政府總支出的29.2%，與人均GDP3，000美元以下國家和人均GDP3，000—6，000美元國家相比，分別低13.5和24.8個百分點⑤余斌、陳昌盛:《專家:國資收入應轉為政府公共支出和居民可支配收入》，《東方早報》2009年12月4日。。于是，在經(jīng)濟飛速增長的同時，社會發(fā)展問題不斷累積，最終導致了經(jīng)濟增長與社會發(fā)展的嚴重失衡①呂煒、王偉同:《發(fā)展失衡、公共服務與政府責任——基于政府偏好與政府效率視角的分析》，《中國社會科學》2008年第4期。。因此，從地方政府間競爭的視角來研究當代中國的公共服務型政府建設，既具有理論意義，也具有重大實踐價值。

二、文獻綜述

公共服務型政府建設最基本的內容是政府向公眾提供充足優(yōu)質的公共服務，把主要職能定位于教育、醫(yī)療、社會保障以及研究和發(fā)展等公共服務領域②遲福林:《適時推進公共服務型政府建設》，《科學咨詢》2003年第19期。。由于公共服務一般是直接面向公眾的，因此公共服務的提供不可能由中央政府來解決，地方政府在公共服務的供給中便擔負起更重要的使命。事實上，在當代中國的基本公共服務領域，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化和科學、社會保障與就業(yè)等方面，地方政府支出幾乎占總支出的90%以上③傅勇:《中國式分權與地方政府行為:探索轉變發(fā)展模式的制度性框架》，上海:復旦大學出版社，2010年，第101頁。。當代中國公共服務型政府建設的關鍵在于地方政府。

除了厘清公共服務型政府的基本內涵以及強調公共服務型政府建設的重要意義④范逢春:《我國地方政府建設服務型政府述論》，《安徽師范大學學報》人文社會科學版2004年第4期。之外，研究者在總結國內公共服務型政府建設的經(jīng)驗教訓基礎上，討論了地方政府建設公共服務型政府的基本思路與現(xiàn)實著力點，為此要重塑政府理念、轉變政府職能、優(yōu)化政府組織結構、健全政府運行機制、創(chuàng)新政府管理和服務方式，并將強化政府公共服務職能和完善公共服務體系、構建公共財政體制視為基本著力點⑤參見周恩來政府管理學院課題組:《公共服務型政府建設問題研究分析》，《南開學報》哲學社會科學版2005年第5期;何水:《國內服務型政府研究述評》，《政治學研究》2008年第5期;燕繼榮:《服務型政府的研究路向——近十年來國內服務型政府研究綜述》，《學?！?009年第1期;沈榮華、王擴建:《我國服務型政府研究覽析》，《行政論壇》2010年第4期;韓磊等:《我國服務型政府構建研究綜述》，《云南行政學院學報》2010年第5期。。在肯定當前公共服務型政府建設取得成績的同時，研究者也剖析了其中存在的問題和提出了相應的對策。有研究者注意到主要存在著政府市場服務職能尚待完善、政府公共服務職能較為薄弱、公共財政體制尚未最終建立、政府自身建設落后于社會經(jīng)濟發(fā)展等問題⑥參見李軍鵬:《公共服務型政府》，第256—259頁。。還有研究者強調了地方公共服務型政府建設的“財政瓶頸”⑦楊國棟:《公共財政視角下的地方服務型政府建設與制度選擇》，《福建論壇》經(jīng)濟社會版2007年第8期。。

