科研機(jī)構(gòu)治理的政策分析與立法研究

劉海波 劉金蕾

新一輪科技體制改革正在醞釀之中。溫家寶總理2011年5月在中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會第八次全國代表大會的講話中指出，加快科技發(fā)展必須繼續(xù)深化科技體制改革?？蒲袡C(jī)構(gòu)是科技體制的基礎(chǔ)組成部分，在即將到來的新一輪科技體制改革中，科研機(jī)構(gòu)的治理問題不容回避。

我國科研機(jī)構(gòu)主要有國家科研機(jī)構(gòu) （如中國科學(xué)院、各部委科研機(jī)構(gòu)以及教育部所屬研究型大學(xué)）、地方科研機(jī)構(gòu) （含國家科研機(jī)構(gòu)與地方政府共建科研機(jī)構(gòu)）兩種基本類型。從治理的角度看，這兩類科研機(jī)構(gòu)都主要依靠中央政府和所在地方政府的政策指導(dǎo)。

科研機(jī)構(gòu)是我國創(chuàng)新發(fā)展的中堅力量，科研機(jī)構(gòu)的治理狀況直接關(guān)乎我國創(chuàng)新發(fā)展的質(zhì)量和方向。像現(xiàn)代企業(yè)治理的根本在于企業(yè)法人制度一樣，科研機(jī)構(gòu)治理的根本在于科研機(jī)構(gòu)的法律地位。當(dāng)前科研機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)基本上都是 《民法通則》規(guī)定的事業(yè)單位法人。根據(jù)國務(wù)院1998年頒發(fā)的 《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，事業(yè)單位是 “國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織”［1］。

在現(xiàn)實生活中，這個概念下的事業(yè)單位非常龐雜。有國有資產(chǎn)參入的醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、科研科普、文化娛樂、社會救助、婦幼保護(hù)、犯罪矯治、法律支援、慈善捐助等均可入其名下?；\統(tǒng)的事業(yè)單位法律地位，不能準(zhǔn)確反映科研機(jī)構(gòu)的特點和規(guī)律，在一定程度上抑制了科研機(jī)構(gòu)的主動性和積極性，還使得政府有關(guān)部門更傾向于采用政策手段指導(dǎo)科研機(jī)構(gòu)的治理，而很多政策缺乏有效性、效率性、統(tǒng)合性、連續(xù)性和可發(fā)展性，給科研機(jī)構(gòu)的治理帶來不少困惑。換言之，為了充分調(diào)動和發(fā)揮科研機(jī)構(gòu)的主動性、積極性，應(yīng)該對科研機(jī)構(gòu)予以特別的法律關(guān)注。

一、科研機(jī)構(gòu)治理政策的演變與局限

我國科研機(jī)構(gòu)治理指導(dǎo)政策可以分為兩類：一類是科技體制改革政策，另一類是事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革政策。如果說科技體制改革是大刀闊斧，塑造了科研機(jī)構(gòu)治理的基本架構(gòu)，事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革則是精雕細(xì)刻，逐步逼近政策設(shè)計者構(gòu)思的理想狀態(tài)。

1985年3月發(fā)布的 《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》（以下簡稱 《決定》）拉開了科技體制改革的大幕，其基本著眼點是解決 “科技經(jīng)濟(jì)兩張皮”問題。關(guān)于科研機(jī)構(gòu)治理，《決定》的表述是：“運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿和市場調(diào)節(jié)，使科學(xué)技術(shù)機(jī)構(gòu)具有自我發(fā)展的能力和自動為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的活力”； “獨立的研究機(jī)構(gòu)要面向社會，成為自主的研究開發(fā)實體”；“研究所實行所長負(fù)責(zé)制”［2］。

1987年1月發(fā)布的 《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)科技體制改革的若干規(guī)定》對科技體制改革做了進(jìn)一步部署。與科研機(jī)構(gòu)治理直接有關(guān)的表述是：“國家對科研機(jī)構(gòu)的管理應(yīng)由直接控制為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，進(jìn)行方針指導(dǎo)和協(xié)調(diào)服務(wù)……全面實行所長負(fù)責(zé)制……逐步實行科研機(jī)構(gòu)所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)的分離。”［3］

