行政倫理妥協(xié)的合法性探微

陳第華

（福建中醫(yī)藥大學 管理學院，福建 福州 350108）

行政倫理妥協(xié)的合法性探微

陳第華

（福建中醫(yī)藥大學 管理學院，福建 福州 350108）

行政倫理妥協(xié)是公共行政領(lǐng)域一種特殊的價值抉擇，因其在實踐中表現(xiàn)為擇惡棄善或擇小善棄大善，故其存在總面臨著合法性危機。行政倫理妥協(xié)作為一種非羈束性自由裁量行為，必須對其進行嚴格的限定才能保證妥協(xié)總是在合法性范疇內(nèi)。在實踐中，要加強對妥協(xié)行為的監(jiān)督，避免虛假的價值沖突，并積極提升行政人員的能力，努力超越行政倫理妥協(xié)，實現(xiàn)公共利益最大化。

行政倫理妥協(xié)；合法性；公共利益

一、合法性：存在合理性之追尋

合法性問題是現(xiàn)代社會科學熱門的問題域。雖然人們對合法性的研究有著悠久的歷史，但是其涵涉發(fā)生了重要的轉(zhuǎn)變。在最原初的意義上，合法性指“根據(jù)一種假設(shè)的中間標準或原則，這種原則的客觀性被看作是不受現(xiàn)有評論界或命令與服從的關(guān)系所支配的”[1]，強調(diào)合法性的獨立性。從19世紀末始，合法性研究已然成為政治學、法學、社會學的核心概念，是諸多社會科學無法繞過的題域。系統(tǒng)地研究合法性之所以蔚然成風，離不開馬克斯·韋伯的努力。在籠罩著社會的神魅被祛除之后，人們開始反思政治統(tǒng)治的合法性問題。韋伯指出，“權(quán)力與服從”的雙向關(guān)系是合法性的主旨。韋伯認為，不管權(quán)威的來源是否合法，只要群眾表示支持，那么該權(quán)威就具有合法性。韋伯關(guān)于合法性的價值關(guān)切聚焦于權(quán)威必須贏得民眾的認同和支持。基于此，韋伯提出了權(quán)威正當合法性有三種類型：“永恒的昨日”（“傳統(tǒng)的”）的權(quán)威，“超凡魅力”型的權(quán)威和“法制的”權(quán)威。[2]韋伯的思路是合法性研究經(jīng)驗主義范式的典型代表。然而，與經(jīng)驗主義相對的合法性規(guī)范主義研究范式認為，經(jīng)驗主義范式主觀地排除了考察現(xiàn)存信念的現(xiàn)實基礎(chǔ)的可能性。如果關(guān)于合法性的信念被看作是與真理沒有內(nèi)在聯(lián)系的經(jīng)驗主義現(xiàn)象，那么它的依據(jù)顯然只有心理上的意義。[3]規(guī)范主義堅持，合法性的根本在于一種權(quán)威能否實現(xiàn)“善”的政治原則，假如回答是肯定的，則不管群眾是否接受，這種權(quán)威就具有合法性，反之，即使社會擁護，也不代表著該權(quán)威具有合法性。

相比較而言，規(guī)范主義的合法性研究更傾向于對終極價值的關(guān)切。經(jīng)驗主義對合法性的認識過于關(guān)注工具性的層面，容易導致合法性失去價值的指引而淪為純粹權(quán)術(shù)的運作；而規(guī)范主義的合法性研究在高揚終極價值之時，也陷入了另一個歧途，使合法性顯得過于高深、不可捉摸而失去現(xiàn)實的基礎(chǔ)。

哈貝馬斯借鑒了合法性經(jīng)驗研究和規(guī)范研究的成果，提出了合法性研究的另一路徑。在哈貝馬斯看來，合法性不應被片面理解為大眾對于國家政權(quán)的信仰和忠誠，合法性不是也不會來源于政治系統(tǒng)為自身的統(tǒng)治所作的論證或證明。[4]他認為“合法性意味著某種政治秩序被認可的價值”，[5]價值的被認同才是合法性最合適的證明。較之前人的研究，哈貝馬斯的研究思路更為全面。雖然被認可的價值可以在現(xiàn)實中得以感知，但是更離不開對終極價值的追求。循著哈貝馬斯的思路，合法性的決定因素有二：一是經(jīng)驗主義所堅持的價值被公眾接受的情況；二是規(guī)范主義所秉持的價值本身的“善”。