已有研究深化了人們對公共服務型政府的認識，豐富了公共服務型政府理論研究的內容，在一定程度上促進了公共服務型政府建設。但是，研究者往往將注意力集中在政府理念重塑、政府職能轉變、政府結構調整、政府管理方式方法改進等問題上，相當程度上忽略了公共服務型政府建設的實踐內涵。有研究者指出:無論是地方政府職能轉變滯后還是財力與事權的不匹配僅僅是造成公共服務供給不足的直接原因，地方政府是否有足夠的動力才是根本原因⑧參見宋小寧、苑德宇:《基本公共服務供給失衡的政治經(jīng)濟邏輯》，《東北財經(jīng)大學學報》2009年第2期;呂煒、王偉同:《政府服務型支出緣何不足?——基于服務型支出體制性障礙的研究》，《經(jīng)濟社會體制比較》2010年第1期。。從地方政府間競爭的視角來思考如何為地方政府注入足夠的動力，才是公共服務型政府建設的良治之道。雖然有研究者意識到政府競爭是研究服務型政府建設的重要維度⑨參見汪永成:《基于政府競爭視角的服務型政府建設》，《當代中國政治研究報告V》，北京:社會科學文獻出版社，2008年，第408—423頁;李玲玲:《政府競爭視角下的新型服務型政府建設》，《合作經(jīng)濟與科技》2009年7月號。，但卻未意識到地方政府間競爭產生了當代中國政治體制內非常成功的激勵機制。從地方政府間競爭視角來思考公共服務型政府建設，仍然是一個需要繼續(xù)研究的重大理論與實踐問題。

三、地方政府間競爭推動了公共服務型政府建設

在市場經(jīng)濟條件下，政府的基本職能就是為社會提供市場所不能有效供給的公共產品和服務。在資源要素自由流動的背景下，這種公共產品與服務的供給過程，同時也是政府間競爭的過程?；谫Y本、技術與人才等流動要素對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的關鍵性作用，地方政府必然會想方設法通過增加公共產品與服務的有效供給來吸納和留住這些稀缺性的流動要素，從而導致地方政府間在供給公共產品與服務上展開激烈競爭。如果說20世紀八九十年代中國地方政府間競爭主要靠優(yōu)惠政策，90年代中期以來主要靠基礎設施的話，那么今后地方政府間競爭致勝的關鍵顯然是看誰能最有效地提供公共產品和服務。誠如蒂布特所言，地方政府間競爭可以促進公共品的有效供給。他認為:如果居民能夠在社區(qū)之間流動，社區(qū)間就會產生類似于廠商間為了消費者而展開的競爭，能夠導致資源的有效配置，達到帕累托最優(yōu)①C.M.Tiebout.A pure theory of total expenditures.Journal of Political Economy，1956，64:416—424.。岳書敬、曾召友也認為:競爭可以進一步激勵地方政府更有效地提供公共品。因為地方政府間競爭越激烈，廠商和居民的“用腳投票”能力越強，地方政府對提供地方性公共品的效率就會越敏感，就越會促使地方政府采用有效率的公共品提供方式②岳書敬、曾召友:《地方政府競爭與地方性公共物品的提供》，《經(jīng)濟問題探索》2005年第6期。。《中國地方政府競爭與公共物品融資》課題組的研究表明:地方政府間競爭有利于融資方式的創(chuàng)新，進而促進地方政府更好地提供公共品③“中國地方政府競爭”課題組:《中國地方政府競爭與公共物品融資》，《財貿經(jīng)濟》2002年第10期。。因此，地方政府間競爭在相當程度上推動了公共服務型政府建設。

(一)推動了經(jīng)濟持續(xù)高速增長，為公共服務型政府建設奠定了堅實的基礎

地方政府間競爭主要是由政治激勵和經(jīng)濟激勵決定的。經(jīng)濟激勵是指財政分權改革硬化了地方政府的預算約束，使得地方政府從地方經(jīng)濟發(fā)展中獲得財政收益，激勵地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟④Jin Hehui，Yingyi Qian，and Barry R.Weingast.Regional Decentralization and Fiscal Incentives:Federalism，Chinese Style.Journal of Public Economics，2005(9—10):1719—1742.。政治激勵是指中央政府利用人事任免和提拔，激勵地方政府發(fā)展經(jīng)濟，實現(xiàn)中央政府所期望的發(fā)展目標⑤Li Hongbin，and Li An Zhou.Political Turnover and Economic Performance:The Disciplinary Role of Personnel Control in China.Journal of Public Economics，2005(9—10):1743 －1762.。政治激勵和經(jīng)濟激勵為地方政府充分發(fā)揮自身的積極性和主動性提供了充足的動力。因為不管是政治激勵還是經(jīng)濟激勵，最后都體現(xiàn)在經(jīng)濟增長上，最終表現(xiàn)為地方政府惟經(jīng)濟增長之馬首是瞻。在中國的M型經(jīng)濟結構(資源按照“塊塊”配置)下，上述經(jīng)濟激勵機制和政治激勵機制驅使地方政府為經(jīng)濟增長更快而進行著激烈競爭，從而促進了各地區(qū)經(jīng)濟的快速增長，進而實現(xiàn)了中國30余年來經(jīng)濟超預期的高度繁榮。1978—2007年，我國GDP從3，624億元增長到24.7萬億元，年均遞增9.6%。2007年，中國財政稅收達到5.1萬億元。經(jīng)濟實力與財政能力的增強，無疑為公共服務型政府建設奠定了堅實的基礎。

