論“斷水、斷電”作為行政強(qiáng)制執(zhí)行方式的正當(dāng)性

夏雨

(浙江大學(xué)光華法學(xué)院，浙江杭州，310008)

論“斷水、斷電”作為行政強(qiáng)制執(zhí)行方式的正當(dāng)性

夏雨

(浙江大學(xué)光華法學(xué)院，浙江杭州，310008)

“斷水、斷電”是督促當(dāng)事人履行義務(wù)的有效手段，能在當(dāng)前水污染防治中發(fā)揮重要作用。對(duì)目前已有規(guī)范進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，它對(duì)若干基本權(quán)利構(gòu)成限制，與最小侵害原則不符。然最小侵害僅為比例原則組成部分，乃警察法時(shí)代控權(quán)理念的產(chǎn)物。時(shí)代背景變遷后，它已不再單獨(dú)具有評(píng)判管制措施合法性的功能。“斷水、斷電”作為一種行政強(qiáng)制執(zhí)行方式，至少在我國當(dāng)前的水污染治理領(lǐng)域中具有正當(dāng)性。

“斷水、斷電”；《行政強(qiáng)制法(草案)》；比例原則；基本權(quán)利

2005年12月《行政強(qiáng)制法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱05《草案》)提交全國人大常委會(huì)審議，它所倡導(dǎo)的“以最小損害當(dāng)事人的權(quán)益為限度”“不得采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行行政義務(wù)”(以下簡(jiǎn)稱“斷水、斷電”)等內(nèi)容受到媒體極大關(guān)注。①2009年一部新的《行政強(qiáng)制法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱09《草案》)再次步入人們的視野，不同的是，它刪除了“最小侵害”原則，并將不得“斷水、斷電”表述為“行政機(jī)關(guān)不得對(duì)居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行行政決定”。②顯然，09《草案》對(duì)“斷水、斷電”的態(tài)度發(fā)生了變化，似乎在“居民生活”范圍之外，“斷水、斷電”是正當(dāng)?shù)?。筆者很樂于見到這樣的轉(zhuǎn)變，可惜這僅僅是草案，很難排除這一積極改變?cè)俅伪桓淖兊目赡苄?。因此，仍有必要探討“斷水、斷電”在?dāng)下我國能否成為一種正當(dāng)?shù)男姓?qiáng)制執(zhí)行方式。浙江省于2008年通過的《浙江省水污染防治條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)第51條明文規(guī)定了“斷水、斷電”為行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式，③早一步將09《草案》的設(shè)想變成了現(xiàn)實(shí)，也為本文的討論提供了一個(gè)文本。

面對(duì)《草案》擬定者態(tài)度的反復(fù)與浙江省立法者的大膽突破，筆者產(chǎn)生了以下疑問，并將在下文進(jìn)行探討：其一，在05《草案》“禁止‘?dāng)嗨?、斷電’”，?9《草案》尚未形成之際，是什么促使浙江省《條例》采納“斷水、斷電”? 其二，“最小侵害原則”與“斷水、斷電”的關(guān)系如何，它又為何消失在09《草案》? 其三，當(dāng)下我國，在諸如水污染防治這樣的領(lǐng)域中采用“斷水、斷電”是否正當(dāng)?