以上兩個文件從科技體制改革的角度規(guī)定了科研機(jī)構(gòu)治理的基本原則，概括而言就是：國家政策指導(dǎo)、研究所自主經(jīng)營、所長全面負(fù)責(zé)。顯然，在這樣的原則框架下，實踐者有很大的解釋和運(yùn)作空間。比如，因為依然是事業(yè)單位，所長仍由上級任命，研究所自主經(jīng)營的自主性更多體現(xiàn)在科研項目的申請和實施上。雖然也有一些科研機(jī)構(gòu)開展了經(jīng)常性的對外服務(wù)，但為了規(guī)避法律風(fēng)險，大都采取投資設(shè)立企業(yè)的形式進(jìn)行，即有市場創(chuàng)收能力的科研機(jī)構(gòu)采用了事業(yè)單位法人和企業(yè)法人雙軌并行的治理模式。這樣做的結(jié)果是，在取得了財政之外的科研投入的同時，機(jī)會主義和道德風(fēng)險驟增，“科技經(jīng)濟(jì)兩張皮”的痼疾沒有得到有效解決。

針對 “科技經(jīng)濟(jì)兩張皮”痼疾的一劑猛藥是1999年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)科技部等部門 《關(guān)于國家經(jīng)貿(mào)委管理的10個國家局所屬科研機(jī)構(gòu)管理體制改革的實施意見》，要求國家經(jīng)貿(mào)委管理的10個國家局所屬的242個科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行企業(yè)化轉(zhuǎn)制改革。其后，建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、藥品監(jiān)管局、中國科學(xué)院等11個部門 （單位）所屬134個科研機(jī)構(gòu)也相繼向企業(yè)化轉(zhuǎn)制。

此次轉(zhuǎn)制改革中留下的科研機(jī)構(gòu)，依舊面對著事業(yè)單位科研機(jī)構(gòu)的老難題，即科技如何為經(jīng)濟(jì)發(fā)展作貢獻(xiàn)的問題。從1985年的 《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》開始，市場化一直是解決這個問題的指導(dǎo)思想，這在2000年5月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的 《關(guān)于深化科研機(jī)構(gòu)管理體制改革實施意見》中再一次得到明確體現(xiàn)。該《實施意見》把事業(yè)單位性質(zhì)的科研機(jī)構(gòu)分為技術(shù)開發(fā)、社會公益和其他 （主要是財政部、文化部等部門所屬以社會科學(xué)領(lǐng)域研究為主的科研機(jī)構(gòu)）等三類，要求有面向市場能力的科研機(jī)構(gòu)向企業(yè)轉(zhuǎn)制，包括公益類研究和應(yīng)用開發(fā)并存的科研機(jī)構(gòu)和以提供公益性服務(wù)為主的科研機(jī)構(gòu)；主要從事應(yīng)用基礎(chǔ)研究或提供公共服務(wù)、無法得到相應(yīng)經(jīng)濟(jì)回報、確需國家支持的科研機(jī)構(gòu)，仍作為事業(yè)單位，按非營利性機(jī)構(gòu)運(yùn)行和管理，其中具有面向市場能力的部分，也要向企業(yè)化轉(zhuǎn)制并逐步與原科研機(jī)構(gòu)分離；其他科研機(jī)構(gòu)要向中介服務(wù)方向發(fā)展。［4］

這樣的分類和基于這種分類提出的要求，在具體實踐中都有難以克服的障礙。一方面，因為沒有法律上的法人格的拓展，政策作為指導(dǎo)科研機(jī)構(gòu)治理的作用空間變得越來越有限；另一方面，轉(zhuǎn)為企業(yè)的科研機(jī)構(gòu)按企業(yè)法人治理，資本的邏輯上升為主導(dǎo)，社會公益不必作為必須關(guān)注的經(jīng)營內(nèi)容，政策不能再發(fā)揮具體指導(dǎo)的作用，以致很多行業(yè)共性技術(shù)失去了有力的科研支撐。

科研機(jī)構(gòu)在法人格上的一次突破是2000年12月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā) 《關(guān)于非營利性科研機(jī)構(gòu)管理的若干意見 （試行）》，規(guī)定 “非營利性科研機(jī)構(gòu)具有獨立法人資格……非營利性科研機(jī)構(gòu)要根據(jù)國家法律、法規(guī)的規(guī)定和出資者的約定，制定章程，明確機(jī)構(gòu)宗旨、業(yè)務(wù)領(lǐng)域、組織結(jié)構(gòu)、決策監(jiān)督程序、內(nèi)部管理制度等”［5］。由于《民法通則》只設(shè)置了 “行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)、社團(tuán)”四種法人格，嚴(yán)格地說，“非營利性科研機(jī)構(gòu)”的法人格只能歸于或?qū)?yīng)于社團(tuán)法人。盡管如此，“非營利性科研機(jī)構(gòu)”打破了事業(yè)單位法人格對科研機(jī)構(gòu)的壟斷，社會力量可以出資興辦非企業(yè)法人的科研機(jī)構(gòu)，仍具有重要的意義。但是在現(xiàn)實中，設(shè)立社團(tuán)法人要按照 《社會團(tuán)體登記管理條例》等有關(guān)法規(guī)、政策辦理，科研機(jī)構(gòu)的特殊性容易被淹沒在眾多的社團(tuán)組織中。由于手續(xù)煩瑣、審批嚴(yán)格，真正意義上的 “非營利性科研機(jī)構(gòu)”并沒有形成預(yù)期的繁榮局面。