(二)促進了市場化進程

正是競爭給予地方政府充分的激勵，促使其進行各種政策試驗。哈耶克認為:“地方政府之間的競爭……在很大程度上能夠提供對各種替代方法進行試驗的機會，而這能確保自由發(fā)展所具有的大多數(shù)優(yōu)點?！雹蓿塾ⅲ莞ダ锏吕镂鳌ゑT·哈耶克著、鄧正來譯:《自由秩序原理》下卷，北京:三聯(lián)書店，1997年，第16頁。地方政府的分散化政策試驗推動了中國的市場化進程，具體表現(xiàn)在:其一，弱化了國有企業(yè)預算軟約束。錢穎一等分析了地方政府在面對吸引流動要素和中央轉移支付情況下的競爭，表明在要素自由流動條件下的地方財政競爭增加了政府挽救陷入困境中企業(yè)的機會成本，因為挽救會削弱分散的地方政府對流動要素的競爭優(yōu)勢①Qian，Y.and G.Roland.Federalism and the soft budget constraint.American Economic Review，1998，77:265—284.。他們認為:中國改革開放以來的分權造成地方政府間競爭，要素流動性增加給投資項目和企業(yè)的預算軟約束施加了一個機會成本限制。同時，貨幣的中央集權和財政分權一起硬化了預算約束，并有助于降低通貨膨脹。其二，促進了民營經(jīng)濟發(fā)展。在民營化進程中，各級地方政府是主要的推動力量。張維迎等②參見張維迎、栗樹和:《地區(qū)之間的競爭與中國國有企業(yè)的民營化》，《經(jīng)濟研究》1998年第12期;朱恒鵬:《地區(qū)間競爭、財政自給率和公有制企業(yè)民營化》，《經(jīng)濟研究》2004年第10期。的實證分析表明:地方政府間競爭的確會推動民營化進程;改革初期的地方分權政策引發(fā)地區(qū)間競爭，而中國的民營化過程是地區(qū)競爭的結果。

(三)規(guī)范了地方政府行為

市場競爭能夠形成價格均衡，保護消費者免受廠商的掠奪。政府競爭也能規(guī)范地方政府的行為，使轄區(qū)內的居民免受政治家和官僚的掠奪。諾思指出:“統(tǒng)治者總存在對手:與之競爭的國家或本國內部的潛在統(tǒng)治者。后者相當于一個壟斷者的潛在競爭對手。哪里不存在勢均力敵的替代者，哪里現(xiàn)存的統(tǒng)治者就好似一個暴君、一個獨裁者或一個專制君主。替代者越是勢均力敵，統(tǒng)治者所擁有的自由度就越低，選民所保留的收入增長的份額也越大?！雹郏勖溃莸栏窭?C.諾思著、羅華平譯:《經(jīng)濟史中的結構與變遷》，上海:上海三聯(lián)書店，1994年，第27頁。政府間競爭使得流動要素可以在不同的供給者中進行比較和權衡，進而對轄區(qū)政府的行為構成有力的約束，從而限制轄區(qū)政府對公共權力的濫用?？梢姡胤秸g的競爭能夠有效地約束政府權力的濫用，在競爭壓力下，政府不得不約束自己的行為。在政府面臨競爭壓力時，轄區(qū)公眾與政府之間的交流和對話渠道也會更為通暢，決策者制定政策時會更多地考慮公眾的需要?！案偁幨拐渭液驼h服從于投票場所這個過濾器，就像競爭使經(jīng)理服從于市場這個過濾器一樣?！雹埽勖溃莅＠锟恕じヴ敳╊D、［德］魯?shù)婪颉ぼ乔刑刂?，姜建強、羅長遠譯:《新制度經(jīng)濟學——一個交易費用分析范式》，上海:上海三聯(lián)書店，2006年，第542頁。地方政府間競爭迫使地方政府對轄區(qū)居民的合理意愿做出回應，糾正自身的不規(guī)范行為。