一、立法原動(dòng)力：實(shí)現(xiàn)行政目的的需要

關(guān)于如何理解浙江省的大膽立法，下面這個(gè)發(fā)生在該省L市的真實(shí)個(gè)案或許能提供答案。該案基本案情如下：2005年3月，L市環(huán)保局認(rèn)定ⅹⅹ紙業(yè)有限公司排放污水未達(dá)標(biāo)。L市人民政府于5月31日作出《關(guān)于對(duì)ⅹⅹ紙業(yè)有限公司實(shí)行限期治理的通知》，限其于2005年11月30日前完成廢水達(dá)標(biāo)治理，但始終未能達(dá)標(biāo)。2006年8月25日，L市環(huán)保局下發(fā)《L市印染、造紙行業(yè)污染整治方案》文件，要求ⅹⅹ紙業(yè)在內(nèi)的企業(yè)在當(dāng)年11月30日前廢水全面達(dá)標(biāo)排放。2006年11月27日，環(huán)保局認(rèn)定xx紙業(yè)標(biāo)排口水樣超標(biāo)。2007年7月11日，L市人民政府作出《行政處罰決定》，責(zé)令其停業(yè)。xx紙業(yè)申請(qǐng)復(fù)議，《行政復(fù)議決定》維持行政處罰，責(zé)令繼續(xù)整改。后，xx紙業(yè)另行提起對(duì)L市環(huán)保局的行政不作為訴訟，該訴訟直至2008年4月17日二審審理完畢，T市中級(jí)人民法院判令L市環(huán)保局受理ⅹⅹ紙業(yè)建造污水處理設(shè)施的申請(qǐng)。

每一個(gè)行政行為都包含目的和手段兩個(gè)要素，假如從這兩個(gè)要素對(duì)本案進(jìn)行分析，首先就行政目的而言，政府環(huán)境保護(hù)部門在本案中的行為目的應(yīng)界定為環(huán)境權(quán)保護(hù)。環(huán)境權(quán)在著名的“三代人權(quán)”理論中被劃歸為一種關(guān)涉人類生存條件的、集體的“連帶關(guān)系權(quán)利”。[1]我國《憲法》第26條第1款規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”，這一憲法義務(wù)也在后續(xù)的其他立法中得到落實(shí)。本案中《L市印染、造紙行業(yè)污染整治方案》亦申明其目的為“建立清潔生產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)污染控制、促進(jìn)生態(tài)環(huán)境與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等協(xié)調(diào)發(fā)展”等。良好的環(huán)境是人類得以生存的前提，是享有生命健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利的保障，意義重大。與此同時(shí)，我國的環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀，尤其是水資源保護(hù)現(xiàn)狀卻無法承載這樣的重大意義，水污染狀況嚴(yán)重得令人擔(dān)憂。2005年全國七大水系的411個(gè)地表水監(jiān)測(cè)斷面中有27%的斷面為劣V類水質(zhì)，全國約1/2的城市市區(qū)地下水污染嚴(yán)重。2005年全國共發(fā)生環(huán)境污染事故1 406起，其中水污染事故693起。④本案中xx紙業(yè)的違法排污對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境構(gòu)成威脅，特別是對(duì)即將建成的農(nóng)民回遷小區(qū)影響重大。綜合考慮人權(quán)理論的發(fā)展、我國污染形勢(shì)以及本案事實(shí)，可以認(rèn)為本案涉及的行政目的是正當(dāng)?shù)摹?/p>

與行政目的的正當(dāng)性形成鮮明對(duì)比的是本案中行政機(jī)關(guān)治理污染時(shí)有效手段的明顯缺失。L市為制止xx紙業(yè)違法排污，已試圖促使其改進(jìn)污水處理技術(shù)，達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)，并在達(dá)標(biāo)不可能時(shí)，關(guān)閉該企業(yè)。從法律上看，L市已經(jīng)盡力，但從事實(shí)來看，xx紙業(yè)自始至終處于生產(chǎn)狀態(tài)，持續(xù)違法排污達(dá)兩年半以上。保護(hù)環(huán)境是正當(dāng)且迫切的行政目的，但它卻在這個(gè)個(gè)案中落空了。當(dāng)前環(huán)境行政部門缺乏有效執(zhí)行方式，而法院又對(duì)處于訴訟中的行政行為傾向于暫不執(zhí)行，種種因素都為違法排污這種不可逆轉(zhuǎn)的、對(duì)公共利益有重大損害的行為留下了空間。