事物自身之“善”與其被認同的價值是合法性的共同考量尺度。然而，合法性的質(zhì)詢總是與認同危機相伴隨。合法性危機是一種直接的認同危機。[6]當人們追尋事物合法性之時，意味著該事物與人們的應然設(shè)想之間產(chǎn)生了沖突，而人們對該事物又有著同一性的要求。任何事物要想證明其存在的合法性，都必須極力彰顯其自身的“善”以滿足人們同一性的要求。一旦這種要求得不到滿足，籠罩在事物之上的權(quán)威魅影也將褪去，合法性的危機就將凸顯。

行政倫理妥協(xié)作為公共行政領(lǐng)域的一種特殊現(xiàn)象，是公共行政人員在公共價值追尋過程中，為了維護更高的價值目標，而在價值沖突時不得不做出犧牲某些行政價值的一種抉擇，其典型的表現(xiàn)是擇惡棄善或擇小善棄大善。[7]行政倫理妥協(xié)雖是公共行政領(lǐng)域客觀存在的現(xiàn)象，但其展現(xiàn)的還是公共行政人員根據(jù)價值規(guī)范而進行的抉擇，而絕非一種純粹的自然現(xiàn)象。有觀點誤用黑格爾“存在即合理”的命題來批駁對行政倫理妥協(xié)合法性考量的必要性，但是，此觀點混淆了黑格爾關(guān)于“存在”和“現(xiàn)實”的區(qū)別。黑格爾認為“凡是合乎理性的東西都是現(xiàn)實的；凡是現(xiàn)實的東西都是合乎理性的?！盵8]在日常生活中，任何幻想、錯誤、罪惡以及一切壞東西，一切腐敗幻滅的存在，雖常有人隨便叫做現(xiàn)實，但是，即在平常的感覺里，也會覺得一個偶然的存在，不配享受現(xiàn)實的美名。[9]因此，之所以考察行政倫理妥協(xié)之合法性，在于探究其是否是現(xiàn)實的，而非“幻想、錯誤、罪惡以及一切壞東西”。

二、滿意策略：行政倫理妥協(xié)合法性之基石

從倫理角度窺視，社會要求公共行政領(lǐng)域既要遵守社會倫理規(guī)范，又要行政人員在職權(quán)行為中追求至善，最終實現(xiàn)倫理的道德性和規(guī)范性的統(tǒng)一。“委托-代理”理論恰當?shù)亟忉屃松鐣倪@種要求。就國家的產(chǎn)生來看，它是來源于公眾的委托。人們?yōu)榱吮苊庠谧匀粻顟B(tài)下互相殘殺，商議將部分自主權(quán)交由一個獨立的機構(gòu)來執(zhí)行，這就是國家。因此，公眾和國家之間是一種委托代理的關(guān)系。同時，國家又把其職司管轄權(quán)委托給特定的政府，又形成了國家和政府之間的委托代理關(guān)系。從應然的角度看，代理人自然應竭盡全力為委托人服務(wù)，作為最初委托人的公眾也有理由要求政府及其工作人員在行政活動中追求至善的目標。雖然“委托-代理”理論在解釋國家起源之時離開了最本源的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的矛盾，但還是為理解公眾和政府之間的關(guān)系提供了一個明晰的視角。

追求至善或曰為公眾謀最大的福祉是政府存在的合法性理據(jù)。至善對公共行政領(lǐng)域而言恰是最優(yōu)的目標，然而，實現(xiàn)最優(yōu)目標的條件是極為苛刻的。這些條件包括行政人員必須獲取行政活動的全部信息；真實了解這些信息的價值所在，并根據(jù)這些價值制訂所有可能的行動方案；行政人員必須準確預測每個行動方案在未來的績效。但是，反觀公共行政領(lǐng)域，這些條件都極難滿足的。

首先是行政信息收集的難度大。行政信息是科學決策的依據(jù)和有效組織的手段。對公共行政人員而言，其行動主要是協(xié)調(diào)人、財、物、事之間的關(guān)系，因此，科學的最優(yōu)的決策就要求行政人員掌握人、財、物、事的全部信息。人是行政決策中最核心的要素。然而，就行政活動中的人而言，一方面，行政人員的理性是有限的，由于受時間和可利用的資源的限制，他們在高度不確定和極其復雜的現(xiàn)實決策環(huán)境中，其知識、想象力和計算力都是有限的，而且在識別和發(fā)現(xiàn)問題中他們也容易受直覺偏差的影響；另一方面，面對行政相對人，他們總是有選擇性地披露自己的信息，以減少自己的成本付出。因此，對于行政人員而言，他們只能根據(jù)掌握到的信息進行決策，決策就可能無法實現(xiàn)最優(yōu)的效果，而只能退而求其次，這就產(chǎn)生了行政倫理妥協(xié)。