(四)提高了地方公共服務質量與效率

就地方公共物品看，其供給過程同時也是地方政府間競爭的過程。在能夠自由流動的條件下，居民會根據(jù)不同轄區(qū)公共物品的供給狀況和稅收水平選擇定居的地點，而居民以及與之相關的資金、技術等流動，又會導致不同轄區(qū)之間為競爭更多、更好的要素而努力提高公共物品的供給水平。為了留住這些要素或吸引要素流入，地方政府必須想方設法地增加公共物品的有效供給。一方面表現(xiàn)為硬環(huán)境的改善，如交通基礎設施、市容環(huán)境建設等。研究表明:地方政府間競相吸引FDI的行為，派生了地方政府為改善基礎設施而進行的競爭⑤張軍、高遠、傅勇、張弘:《中國為什么擁有了良好的基礎設施?》，《經(jīng)濟研究》2007年第3期。。另一方面也表現(xiàn)為地方政府服務質量軟環(huán)境的改善，如簡化辦事程序、推行政務公開、提供穩(wěn)定的法制環(huán)境等。為此，各地方政府紛紛深化行政審批制度改革、完善綜合配套服務體系、推進電子政務建設、完善決策論證制度和專家咨詢制度、健全和強化行政責任制⑥參見陳錦德:《廣州市推進依法行政 建設服務型政府》，《中國行政管理》2004年第11期;陳禮海:《南京市推進公共服務型政府建設簡況》，《中國行政管理》2004年第11期;秦國民、何水:《服務型政府建設中的不同模式及其啟示——基于香港、南京、成都的實證分析》，《中州學刊》2009年第2期。。

當前中國各級地方政府興起的公共服務型政府建設浪潮，不是因為地方官員喜歡政府改革，也不是因為行政改革時髦新鮮，而是因為在無形的地方政府間競爭壓力下，不進行改革的地方和城市就會在地方競爭中落伍和失敗。

四、地方政府間競爭對公共服務型政府建設的消極影響

盡管地方政府間競爭成為推動公共服務型政府建設的動力，但在現(xiàn)行的激勵機制下，地方政府片面追求經(jīng)濟總量的快速擴張，發(fā)展只看經(jīng)濟績效而漠視社會績效。同時，為招商引資和吸納稀缺性流動要素，各地爭相進行有利于彰顯政績的基礎設施建設，而對教育、醫(yī)療等公共服務領域的財政投入嚴重不足，結果導致地方政府財政支出的結構扭曲和公共事業(yè)的公平缺失。在當下中國的政治體制下，轄區(qū)居民的“以手投票”機制和“以腳投票”機制在相當程度上對地方政府缺乏基本的約束力，公共服務供給問題對地方政府官員政績和升遷的影響遠遠低于經(jīng)濟增長指標，因此地方政府往往“選擇性執(zhí)行”中央政府政策，更重視經(jīng)濟增長、稅收、計劃生育等硬性指標，而社會發(fā)展卻被長期忽視。有研究表明，由于競爭中的地方政府將過多的資金作為生產性投資而忽視了地方公共服務的建設①Demurger.S.Infrastructure Development and Economic Growth:An Explanation for Regional Disparities in China.Journal of Comparative Economics，2001，29:95—117.。這種重經(jīng)濟增長、輕社會發(fā)展的財政支出結構在分稅制運行十幾年來愈演愈烈，直接導致了除基礎設施發(fā)展較快外，公共服務供給總量嚴重不足，與廣大民眾對建設公共服務型政府的實際需求相距甚遠。于是，在經(jīng)濟飛速增長的同時，社會發(fā)展問題不斷累積。最終，導致了經(jīng)濟增長與社會發(fā)展的嚴重失衡，這不僅不利于經(jīng)濟的可持續(xù)高速增長，也會危及社會穩(wěn)定與和諧社會建設。具體而言，這種失衡主要體現(xiàn)在:

(一)教育投入不足

改革以來，我國財政性教育支出在絕對數(shù)上有較大增長，由1980年的114.2億元增加到2008年的9，010.21億元，占財政支出的比重也由9.29%上升到14.39%。但是，財政性教育支出始終難以達到占GDP4%的發(fā)展目標，從1993—2005年一直徘徊在2.4—2.9%之間，在2008年也只上升為2.99%②參見《中國統(tǒng)計年鑒2009》，北京:中國統(tǒng)計出版社，2009年。。這一比重與我國1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》中規(guī)定的“國家財政性教育經(jīng)費支出占國內生產總值即GDP的比例，在本世紀末達到4%”這一目標相差甚遠，也與世界5.1%的平均水平相差甚遠，與發(fā)展中國家4%的平均水平相差1個多百分點。教育投入不足，使得我國教育設施條件落后，教師待遇偏低，教師流失嚴重。同時，許多學校為了籌集經(jīng)費，不斷增加教育收費，加重學生負擔，導致近年來許多地區(qū)中小學生輟學人數(shù)增加，教育普及水平及總體教育發(fā)展水平低下，人均受教育程度依然較低。

(二)科技投入不足

20世紀80年代以來，發(fā)達國家的政府科研經(jīng)費占GDP的比重一般在2.5—3.0%之間，而且其增長速度高出同期GDP的增長水平。我國的財政性科學事業(yè)支出(含用于科研和政府投資)雖然從1980年的64.59億元增長到2008年的2，129.21億元，絕對數(shù)額的增長是很快的，但從相對數(shù)來看，財政科研支出無論是占財政支出的比重，還是占GDP的比重，均有所下降。財政科研支出占GDP的比重，1978—1986年間保持在1—1.5%之間，1987年以后則從未達到過1%，1995年為0.52%，1996為0.51%，2008年也僅為0.7%③參見《中國統(tǒng)計年鑒2009》，北京:中國統(tǒng)計出版社，2009年。，遠遠低于我國有關法律規(guī)定的研究與開發(fā)經(jīng)費占GDP的比重不低于1.5%的要求。大量的研究和實踐表明:科技進步能夠促進經(jīng)濟增長，是經(jīng)濟增長的不竭動力。然而，科技進步需要持續(xù)不斷的人力、物力和財力的投入，科技投入不足是我國可持續(xù)發(fā)展面臨的重要問題之一。

(三)公共衛(wèi)生投入不足

改革開放以來，我國用較少的投入取得了醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)較大的成就，但隨著社會的發(fā)展，投入與需求的矛盾越來越突出，憂患也越來越大，已嚴重影響到國民的健康素質。我國財政醫(yī)療和衛(wèi)生支出的絕對值和占財政經(jīng)常性收入的增幅均逐年增長，但占我國醫(yī)療衛(wèi)生總費用的比例逐年快速下降，與衛(wèi)生需求差距更大、支出結構更加不合理。根據(jù)衛(wèi)生部《2009年我國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展情況簡報》、財政部《中國財政基本情況(2008)》和2010年的《政府工作報告》的數(shù)據(jù)，1978—2009年，我國醫(yī)療衛(wèi)生總費用從110.2億元增長到16，118.8億元，人均由11.44元增長到1，213.76元，增量很大。2003—2009年，國家財政醫(yī)療衛(wèi)生投入僅從831億元增長到1，277億元，即人均年1，213.76元的醫(yī)療衛(wèi)生總費用支出中，僅98.23元由國家財政負擔。假如將社會支出高估至40%，居民個人支出仍然超過了50%，我國依然是全球個人負擔較重的國家。世界上最不發(fā)達國家和發(fā)展中國家在2000年居民個人醫(yī)療衛(wèi)生支出負擔即分別為 42.8%和 40.7%①李蓉:《加大財政投入，促進基本公共衛(wèi)生服務均等化》，《團結》2010年第3期。。