據(jù)筆者所知，xx紙業(yè)的法定代表人對(duì)拒不執(zhí)行生效行政處罰決定、嚴(yán)重者將予拘留這一法律規(guī)定是清楚的，但他并不感到害怕。相反，他曾經(jīng)因?yàn)槭艿健扒袛嗨?、電”的口頭警告而感到擔(dān)憂，并向律師咨詢。當(dāng)然，本案發(fā)生在《條例》實(shí)施前，“斷水、斷電”尚無依據(jù)，但不可否認(rèn)，它對(duì)當(dāng)事人有一種無可比擬的威懾力，是治理水污染的一件利器，這也許就是浙江省《條例》敢于“冒天下之大不韙”的內(nèi)在動(dòng)力。

二、“斷水、斷電”對(duì)基本權(quán)利的限制：以《條例》第51條為例

然而必須承認(rèn)，“斷水、斷電”是一個(gè)危險(xiǎn)物，很可能將對(duì)某些重要的基本權(quán)利構(gòu)成限制，這使得它的正當(dāng)性遭受質(zhì)疑。以浙江省《條例》為例，“斷水、斷電”的適用對(duì)象為符合條件的“排污單位 ”。⑤以下筆者將從權(quán)利主體、權(quán)利種類兩方面規(guī)范分析它可能帶來的限制。

(一) 受限權(quán)利主體

盡管以“排污單位”為規(guī)范對(duì)象，但囿于操作上的特殊性，“斷水、斷電”必將對(duì)另兩類人造成影響。一是排污單位內(nèi)或周邊的公民、法人和其他組織；二是被要求協(xié)助執(zhí)行的供水、供電組織。

首先，《條例》第29條將排污單位的內(nèi)涵界定為“向環(huán)境或者向城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施排放水污染物的企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)體工商戶(以下統(tǒng)稱排污單位)”。這一內(nèi)涵界定與《水污染防治法》第21條相一致，不存在疑議。根據(jù)這一概念，餐飲企業(yè)、醫(yī)院、個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶等都有可能成為被執(zhí)行主體。對(duì)這些主體實(shí)施“斷水、斷電”很容易將不利影響波及他人，諸如：①居住在職工宿舍內(nèi)的員工?！皵嗨?、斷電”或?qū)⑼{這部分人的生存必需品供給。②消費(fèi)者。如對(duì)餐飲企業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，可能需對(duì)正處于消費(fèi)中的消費(fèi)者權(quán)利加以考量。而醫(yī)院更難適用“斷水、斷電”。③個(gè)體經(jīng)營(yíng)者及其家庭成員。個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶較多在自家門面營(yíng)生，此時(shí)“排污單位”具有生產(chǎn)、生活的復(fù)合性功能。為阻斷排污，主管機(jī)關(guān)需要終止其“生產(chǎn)、營(yíng)業(yè)”功能，但卻無法單獨(dú)劃分出絕對(duì)的“生產(chǎn)、營(yíng)業(yè)”領(lǐng)域。

其次，“斷水、斷電”并非行政機(jī)關(guān)自身職能，需要供水、供電組織的協(xié)助。但根據(jù)筆者對(duì)北大法寶法律搜索系統(tǒng)的檢索發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行法律、法規(guī)均僅規(guī)定在用戶欠繳水、電費(fèi)、破壞安全用水、用電制度以及設(shè)備維修、緊急情況下，可在進(jìn)行預(yù)告后進(jìn)行斷水、斷電，并未發(fā)現(xiàn)對(duì)供水、供電企業(yè)協(xié)助執(zhí)行義務(wù)作出明確規(guī)定的法律。在缺乏相關(guān)法律依據(jù)的情況下要求協(xié)助執(zhí)行，恐有侵犯營(yíng)業(yè)自由之嫌。

綜上，滿足條例第51條之構(gòu)成要件的一切向環(huán)境或者向城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施排放水污染物的企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)體工商戶、排污單位內(nèi)或周邊的公民、法人和其他組織以及被要求協(xié)助執(zhí)行的供水、供電組織，均有可能成為權(quán)利受侵害者。