其次是制定行動方案上的障礙。對公共行政而言，任何一項政策都是對社會價值的重新分配，因此，必然會在決策中遇到強大的阻力。一項公共政策可能涉及的利益方主要有行政人員的正當利益、行政人員所在的部門利益、面向社會的公共利益。從集體主義的角度窺視，這三者之間的利益等級呈遞升狀態(tài)，也就是當出現(xiàn)利益沖突之時，要首先維護公共利益，再維護部門利益，而個人的利益，即使是正當?shù)亩急仨氹S時做犧牲的準備。然而，對公共行政人員而言，這種應然的狀態(tài)很難實現(xiàn)。因為公共行政人員是有著多元利益面向的“利益人”，而非一心向公的“公共人”。[10]這可能與我們所宣揚的價值觀有很大差異，但卻是公共行政人員真實生活的空間。當這些利益發(fā)生沖突時，總是要求行政人員或公共部分犧牲定然不是長久之策，而適時地向行政人員和公共部門傾斜可能會更有利于公共利益的實現(xiàn)，此一方面。另一方面，對于公共行政所面對的社會而言，不同的行動方案必然會形成新的利益得失集團。而當政策的調(diào)整涉及既得利益集團的利益之時，其遭遇的阻力將是空前的。此時，勇往直前的強硬措施一定失效，而迂回的策略可能難以使應得利益者的福祉得到完全的滿足，但至少能改善其生存狀況，在此基礎(chǔ)上再進行新的調(diào)適，以使社會更加公平。

再次是預估方案后果的挑戰(zhàn)。在決策前以及執(zhí)行決策中總是要對方案進行評估，看評估方案的目標是否合理、方案是否可行、代價和副作用是否最小。但是這種事前的評估只是從理想的狀態(tài)出發(fā)，并沒有辦法完全預計方案可能遭受的所有困難。行動前，行政人員選擇了一個最能實現(xiàn)政策目標的方案，但是在現(xiàn)實執(zhí)行中，執(zhí)行政策的人員不是無意識的機器，他們總是會往政策中注入自我認識，從而使政策可能偏離政策制定者的本意，使得政策的效果并非是最優(yōu)的。而對于目標團體而言，他們的態(tài)度很大程度上決定了政策能否得到徹底的貫徹。當一項政策使目標團體的凈收益受損時，而公共部門由于資源的優(yōu)先無法給予他們充分補償之時，政策執(zhí)行的難度極大，此時往往只能選擇替代性的政策，使得政策也無法收到應然的績效。因之，在預估方案之時，很難完全考慮現(xiàn)實的情境，無法精確獲取政策執(zhí)行人員和利益相關(guān)者的主觀意念，使得原以為理想的正常只能收到滿意的結(jié)果，而不是最優(yōu)的成果。

三、妥協(xié)的約束：行政倫理妥協(xié)合法性之限定

社會分工后之所以保留了公共行政領(lǐng)域，意味著它在社會中扮演著有別于其他領(lǐng)域的角色。經(jīng)濟領(lǐng)域的職能在于提供效率，實現(xiàn)最有效的資源配置。而對公共行政領(lǐng)域而言，對公共利益的追尋是其存在合法性的前提。作為公共行政人員“不得已而為之”的選擇，行政倫理妥協(xié)的確有其存在的客觀性，但是對更高層次善的暫時放棄，終究還是與公共行政的理念相背馳。對公民而言，權(quán)力的委托轉(zhuǎn)讓，不僅以相應的監(jiān)督為條件，亦以相應的期待為前提。公眾對公共行政人員的委托和授權(quán)，是建基于公平、自由、祥和的生活期待。行政倫理妥協(xié)不僅使公眾的這種理想無法完美達致，還將威脅到行政人員對職業(yè)的認同。更嚴重的是，行政倫理妥協(xié)作為一種特殊的自由裁量行為，極易淪為行政人員瀆職的借口，使向低處墮落的風險總是與其相伴隨。因之，對行政倫理妥協(xié)進行嚴格的約束，使其在最嚴格的限度內(nèi)出現(xiàn)，或最大限度減少其出現(xiàn)的幾率，是維護行政倫理妥協(xié)合法性之必需。