(四)社會保障投入不足

《中國統(tǒng)計年鑒2009》顯示:從1998—2008年，財政社會保障支出從599億元增加到6，804億元，增加6，205億元;財政社會保障支出占財政支出的比例從5.54%提高到10.87%，上升了5.33個百分點。盡管我國財政社會保障支出逐年遞增，但與世界上其他國家相比，仍存在較大差距。即使是馬來西亞、巴西等發(fā)展中國家，早在上世紀90年代的財政社會保障支出水平就已經(jīng)超過我國目前的水平，1996年馬來西亞、巴西的財政社會保障支出占財政支出比重分別為13.4%、36.7%。發(fā)達國家財政社會保障支出水平就更高，2001年，法國、德國、瑞典的財政社會保障支出占財政支出比重分別為38.6%、46.2%、41.1%②劉暢:《我國社會保障應加大財政“砝碼”》，《中國社會保障》2010年第3期。。社會保障支出水平尚不能較好滿足構建和諧社會和全面建設小康社會的需要等，這是在下一步社會保障發(fā)展改革中需要著力研究和解決的問題。

由于地方政府缺乏在公共服務上增加財政投入的積極性③2010年11月17日國家審計署發(fā)布的《19個省市2007年至2009年政府投資保障性住房審計調查結果》顯示:北京等22個城市從土地出讓凈收益中，少提取廉租住房保障資金146.23億元;此外，6個城市和4個縣的廉租住房保障資金被挪用1.5億元、6個城市的34個項目利用虛假材料套取新建廉租住房中央預算內投資補助資金6，129萬元。參見:《審計署公布19省市保障房審計結果2億廉租房保障金被套取挪用，22城市少提廉租房保障金146億》，《南方都市報》2010年11月18日。，因此相關公共服務的支出壓力最終被轉嫁到普通民眾身上，增加了普通民眾的消費壓力。再加上整體性社會財富分配中的“國富民窮”格局，于是在經(jīng)濟飛速增長的同時，就累積了諸多社會發(fā)展問題，產生了諸多社會矛盾和社會沖突，影響了經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，影響了社會和諧。這種現(xiàn)狀與趨勢的存在雖然目前并沒有成為經(jīng)濟增長的障礙，但從長遠發(fā)展看，它不僅將在宏觀層面反映出負面影響，而且將影響到中國未來經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展，因此必須盡快作出適應性調整。

五、重構地方政府間競爭

正是考慮到上述地方政府間競爭所導致的經(jīng)濟增長與社會發(fā)展的嚴重失衡，進入新世紀后，中央政府多次將公共服務型政府建設寫進政府報告和黨的文件，黨的十七大還將公共服務型政府建設作為新時期中國政府改革的基本目標。中央政府的這一新型政策目標如何實現(xiàn)呢?

統(tǒng)計資料顯示:文教、科學、衛(wèi)生以及社會保障等公共服務性支出由1978年的131，157億元增長到2006年的11，787，176億元，增長了89倍;維持政府自身運作的行政管理支卻由1978年的49，109億元猛增為2006年的5，639，105億元，增長了近114倍④參見《中國統(tǒng)計年鑒2007》，北京:中國統(tǒng)計出版社，2007年。。政府用于維持自身運轉的支出增長幅度遠大于基本公共服務支出的增長幅度，反映了政府運行效率的持續(xù)低下，這表明訴諸轉變政府職能、改革政府結構、轉變政府運行方式等的公共服務型政府建設并未取得實質性進展。另外，盡管縣、鄉(xiāng)兩級政府普遍存在著財政短缺，但即使在那些國家級貧困縣也可以看到豪華的政府辦公樓及各種巨大的城市廣場⑤《安徽一貧困縣建豪華辦公樓 規(guī)模超8個白宮》，《城市晚報》2010年9月22日。。統(tǒng)計資料顯示:2008年全國地方政府的預算內財政收入達到28，649.79億元，占全國財政收入的比重為46.7%，雖然地方政府承擔了預算內78.7%的支出，兩者之間存在著明顯的差距⑥參見《中國統(tǒng)計年鑒2009》，北京:中國統(tǒng)計出版社，2009年。。除了預算內收入以外，中央政府實際上還默許了地方政府規(guī)模龐大的預算外和制度外收入①平新喬估算:2004年地方政府留用的土地出租收入約為6，151億元，加上預算外收入4，323億元，與當年地方政府預算內收入11，894億元基本持平。參見平新喬:《中國地方預算體制的績效評估及指標設計》，北京大學中國經(jīng)濟研究中心工作論文，2006年10月。。因此，地方政府的公共服務型政府建設，非不能也，主要是不為也。改革三十余年來地方政府間競爭的成功實踐表明:只要充分發(fā)揮當代中國政治體制內在的激勵作用，地方政府就有足夠的動力去實現(xiàn)中央政府倡導的政策目標。建設公共服務型政府這一新型政策目標的基本思路在于重構地方政府間競爭，不僅要使地方政府間有動力去建設公共服務型政府，而且也要使地方政府有能力去建設公共服務型政府。