(二) 受限制的權(quán)利內(nèi)容

接上文對(duì)可能受限的權(quán)利主體的分析，不難得出，以下幾類權(quán)利將最有可能受到限制。

1. 營(yíng)業(yè)自由權(quán)

此權(quán)利的基本含義在于“以營(yíng)業(yè)為目的從事自主活動(dòng)的自由，意指?jìng)€(gè)體有根據(jù)自己意愿設(shè)立并經(jīng)營(yíng)企業(yè)或從事合法自由職業(yè)的自由，也有拒絕違背自己意愿設(shè)立并經(jīng)營(yíng)企業(yè)的自由，或者拒絕從事不合己愿的職業(yè)的自由”。[2]“斷水、斷電”或?qū)⒂|及排污單位和供水、供電組織的營(yíng)業(yè)自由權(quán)。

2. 健康權(quán)、生存權(quán)以及享有相當(dāng)?shù)乃疁?zhǔn)生活權(quán)

健康權(quán)、生存權(quán)是學(xué)界耳熟能詳?shù)臋?quán)利，不再贅述。享有相當(dāng)?shù)乃疁?zhǔn)生活的權(quán)利來自《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》第11條。這一權(quán)利應(yīng)當(dāng)涵蓋所有的基本需求，包括水、電、暖等家庭基本能源。為公民提供必要條件以促進(jìn)上述權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為不可推卸的國家義務(wù)，但在采用“斷水、斷電”時(shí)國家走向了反面。無怪乎，董保城教授要感到憂慮，他認(rèn)為“就國家對(duì)人民生活照顧義務(wù)，以及衍生公共安全與公民健康的潛在危險(xiǎn)來看，‘?dāng)嗨?、斷電’的?guī)定與生存權(quán)、工作權(quán)之憲法保障恐有抵觸?！盵3]

3. 享有正當(dāng)法律程序的權(quán)利

從1215年的英國《大憲章》、1355年的《倫敦自由律》開始，⑥正當(dāng)法律程序逐漸走入了法律人的視野，并通過個(gè)案的不斷推動(dòng)發(fā)展成為現(xiàn)代法律的基本理念之一。一般認(rèn)為，正當(dāng)法律程序可分為實(shí)體性正當(dāng)法律程序和程序性正當(dāng)法律程序?！霸趯?shí)體方面，除非依據(jù)適當(dāng)?shù)姆?，否則權(quán)利和自由不能受到影響；在程序方面，決定某一行為受法律調(diào)整，必須遵守適當(dāng)?shù)某绦?。”[4]以此反觀本條可見，在實(shí)體上看，要求“供水、供電組織”承擔(dān)執(zhí)行協(xié)助的義務(wù)缺乏法律依據(jù)；在程序上，未就“斷水、斷電”的適用程序作出明確規(guī)定，缺乏諸如“催告”“合理的時(shí)間”等，易造成被執(zhí)行人及相關(guān)受影響人面對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)準(zhǔn)備不足。

綜上，從對(duì)基本權(quán)利的限制來看，“斷水、斷電”的合法性是可疑的，至少按照浙江省《條例》的法條設(shè)計(jì)來看這一判斷是成立的。

三、正當(dāng)性評(píng)判：最小侵害與比例原則

明文創(chuàng)設(shè)了“斷水、斷電”這一行政強(qiáng)制執(zhí)行方式的并不止浙江省，臺(tái)灣《行政執(zhí)行法》也允許這一方式，并和我們有著相似的困惑。困惑的焦點(diǎn)在于對(duì)比例原則的把握，不少學(xué)者認(rèn)為它有違比例原則，但也同樣有人基于比例原則來維護(hù)其合法性。如洪家殷教授就認(rèn)為：“如果我們采行斷水?dāng)嚯姺媳壤瓌t的要求，……我不認(rèn)為這是違憲，也沒必要認(rèn)為這是違憲?！盵5]顯而易見的區(qū)別是，臺(tái)灣學(xué)者運(yùn)用比例原則評(píng)價(jià)“斷水、斷電”，而我國的05《草案》則以“最小侵害”為準(zhǔn)繩，這一準(zhǔn)繩在09《草案》中則又消失無形，這一現(xiàn)象值得思考。特別是在比例原則越來越受重視，甚至有人認(rèn)為它是法律的根本規(guī)則的研究背景下，[6]實(shí)有必要先厘清最小侵害與比例原則間的關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上選擇合適的原則來判定“斷水、斷電”的正當(dāng)性。