科技體制改革政策和事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革政策在一段時間內(nèi)穩(wěn)步推進(jìn)，有力推動了我國科技的發(fā)展，大體上實現(xiàn)了目標(biāo)要求，是基本成功的。其適用范圍亦是滿足一致性的，實現(xiàn)了平等對待、公平公正原則，正因為如此，多數(shù)政策都是“一把抓”，不能針對不同機(jī)構(gòu)的實際情況，因而從政策有效性角度看，針對性明顯不足，除2000年 《關(guān)于非營利性科研機(jī)構(gòu)管理的若干意見 （試行）》對非營利性科研機(jī)構(gòu)的運(yùn)行管理提出要求外，專門針對科研機(jī)構(gòu)治理的政策幾乎處于空白狀態(tài)，科研機(jī)構(gòu)的積極性還沒有被充分調(diào)動起來，政策目標(biāo)還沒有完全實現(xiàn)。

總體來說，我國在不同時期根據(jù)形勢需要所制定的科技政策中，對科研機(jī)構(gòu)提出的要求往往是如何發(fā)揮在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用，而對科研機(jī)構(gòu)的治理則如蜻蜓點水、一帶而過。比如，科研機(jī)構(gòu)設(shè)立、運(yùn)行、調(diào)整與撤銷等均沒有一個規(guī)范的程序，隨意性較大；同時，部分科研機(jī)構(gòu)的職能、性質(zhì)、任務(wù)、上級主管部門、組織方式、運(yùn)行方式、撥款方式等不明確，導(dǎo)致現(xiàn)存科研機(jī)構(gòu)魚龍混雜，浪費(fèi)了不少寶貴資源。

二、作用于科研機(jī)構(gòu)的三個規(guī)律

我國的科技體制改革和科研機(jī)構(gòu)改革主要以市場為導(dǎo)向展開，科研機(jī)構(gòu)基本以事業(yè)單位法人的形式存在，這就要求科研機(jī)構(gòu)在治理和發(fā)展中，要遵照科研規(guī)律、行政規(guī)律和市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

（一）科研規(guī)律

科研機(jī)構(gòu)遵循科研規(guī)律辦事，主要是從科研機(jī)構(gòu)及科研活動本身的特殊性出發(fā)，為促進(jìn)科研、鼓勵科研而在科研機(jī)構(gòu)的治理中應(yīng)當(dāng)首先考慮的問題。與其他機(jī)構(gòu) （包括非科研類的事業(yè)單位）相比，科研機(jī)構(gòu)最為突出的特點主要體現(xiàn)在兩個方面：

一是組成人員的特殊性?？蒲袡C(jī)構(gòu)內(nèi)部最為核心的人力資源是具有較高智力水平的科學(xué)家、學(xué)者等科研人員，科研機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)科研人員的研究興趣，充分發(fā)揮其學(xué)術(shù)專長，進(jìn)行自由探索，潛心研究，從而促進(jìn)優(yōu)秀科研成果的產(chǎn)出。

二是活動的特殊性。科研機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是從事科研活動，由于科研活動所針對的學(xué)科不同，學(xué)科知識的廣度與深度、研究的程度與范圍、科研對象與實驗等不同，所以，科研成果形成所需的時間也會有較大差異。［6］如果不考慮科研活動的這種特點而片面地追求在短時間內(nèi)多出成果，只會造成 “重成果數(shù)量，輕成果質(zhì)量”的現(xiàn)象，學(xué)術(shù)評價失真，科研成果質(zhì)量下降，甚至出現(xiàn)科研虛假化等學(xué)術(shù)道德問題。因而，促進(jìn)科研、鼓勵科研應(yīng)當(dāng)在尊重科研規(guī)律的前提下進(jìn)行。