首先要避免虛假的價值沖突。行政倫理妥協(xié)存在的前提是行政活動中出現(xiàn)了不可調(diào)和的價值沖突，使得只能在其中做出取舍。對行政人員而言，明顯相容和明顯排斥的價值目標都不難抉擇。但是現(xiàn)實生活中存在著很多的目標，貌似相斥，事實上是有著緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)的，如和平與發(fā)展，它們之間并非是此消彼長的零和博弈，而是可以實現(xiàn)相互促進的正和格局。對于此類實質(zhì)相容的價值目標，行政倫理妥協(xié)不存在絲毫的合理性空間，而是要通過主客觀的努力確保它們共同得以實現(xiàn)。另一種虛假的價值沖突是由于行政人員沒有處理好原則和策略的關(guān)系。作為公共行政人員行動指南的公共政策，具有原則性、層次性等特征。因此，在政策執(zhí)行中要正確處理好原則性和策略性的關(guān)系，做好政策變通。政策變通不同于“上有政策，下有對策”，它是“求神似，去形似”。公共政策通常涉及的面較廣，使得它只能是對公共問題進行原則性的規(guī)范，行政人員必須根據(jù)不同的時間、地點和人物對政策進行變通，這樣才能減少政策執(zhí)行的成本，收到預期績效。但是，政策變通必須堅持政策精神實質(zhì)這一前提。對行政人員而言，若不能理解政策的原則性和策略性的內(nèi)在機理，機械地看待二者，勢必會產(chǎn)生沖突。

其次要加強對倫理妥協(xié)的監(jiān)督。孟德斯鳩十分明確地表明：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵11]孟氏所言的界限指的是法律?？陀^而言，從古開始，監(jiān)督制度在政府中的地位都舉足輕重。行政監(jiān)督的真實用意在于確保行政行為符合相關(guān)的規(guī)范，不逾矩。由于行政倫理妥協(xié)屬于非羈束性行為，行政人員享有很大的自由裁量空間，使得監(jiān)督更為必要。在過去，行政監(jiān)督通常是異體的外在監(jiān)督，而作為一種規(guī)范的手段，行政監(jiān)督應該更為全面和深入。從主體方面視之，除了強調(diào)民意機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、媒體、政黨、社會團體和公眾等傳統(tǒng)的監(jiān)督主體外，更要強調(diào)行政人員的自我監(jiān)督。辯證唯物主義認為，內(nèi)因是決定事物運動、變化、發(fā)展的決定性因素，尤其在行政分工日益精細化的背景下，缺失行政人員的自我規(guī)范，行政監(jiān)督的效果定然是事倍功半。行政人員的自我監(jiān)督主要是經(jīng)由行政良心自我規(guī)范。行政良心是行政人員在履行職責中所形成的深刻的道德責任意識以及對自己的職權(quán)行為進行自我評價的能力。從本質(zhì)上看，行政良心是行政義務(wù)的內(nèi)化與升華，具有高度的道德自主性?！叭藗兛梢杂酶呱械恼撜{(diào)談?wù)摿x務(wù)，而且這種談話是激勵人心、開闊胸襟的，但是如果談不出什么規(guī)定來，結(jié)果必致令人生厭……與此相反，良心是自己同自己相處的這種最深奧的內(nèi)部孤獨，在其中一切外在東西和限制都消失了，它徹底徹尾地隱遁在自身之中。人作為良心，已不再受特殊性的目的的約束?！盵12]對行政人員而言，行政良心表現(xiàn)為遵守公共利益的原則，在違規(guī)違紀時表現(xiàn)出來的犯罪感，在無法準確貫徹職責時的強烈自責，并自覺接受懲罰，矯正行為。良心是希求自在自為地善的東西的心境。[13]具有強烈行政良心的行政人員在其行動中會天然流露出至美的德性，自我匡正。

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[6][德]J.哈貝馬斯.合法化危機[M].劉北成，曹衛(wèi)東,譯.上海：上海人民出版社，2000：65.

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[8][12][13][德]黑格爾.法哲學原理[M].范揚，張企泰,譯.北京：商務(wù)印書館，1961：序言10-11，163，164.

[9]黑格爾.小邏輯[M].賀麟,譯.北京：商務(wù)印書館，1980：44.

[10]陳第華.“利益人”視閾下公共行政人員的行政行為選擇[J].西南交通大學學報(社會科學版)，2009(3)：118-122.

[11][法]孟德斯鳩.論法的精神（上冊）[M].張雁深,譯.北京：商務(wù)印書館，1961：154.

王 利）