(一) 比例原則與最小侵害之辨

據(jù)阿力克西的理論，比例原則由妥當(dāng)性(suitability)、必要性(necessity)和狹義的比例原則(proportionality in the narrow sense)三個(gè)部分組成。其中必要性又稱最小侵害性，狹義比例原則又稱均衡原則。⑦比例原則的涵義是在作出一個(gè)可能限制個(gè)人權(quán)利的國家行為時(shí)，要求其手段有助于目的的實(shí)現(xiàn)(妥當(dāng)性)，要求實(shí)現(xiàn)目的的手段是最小侵害的(必要性)，并且對(duì)權(quán)利做這樣的限制和犧牲是正當(dāng)、合理的(狹義的比例原則)。[7]

在三個(gè)組成部分中，最小侵害和均衡原則是學(xué)者討論的重點(diǎn)，被認(rèn)為是比例原則的核心組成部分。它們之間的區(qū)別對(duì)本文有著重要意義。在比例原則的發(fā)展過程中，最小侵害為其前身，均衡原則則產(chǎn)生于隨后的發(fā)展中。由于產(chǎn)生時(shí)代的不同，這兩個(gè)原則體現(xiàn)的價(jià)值理念也大異其趣。它們的差異在蔣紅珍博士的論文中得到了很好的歸納，主要為：“最小侵害原則產(chǎn)生于警察法時(shí)代，致力于控權(quán)，以事實(shí)上對(duì)權(quán)利的最小侵害為行為合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)；均衡原則產(chǎn)生于社會(huì)法治國時(shí)代，其功能主要在于均衡各種利益，以實(shí)現(xiàn)對(duì)多元利益的統(tǒng)合價(jià)值衡量為對(duì)行為的合法性判斷標(biāo)準(zhǔn)。”[8](12)這些差異在某種意義上也反映了行政法的發(fā)展歷程，它契合了我們對(duì)行政法整體功能認(rèn)知上從單一控權(quán)目標(biāo)走向?qū)崿F(xiàn)復(fù)合多元價(jià)值的轉(zhuǎn)變。也許從行政實(shí)踐的亂象來看，堅(jiān)持最小侵害是首要的，但是當(dāng)面對(duì)給付行政、福利國家等議題時(shí)，均衡各方利益、積極促成公益的實(shí)現(xiàn)也十分必要。

有學(xué)者認(rèn)為：“最小侵害所具有的品性很好地契合了對(duì)行政強(qiáng)制權(quán)予以必要限制的要求，其中最大的優(yōu)勢(shì)是可以避免跌入利益衡量的洪流，為行政提供明確標(biāo)準(zhǔn)?！盵9]筆者坦承這一優(yōu)點(diǎn)，但在“行政法的功能不再是保障私人自主權(quán)，而是代之以提供一個(gè)政治過程，從而確保在行政程序中廣大受影響的利益能夠得到公平的代表”的情況下，[10]不運(yùn)用利益衡量，不考慮其他應(yīng)當(dāng)考慮的因素而僅堅(jiān)持“標(biāo)準(zhǔn)清晰”這一價(jià)值恐怕并不合適。質(zhì)言之，在已存在均衡原則后，是否可以僅適用最小侵害？德國聯(lián)邦憲法法院一貫將比例原則作為復(fù)雜的利益衡量的代名詞。[8](14)若沒有均衡原則的運(yùn)用，何來利益衡量？