(一)重構激勵機制

現(xiàn)行體制下，地方政府間競爭的關鍵在于任期內的經(jīng)濟增長對地方政府主要官員的仕途升遷起決定性作用。不僅如此，在現(xiàn)行各級政府黨政干部考核體系中，一票否決指標中出現(xiàn)頻率較多的是財政收入與經(jīng)濟增長、維護社會穩(wěn)定等。雖然公共服務型政府建設對地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)增長和居民福利的積極意義毋庸置疑，但在現(xiàn)行地方政府間競爭的激勵機制作用下，出于對任期內政績的追求，地方政府必然會將其基本公共服務項目上的財政支出一再壓縮，更愿意努力招商引資、大興基礎設施、優(yōu)化投資環(huán)境等。其結果必然是基本公共服務的供給不足和過度市場化帶來的不公。究其原因，是教育等公共服務權重在中國地方官員升遷機制中的邊緣化所致②張光、江依妮:《為什么財政教育投入達不到占GDP百分之四的目標:一個基于跨省多年度數(shù)據(jù)分析的實證研究》，《公共行政評論》2010年第4期。。因此，適時改革現(xiàn)行的黨政干部考核體系，不僅要增加公共服務等體現(xiàn)科學發(fā)展觀的內容，而且應該讓公共服務的供給對地方政府主要官員的仕途升遷起決定性作用，以此來激勵地方政府間逐漸走向“為公共服務而競爭”。事實上，地方政府間“為公共服務而競爭”，不僅有利于地方居民，也有利于通過不斷提升地區(qū)軟環(huán)境來吸引稀缺資源流入，最終必然會促進地方經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展③周業(yè)安、趙曉男:《地方政府競爭模式研究——構建地方政府間良性競爭秩序的理論和政策分析》，《管理世界》2002年第12期。。

(二)發(fā)展約束機制

雖然重構自上而下的政績考核機制有利于加強對地方政府的約束，但仍然不足以約束地方政府。這是因為:一方面由于在執(zhí)行來自中央政府的各種指令政策時，基層上下級政府常常共謀策劃、暗度陳倉④周雪光:《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”:一個政府行為的制度邏輯》，《社會學研究》2008年第6期。，縱向政府間在相當程度上是一個“政績共同體”;另一方面由于縱向政府間客觀存在的信息不對稱，使得地方政府的逆向選擇與道德風險很容易發(fā)生。因此，改革自上而下的行政約束只是促使地方政府間“為公共服務而競爭”的第一步。更為有效的約束應該是“自下而上”的考核，因為轄區(qū)居民是地方政府公共服務的最終消費者，沒有人比轄區(qū)居民更關心地方政府在建設公共服務型政府中的表現(xiàn)了。其實，在著名的蒂布特模型中，要素(尤其是居民/選民)的完全自由流動和政府對選民負責是兩個最重要的假設⑤Pranab Bardhan.Decentralization of Government and Growth.Journal of Economic Perspectives，2002，16(4):185—205.。為了完善約束機制，一方面，應該進一步改革戶籍制度，真正賦予轄區(qū)居民“以腳投票”的權利。隨著戶籍制度的逐步改革和人口流動的自由化，地方政府必將越來越重視如何留住并吸引稀缺人力資本和其他資源。不僅如此，轄區(qū)居民“以腳投票”權的落實有助于實現(xiàn)公共服務提供的“選擇與競爭”模式，既促進了地方政府對轄區(qū)居民需要和需求的積極反應，也為地方政府提供了激勵因素⑥［英］朱利安·勒·格蘭德著、韓波譯:《另一只無形的手:通過選擇與競爭提升公共服務》，北京:新華出版社，2010年，第36頁。。另一方面，還應該適時啟動民主建設，建立、健全地方政府對轄區(qū)居民負責的約束機制，賦予轄區(qū)居民對地方政府政績有更大的發(fā)言權或者說“以手投票”的權利，使居民偏好不僅能更真實地表達并顯示出來，而且使得地方政府的行為能更加符合社會福利函數(shù)的指向。事實上，從對當代中國基層治理的研究來看，自治改進了支出透明度、提高了支出效率、增加了人均公共投資額，從而有助于改善公共服務供給①Zhang xiaobo and Shenggen Fan，Liuxiu zhang and Jikun huang.Local governance and public goods provisions in rural China.Journal of Public Economics，2004，88:2857—2871.。更重要的是，由于中央政府建設公共服務型政府的政策訴求與普通民眾的民主權利實現(xiàn)的契合，從而形成聯(lián)盟之勢，這無疑有助于當代中國的政治文明建設②崔之元:《“混合憲法”與對中國政治的三層分析》，胡鞍鋼、王紹光編:《政府與市場》，北京:中國計劃出版社，2000年，第170—185頁。。