（二）行政規(guī)律

科研機(jī)構(gòu)接受來自行政部門的任務(wù)性指導(dǎo)、資助，就應(yīng)該接受行政規(guī)律的約束?？蒲袡C(jī)構(gòu)接受行政規(guī)律的約束產(chǎn)生了兩方面的影響：正面的影響是，在建設(shè)創(chuàng)新型國家目標(biāo)的指引下，政府對科研的行政支持力度不斷加大，并實施一系列支持科技創(chuàng)新與發(fā)展的政策，為科研機(jī)構(gòu)的活動創(chuàng)造了極為有利的環(huán)境。負(fù)面的影響是，出現(xiàn)了“科技管理過度行政化，科技活動過度利益化”等問題。［7］我國科研工作環(huán)境中存在的行政化傾向，突出表現(xiàn)在科研方向的行政主導(dǎo)、科研評價與管理行政化、科研隊伍行政化、科研成果收益分配行政化四個方面。［8］

由于事業(yè)單位的性質(zhì)，科研機(jī)構(gòu)接受政策指導(dǎo)、遵循行政規(guī)律辦事是正常的。問題是頻繁出現(xiàn)過于 “行政化”的現(xiàn)象，強(qiáng)化了科研行為的功利性，弱化了其應(yīng)有的科學(xué)探索與技術(shù)創(chuàng)新精神，阻礙了科技進(jìn)步。

（三）市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律

科研機(jī)構(gòu)是科技成果的主要產(chǎn)出單位，但由于受到傳統(tǒng)體制、機(jī)制的制約，科研機(jī)構(gòu)的活動范圍極為有限甚至封閉，科研活動與市場需求未能銜接起來，科研成果的推廣與轉(zhuǎn)化則受到極大的阻礙。市場是技術(shù)創(chuàng)新的最終取向，只有受市場歡迎和接受的創(chuàng)新活動和創(chuàng)新成果才是有生命力的。［9］科研機(jī)構(gòu)須遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，要求科研機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的科研活動以市場需求為導(dǎo)向，并從生產(chǎn)條件出發(fā)，科研成果能夠被市場所接受，能夠應(yīng)用于實際生產(chǎn)生活，發(fā)揮其實際效用。

大力促進(jìn)科研成果的轉(zhuǎn)化，使其接受市場的檢驗，能夠有效加速對策應(yīng)用性研究成果的產(chǎn)出，并加速科研成果產(chǎn)生社會效益。

三、科研機(jī)構(gòu)立法的必要性、可行性和有利條件

（一）科研機(jī)構(gòu)立法的必要性

作用于科研機(jī)構(gòu)的三個規(guī)律有時是互相沖突的，比如行政規(guī)律要求 “下級服從上級”，就和科研規(guī)律要求 “平等交流”不一致；經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求“投入產(chǎn)出高效率”，就和科研規(guī)律要求 “高質(zhì)量產(chǎn)出”不一致。要在這三個規(guī)律中保持平衡并發(fā)揮作用，制定直接規(guī)范科研機(jī)構(gòu)治理的法律法規(guī)是一個有益的嘗試。科研機(jī)構(gòu)立法能夠保證科研機(jī)構(gòu)的活動有章可循、有法可依，為按照這三個規(guī)律的要求展開創(chuàng)新創(chuàng)造良好的環(huán)境與基礎(chǔ)條件。

首先，通過立法，科研機(jī)構(gòu)依法治理，更能強(qiáng)化科研機(jī)構(gòu)的自主性，調(diào)動其積極性，更好地遵循科研規(guī)律辦事，更有利于科研機(jī)構(gòu)按照其從事科研活動所屬的學(xué)科特點及科研對象的實際情況，有效利用相關(guān)資源，合理開展科研活動。

其次，國家對科研事業(yè)的必要的政策支持通過立法得以保證，可以為科研機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新與發(fā)展創(chuàng)造更為有利的環(huán)境，同時，國家行政力量對科研機(jī)構(gòu)的干預(yù)和制約影響將一定程度地減弱，能有效抑制科技管理過度 “行政化”的出現(xiàn)。

再次，市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，法律是市場經(jīng)濟(jì)的必然產(chǎn)物。科研機(jī)構(gòu)與市場接軌并實現(xiàn)科技成果產(chǎn)業(yè)化是科技發(fā)展的必然趨勢，科研機(jī)構(gòu)作為科技成果的主要創(chuàng)造者，在科技成果的轉(zhuǎn)化中處于主體地位，從而也是市場經(jīng)濟(jì)的重要參與者。進(jìn)行科研機(jī)構(gòu)立法也是實現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的必然要求。

（二）科研機(jī)構(gòu)立法的可行性

作用于科研機(jī)構(gòu)的三個規(guī)律是對科研機(jī)構(gòu)的活動與運(yùn)行提出的要求，是科研機(jī)構(gòu)的治理和發(fā)展過程中所必須遵循的。