因此，須認(rèn)識(shí)到，手段的合法與否并不僅僅取決于該手段是否侵害最小，需綜合考慮通過這一手段實(shí)現(xiàn)的公共利益是否重大，是否和損害之間形成平衡，只要在損益平衡的情況下，即使是相對(duì)嚴(yán)格的手段也并不必然違法。

(二) “斷水、斷電”的合比例性

05《草案》頒布前曾有學(xué)者認(rèn)為：“為了強(qiáng)制執(zhí)行的有效性和堅(jiān)持比例原則，斷水?dāng)嚯姅鄽獾葢?yīng)當(dāng)作為一項(xiàng)重要的強(qiáng)制執(zhí)行方式寫進(jìn)行政強(qiáng)制法?！盵11]只是05《草案》公布后，就鮮見這樣的觀點(diǎn)了。筆者認(rèn)為探討“斷水、斷電”的合比例性須從“目的使手段合法”的視角加以考察，若以《條例》第51條為例，則可作如下分析：

運(yùn)用衡量，而不是按權(quán)利固定排列的方式來決定公共事務(wù)是現(xiàn)代公法的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)。Peter Krug指出：“要用一種衡量的方法來判斷立法目的的正當(dāng)性，這種衡量要求將相關(guān)的正當(dāng)利益以及隱含的憲法性權(quán)利作全盤的考慮，”[12]在處理行政法上各種問題時(shí)，應(yīng)同時(shí)考慮公共利益和個(gè)人利益，不得偏袒任何一方。

“斷水、斷電”所涉利益鏈條的兩端是環(huán)境權(quán)和可能受限制的若干基本權(quán)利。環(huán)境權(quán)是業(yè)已證成的基本人權(quán)，特別是在目前水污染形勢(shì)嚴(yán)峻的情況下，對(duì)環(huán)境權(quán)的保護(hù)具有正當(dāng)性，且承載了重大的公共利益。L市的案件可以證實(shí)我國當(dāng)前在水污染治理上缺乏行之有效的手段，“斷水、斷電”或?qū)⑹潜Ｗo(hù)環(huán)境權(quán)的一柄利劍。然而通過上文分析卻發(fā)現(xiàn)，《條例》第51條對(duì)程序基本權(quán)、營(yíng)業(yè)自由、健康權(quán)、以及相當(dāng)水準(zhǔn)生活的權(quán)利等均構(gòu)成不同程度的限制，并由此形成幾種權(quán)利保護(hù)間的沖突。但沖突并不可怕，法律體系中滿是沖突，關(guān)鍵在于解決沖突的方法能夠符合比例原則，能夠在利益衡量時(shí)體現(xiàn)公正與正義。若要對(duì)相關(guān)權(quán)利的重要性進(jìn)行比較，則必須仰賴對(duì)權(quán)利位階的探討，有學(xué)者指出：“盡管權(quán)利體系原本存在一定的位階，但是這種位階并不具有整體的確定性。它在一定范圍內(nèi)有著部分流動(dòng)性，在某種情況下‘較高’價(jià)值可能必須對(duì)另一‘較低’價(jià)值讓步，如果‘較低’價(jià)值涉及一種基本生活需要，若‘較高’價(jià)值不作退讓，這種生活需要就不能滿足?！盵13]一般情況下，環(huán)境權(quán)或許無法和健康權(quán)、生存權(quán)分庭抗禮，但是在環(huán)境保護(hù)任務(wù)相當(dāng)迫切的當(dāng)下中國，且在確定對(duì)權(quán)利人“最小侵害”以及斷水、斷電技術(shù)得到改進(jìn)的情況下，環(huán)境權(quán)實(shí)現(xiàn)的價(jià)值秩序或?qū)⒊浇】禉?quán)、營(yíng)業(yè)自由權(quán)等，特別是在09《草案》已將“居民生活”排除在適用范圍之外的情況下，這一期待并非不能實(shí)現(xiàn)。