(三)完善保障機制

在地方政府“為公共服務而競爭”提供強大動力的同時，也必須為之配備相應的財政能力。由于在現(xiàn)有財政格局下基本公共服務的支出責任主要由縣、鄉(xiāng)兩級政府承擔，如果不能讓縣、鄉(xiāng)政府支配更多的財政資源，即使有再強的動力也很難保證公共服務履行到位。因此，應該重新調整縱向政府間的公共支出責任與財政資源配置。在現(xiàn)代公共經(jīng)濟學理論中，研究發(fā)現(xiàn):“在地方公共物品和地方公共服務之間存在著一條重要的區(qū)別，這就是，前者往往屬于資本密集型，而后者往往屬于勞動密集型。資本密集型的產品如供水和排水系統(tǒng)更體現(xiàn)了規(guī)模收益的特征，即隨著生產規(guī)模的擴大，生產的平均單位成本呈下降的趨勢。勞動密集型的服務如治安保衛(wèi)則與此不同，其潛在的規(guī)模效益更可能很快地失去，這部分是因為這些服務更依賴具體的時空下的信息。”③［美］羅納德.J.奧克森著、萬鵬飛譯:《治理地方公共經(jīng)濟》，北京:北京大學出版社，2004年，第20頁?；诖耍瑧搶⒛切﹦趧用芗偷幕竟卜罩С鲐熑芜m當下放給縣、鄉(xiāng)政府，并配備相應的財政資源保障;而將那些資本密集型的公共物品支出責任適當上收，以體現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟效益、社會公平和減少地區(qū)間的外溢性。此外，還應該改革目前低效的財政轉移支付制度，加大一般性轉移支付力度，規(guī)范專項轉移支付，提高地方政府提供基本公共服務能力，加快建立縣級基本財力保障機制，增強基層政府提供基本公共服務能力④王雍君:《中國的財政均等化與轉移支付體制改革》，《中央財經(jīng)大學學報》2006年第9期。。

黨的十七屆五中全會提出:要把經(jīng)濟結構調整作為轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的主攻方向，要把保障和改善民生作為轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的出發(fā)點和落腳點。最近，一些地方政府間競爭開始向公共服務領域拓展，如陜西省吳起、廣東省東莞石排鎮(zhèn)相繼提出免費教育，陜西省神木等縣試行全民免費醫(yī)療。地方政府間競爭向公共服務領域延伸，無疑有利于加快公共服務型政府建設。但是，如果對公共服務型政府建設的重視，只是個別地方政府的熱情，或者只是某一省份幾個縣市的“小氣候”，這仍然不能從根本上改變公共服務型政府建設整體不足的現(xiàn)狀。所以，更重要的問題是，如何將吳起和神木等地方政府的自發(fā)，變成地方政府的自覺目標選擇，并形成“地方政府間為公共服務而競爭”的局面。這就意味著要重構地方政府間競爭，引入激勵約束機制、完善保障機制?？梢灶A見，隨著中央政府對公共服務型政府建設的重視和地方民主的發(fā)展完善，地方政府間競爭將由過去以經(jīng)濟建設為主，轉向經(jīng)濟建設和公共服務并重的格局，這種地方政府間競爭的轉型將加速公共服務型政府建設。