實施科研機(jī)構(gòu)立法，以法律手段來對科研機(jī)構(gòu)的治理與運(yùn)行進(jìn)行管理，這一舉措與這三個規(guī)律是一致的。

第一，科研規(guī)律所要求的 “平等交流”與法律所能提供的人人平等的條件一致。在立法情況下，科研機(jī)構(gòu)將直接由機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人按照法律進(jìn)行治理，科研機(jī)構(gòu)的自主性得以發(fā)揮，這更能保證科研機(jī)構(gòu)根據(jù)其所從事科研活動的特點，有針對性地擬定并實施科研計劃，遵循科研規(guī)律辦事，從而在一定條件下產(chǎn)出更多優(yōu)秀成果。同時，通過立法對科研活動進(jìn)行規(guī)范，也能有效抑制科研不端行為。

第二，從行政規(guī)律看，針對目前部分科研機(jī)構(gòu)存在科研管理過度行政化等問題，要求減少行政力量對科研機(jī)構(gòu)活動的干預(yù)與制約，而立法所能提供的減少行政干預(yù)、依法治理科研機(jī)構(gòu)的管理模式與行政規(guī)律對科研機(jī)構(gòu)所提出的要求是不謀而合的，科研機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人結(jié)合法律規(guī)定與其所從事科研活動的特點提出科研方向，并按照法律要求安排科研人員隊伍并對科研成果實施評價，從而有效杜絕行政部門直接管理科研機(jī)構(gòu)過程中可能出現(xiàn)的科研方向的行政主導(dǎo)、科研評價的行政化、科研隊伍行政化等問題。因此，要在保證政府必要的政策支持與宏觀管理的條件下，降低行政部門對科研機(jī)構(gòu)的隨意干預(yù)，立法是最為有效的途徑之一。

第三，市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求科研機(jī)構(gòu)的活動與市場需求相銜接，而法律是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，科研機(jī)構(gòu)立法是與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求一致的。南方科技大學(xué)依法辦學(xué)的實踐是科研機(jī)構(gòu)按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事的一個典型案例，是高校走向市場機(jī)制的首次嘗試，這也為眾多其他科研機(jī)構(gòu)提供了一個借鑒。［10］這也是科研機(jī)構(gòu)立法可行的一個有力證明。

（三）科研機(jī)構(gòu)立法的有利條件

從關(guān)聯(lián)條件看，科研機(jī)構(gòu)立法，已具備了較好的基礎(chǔ)。

第一，較充分的理論資源。在我國，政策和法律都是集中和體現(xiàn)人民意志的重要渠道，雖各有各的特點，但兩者之間在功能和內(nèi)容上又存在著共通性和一致性。［11］我國是社會主義法治國家，在長期實踐中，我黨執(zhí)政方式經(jīng)歷了從主要依靠政策到既依靠政策又依靠法律，再到主要依靠法律的轉(zhuǎn)變。［12］

近年來，我國有眾多學(xué)者研究政策轉(zhuǎn)化為法律的問題，孫才華等提出應(yīng)構(gòu)建政策轉(zhuǎn)化為法律的制度并對政策轉(zhuǎn)化為法律的制度構(gòu)建的目標(biāo)與要求進(jìn)行了分析。［13］在科技政策方面，楊健等在分析科技政策與科技立法關(guān)系的基礎(chǔ)上，提出把科技決策、科技開發(fā)、科技管理、科技成果納入法制化的軌道，促進(jìn)科技活動全面走向法治化。［14］

科研機(jī)構(gòu)組織管理是科技管理不可或缺的一部分，將科研機(jī)構(gòu)管理的政策轉(zhuǎn)化為法律，將之提高到法律高度，從而以法律為工具對科研機(jī)構(gòu)的組織管理進(jìn)行規(guī)范、確認(rèn)、支持和保障，使之更具有權(quán)威性、操作性和有效性，從長期來看，這是實現(xiàn)我國科研機(jī)構(gòu)組織管理規(guī)范化、有序化的可行途徑。

第二，有利的社會背景。自改革開放以來，為了促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)的緊密結(jié)合，我國的科技體制改革已經(jīng)持續(xù)進(jìn)行了30多年。科研機(jī)構(gòu)改革是科技體制改革的重要內(nèi)容，先后經(jīng)過了撥款制度改革、結(jié)構(gòu)布局調(diào)整和人才分流等重大改革。1999年以來，根據(jù)職能定位進(jìn)一步深化科研機(jī)構(gòu)的分類改革?？蒲袡C(jī)構(gòu)改革的大背景為科研機(jī)構(gòu)立法創(chuàng)造了有利的環(huán)境和條件，科研機(jī)構(gòu)改革所取得的重大成果也為科研機(jī)構(gòu)立法奠定了良好的基礎(chǔ)。

2005年底由國務(wù)院頒布的 《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要 （2006—2020年）》中明確提出加快建設(shè) “職責(zé)明確、評價科學(xué)、開放有序、管理規(guī)范”的現(xiàn)代科研院所制度的要求，從科研機(jī)構(gòu)職責(zé)定位、科技投入機(jī)制、機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制、評價制度和開放合作機(jī)制等方面，對科研機(jī)構(gòu)的制度建設(shè)設(shè)立了明確任務(wù)與目標(biāo)，這對科研機(jī)構(gòu)立法有一定的指導(dǎo)作用。

第三，現(xiàn)有的相關(guān)基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》是我國科技領(lǐng)域基本法，該法第四章第四十二條對科研機(jī)構(gòu)的設(shè)立進(jìn)行了規(guī)定：“公民、法人或者其他組織有權(quán)依法設(shè)立科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)?！保?5］同時規(guī)定國外的組織或者個人也可以在中國境內(nèi)依法設(shè)立科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)，科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)可以依法在國外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。這些規(guī)定都是鼓勵性的措施。該法第四章第四十三條對科研機(jī)構(gòu)的權(quán)利進(jìn)行了規(guī)定，包括組織、參加學(xué)術(shù)活動，自主確定研發(fā)方向和項目，自主管理內(nèi)部事務(wù)以及與其他機(jī)構(gòu)聯(lián)合開展研發(fā)工作等。 《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》中也對利用財政性資金設(shè)立的科研機(jī)構(gòu)的義務(wù)進(jìn)行了要求，包括建立職責(zé)明確、評價科學(xué)、開放有序、管理規(guī)范的現(xiàn)代院所制度，實行院長或者所長負(fù)責(zé)制，建立科學(xué)技術(shù)委員會咨詢制和職工代表大會監(jiān)督制等，并吸收外部專家參與管理、接受社會監(jiān)督；院長或者所長的聘用引入競爭機(jī)制；建立有利于科學(xué)技術(shù)資源共享的機(jī)制，促進(jìn)科學(xué)技術(shù)資源的有效利用等?！犊茖W(xué)技術(shù)進(jìn)步法》中對科研機(jī)構(gòu)的活動提出要求多為原則性的條款，規(guī)定的內(nèi)容主要是科研機(jī)構(gòu)設(shè)立與管理的基礎(chǔ)條件等基本要求，對科研機(jī)構(gòu)立法能夠起到整體指導(dǎo)作用。

除 《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》以外，我國還有一系列與科研機(jī)構(gòu)活動緊密相關(guān)的法律。1998年10月國務(wù)院發(fā)布了 《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，并于2004年6月進(jìn)行修訂，次年發(fā)布 《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細(xì)則》?！妒聵I(yè)單位登記管理暫行條例》對我國事業(yè)單位型科研機(jī)構(gòu)的活動起到了規(guī)范作用。

在科技成果的產(chǎn)出與轉(zhuǎn)化方面，我國相關(guān)法律主要包括：《成果轉(zhuǎn)化法》、《關(guān)于促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的若干規(guī)定》、《科技成果獎勵》、《技術(shù)合同法》、《專利法》等。

在撥款管理方面，相關(guān)法律包括：《國務(wù)院關(guān)于科學(xué)技術(shù)撥款管理的暫行規(guī)定》、《國家自然科學(xué)基金條例》以及科技部等部門 《關(guān)于加大對公益類科研機(jī)構(gòu)穩(wěn)定支持的若干意見》、《中央級公益性科研院所基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項資金管理辦法》以及科技部、民政部于2000年發(fā)布的 《科技類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》，等等。

這些都是科研機(jī)構(gòu)立法的良好基礎(chǔ)，科研機(jī)構(gòu)立法將在這些法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，為科研機(jī)構(gòu)治理提供更為直接、明確和有力的法律保障。

第四，近年來圍繞科研機(jī)構(gòu)治理的立法建議。關(guān)于科研機(jī)構(gòu)治理立法的建議由來已久。早在1996年 《國家科委 “九五”期間科技立法規(guī)劃》中明確表示要制定 《科研院所法》，就 《科研院所法》的主要內(nèi)容提出了設(shè)想，如 “該法將明確科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)機(jī)構(gòu)的基本任務(wù)、結(jié)構(gòu)布局以及相應(yīng)的研究開發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制，規(guī)定各類機(jī)構(gòu)設(shè)置、變更和終止的一般原則，以及相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)的責(zé)任，規(guī)范其內(nèi)部管理體制，健全各項制度，為其發(fā)展提供法律保障”［16］。但是由于形勢的變化，這個立法設(shè)想未能付諸實踐。

《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020）》發(fā)布以來，科研機(jī)構(gòu)立法的呼聲越來越高。2009年3月全國人大代表呂薇在十一屆全國人大二次會議期間提交了 《關(guān)于加快〈科研機(jī)構(gòu)組織法〉立法的建議》。其中基于我國科研機(jī)構(gòu)所面臨的諸多問題，如基本定位、任務(wù)、性質(zhì)及權(quán)利與義務(wù)不明確，設(shè)立、變更和終止的條件和程序不清晰，組織原則和基本制度不完善以及研究機(jī)構(gòu)的義務(wù)、權(quán)利、權(quán)限范圍，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的責(zé)任和權(quán)利等問題沒有在法律上得以很好的體現(xiàn)等問題，提出了 《科研機(jī)構(gòu)組織法》立法的建議，認(rèn)為需要對我國科研機(jī)構(gòu)的法律地位、治理機(jī)構(gòu)、管理方式以及經(jīng)費(fèi)、人員等予以明確的法律法規(guī)保障，使科研機(jī)構(gòu)的運(yùn)行和管理逐步走上法制化的軌道。［17］

2010年3月，中國民主促進(jìn)會中央委員會在全國政協(xié)十一屆三次會議上提交 《關(guān)于深化中央公益類科研機(jī)構(gòu)改革的提案》中提出要積極推進(jìn)科學(xué)事業(yè)單位規(guī)范管理的立法進(jìn)程?！耙鉀Q阻礙科技創(chuàng)新步伐、制約科技創(chuàng)新活力的瓶頸，單純依靠行政手段已難以奏效，有必要通過立法程序，將科學(xué)事業(yè)單位管理納入規(guī)范化、法制化管理的軌道，從根本上理順體制，創(chuàng)新機(jī)制，有效調(diào)動公益類科研機(jī)構(gòu)和廣大科研人員的創(chuàng)造力，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家的進(jìn)程。建議將 ‘科學(xué)事業(yè)單位管理條例’納入國務(wù)院立法計劃?！保?8］

這些建議，有的已經(jīng)有良好的前期研究，有的已經(jīng)有具體的建議內(nèi)容。一旦國家立法意志明確，這些研究和建議都可成為立法的有益參考。

第五，日本實踐的啟發(fā)。從國際上看，關(guān)于科研機(jī)構(gòu)立法，以日本最為突出。日本在20世紀(jì)90年代中期啟動國立科研機(jī)構(gòu)的獨立行政法人化改制，1999年7月頒布并于2001年4月正式施行 《獨立行政法人通則法》等法律?！丢毩⑿姓ㄈ送▌t法》第二條規(guī)定，獨立行政法人是“在國家沒有必要親自作為主體直接加以營運(yùn)的組織之中，對那些即使委托給民間的主體也未必能夠進(jìn)行營運(yùn)或者必須讓一個主體加以壟斷才能營運(yùn)的組織，進(jìn)行卓有成效的營運(yùn)管理”為目的而成立的組織。

從2001年4月起，日本國立科研機(jī)構(gòu)通過統(tǒng)、廢、合等手段，全部改制為41個獨立行政法人。這41個獨立行政法人科研機(jī)構(gòu)中的每一個都有相應(yīng)的法律基礎(chǔ)。例如，理化學(xué)研究所有《獨立行政法人理化學(xué)研究所法》、產(chǎn)業(yè)綜合技術(shù)研究所有 《產(chǎn)業(yè)綜合技術(shù)研究所法》。這些個別法律規(guī)定了研究所的名稱、目的、業(yè)務(wù)范圍等。獨立行政法人研究機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)經(jīng)營、資金運(yùn)用、人事管理等方面享有充分的自主權(quán)。其主管部門和主管大臣除對其發(fā)展目標(biāo)、計劃及經(jīng)營績效進(jìn)行必要的審查、評估之外，一般不干涉其正常業(yè)務(wù)活動。

對國立科研機(jī)構(gòu)在法律上賦予 “獨立行政法人”資格，是日本國家創(chuàng)新體系改革的一個重要嘗試，有許多值得參考借鑒的地方?！丢毩⑿姓ㄈ送▌t法》規(guī)定了國立科研機(jī)構(gòu)的一般法律地位，各個獨立的行政法人的個別法律，保證每一個獨立行政法人科研機(jī)構(gòu)都有相應(yīng)的法律基礎(chǔ)，保證其在運(yùn)行與管理中都有一個配套的法律參考，從而實現(xiàn)科研機(jī)構(gòu)管理的規(guī)范有序化。

科研機(jī)構(gòu)是我國科技創(chuàng)新的重要力量，而我國科研機(jī)構(gòu)治理政策不完善以及政策本身可塑性較強(qiáng)、隨意性較大，因此，科研機(jī)構(gòu)立法是實現(xiàn)科研機(jī)構(gòu)組織管理規(guī)范有序的必要手段。

科研機(jī)構(gòu)的運(yùn)行與科研活動的開展需遵循科研規(guī)律、行政規(guī)律和市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，立法能夠保證科研機(jī)構(gòu)的活動有章可循、有法可依，更利于這三個規(guī)律在科研機(jī)構(gòu)治理中的實現(xiàn)。

我國應(yīng)當(dāng)在保證不與現(xiàn)行法律沖突的前提下，嘗試通過立法途徑來完善科研機(jī)構(gòu)的治理，實現(xiàn)科研機(jī)構(gòu)管理的法治化，指導(dǎo)科研機(jī)構(gòu)在國家創(chuàng)新發(fā)展中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

［1］《事 業(yè) 單 位 登 記 管 理 暫 行 條 例 》， 見 人 民 網(wǎng)，http：／／www．people．com．cn／item／flfgk／gwyfg／1998／112208199804．html。

［2］《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》，見北京市科委網(wǎng)站，http：／／www．bjkw．gov．cn／n1143／n1240／n1315／n1480／1256716．html。

［3］《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)科技體制改革的若干規(guī)定》，見北京市科委網(wǎng)站，http：／／www．bjkw．gov．cn／n1143／n1240／n1315／n1480／1249794．html。

［4］柏良澤：《事業(yè)單位分類改革的基本線索》，載 《人才方略》，2008（2）。

［5］《關(guān)于非營利性科研機(jī)構(gòu)管理的若干意見 （試行）》，見北京市科委網(wǎng)站，http：／／www．bjkw．gov．cn／n1143／n1240／n1315／n1480／1573922．html。

［6］洪衛(wèi)中：《學(xué)術(shù)科研急不得快不得》，載 《中國高等教育》，2010（Z1）。

［7］中國科學(xué)院學(xué)部 《中國科技體制與政策》咨詢項目組：《關(guān)注科技發(fā)展的多元化與持久性價值體現(xiàn)——對我國科技體制與政策問題的思考與建議》，載 《科學(xué)與社會》，2011（1）。

［8］《九三學(xué)社中央：減少行政化傾向，營造良好的科技創(chuàng)新環(huán)境》，見中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，http：／／www．ce．cn／xwzx／gnsz／zg／201003／13／t20100313＿21113406．shtml。

［9］楊栩：《強(qiáng)化技術(shù)創(chuàng)新的市場導(dǎo)向作用 促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化》，載 《經(jīng)濟(jì)師》，2005（12）。

［10］《深圳市人民政府令 （第231號）南方科技大學(xué)管理暫行辦法》，見深圳政府在線網(wǎng)，http：／／www．sz．gov．cn／zfgb／2011／gb746／201106／t20110607＿1663413．htm。

［11］陳庭忠：《論政策和法律的協(xié)調(diào)與銜接》，載 《理論探討》，2001（1）。

［12］李貴敏：《從政策到法律：中國共產(chǎn)黨執(zhí)政依據(jù)的轉(zhuǎn)型》，載 《河南師范大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2005 （5）。

［13］孫才華、周偉：《關(guān)于政策轉(zhuǎn)化為法律的制度構(gòu)建》，載 《湖北行政學(xué)院學(xué)報》，2006（4）。

［14］楊健、韓立新：《科技創(chuàng)新政策與法律環(huán)境研究》，載 《科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理》，2010（1）。

［15］《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》，見北京市科委網(wǎng)站，http：／／www．bjkw．gov．cn／n1143／n1240／n1315／n1480／1242546．html。

［16］《國家科委 “九五”期間科技立法規(guī)劃》，見中華人民共和國科學(xué)技術(shù)部網(wǎng)站，http：／／www．most．gov．cn／zcfg／kjfg／199607／t19960703＿7744．htm。

［17］呂薇：《關(guān)于加快 〈科研機(jī)構(gòu)組織法〉立法的建議》，見海南在線網(wǎng)，http：／／news．hainan．net／newshtml08／2009w3r10／492569f0．htm。

［18］《關(guān)于深化中央公益類科研機(jī)構(gòu)改革的提案》，見中國民主促進(jìn)會網(wǎng)站，http：／／www．mj．org．cn／mjzt／2010nzt／2010lh／tafy／201003／t20100302＿81053．htm。