但無論如何，“斷水、斷電”是一種直接強(qiáng)制執(zhí)行方式，在毛雷爾教授看來，無論什么樣的直接強(qiáng)制方式都是最嚴(yán)厲的執(zhí)行方法，只能作為最后的選擇使用。而這一點(diǎn)是09《草案》和浙江省的《條例》均尚未具備的理念，實(shí)有加強(qiáng)之必要。簡(jiǎn)言之，從目的使手段合法的角度出發(fā)，環(huán)境權(quán)的保護(hù)在當(dāng)下中國具有一定的優(yōu)越性，在對(duì)程序性規(guī)定更加重視的基礎(chǔ)上，在水污染防治領(lǐng)域中適用“斷水、斷電”具有一定的正當(dāng)性。

四、余論

行政法的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)由各論到總論的過程，然而在當(dāng)前“似乎又在發(fā)生著從總論回歸各論，回歸部門行政法的動(dòng)向”。[14]同樣，在行政強(qiáng)制立法上也有著部門化的需求，《浙江省水污染防治條例》即為一例。針對(duì)“斷水、斷電”這樣一種有爭(zhēng)議的行政強(qiáng)制執(zhí)行方式，筆者十分理解國家《草案》搖擺不定的態(tài)度，但事實(shí)上《草案》這樣的一般法大可不必如此。從比較法上看，其他國家的行政強(qiáng)制立法對(duì)于較為“嚴(yán)格”的強(qiáng)制執(zhí)行手段一般傾向于在特別法上進(jìn)行規(guī)定。例如日本現(xiàn)行法并未將直接強(qiáng)制作為行政上強(qiáng)制執(zhí)行的最后一般性手段來定位，也沒有制定關(guān)于直接強(qiáng)制的一般法，而是全部委任給個(gè)別法規(guī)定。例如《性病預(yù)防法》第11條、《關(guān)于確保學(xué)校設(shè)施的政令》第21條、《麻風(fēng)病預(yù)防法》第6條等。[15]由此可見，通過部門行政法或特定目的的立法來衡量是否有規(guī)定直接強(qiáng)制的必要或有無適用“斷水、斷電”的規(guī)定是較為可取的一種立法例。

“斷水、斷電”作為一種行政強(qiáng)制執(zhí)行方式，它一方面能夠促成水污染防治和環(huán)境權(quán)保護(hù)的行政目的，但另一方面會(huì)對(duì)相關(guān)主體的合法權(quán)益形成限制。隨著時(shí)代的變遷，單一的最小侵害標(biāo)準(zhǔn)已不能反映現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜的行政功能，僅僅保障損害最小也不再是行政法所追求的唯一價(jià)值。實(shí)踐中，政府面對(duì)復(fù)雜的行政目標(biāo)選擇管制手段時(shí)，須處理相互交錯(cuò)的利益關(guān)系，在完整意義上對(duì)比例原則加以運(yùn)用。因此，“斷水、斷電”在當(dāng)下我國，特別是在水污染防治領(lǐng)域具有適用的正當(dāng)性。

注釋：

① 見2005《行政強(qiáng)制法》（草案）第5條第2款、第44條。

② 見2009年《行政強(qiáng)制法》（草案）第43條第2款。

③ 第51條：“排污單位拒不履行縣級(jí)以上人民政府或者環(huán)境保護(hù)主管部門作出的責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉或者停產(chǎn)整頓決定，繼續(xù)違法生產(chǎn)的，縣級(jí)以上人民政府可以作出停止或者限制向排污單位供水、供電的決定。”

④ 參見國家環(huán)境保護(hù)總局局長(zhǎng)周生賢2007年8月26日在第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議上《關(guān)于〈中華人民共和國水污染防治法（修訂草案）〉》的說明。

⑤ 見《條例》第51條的表述。

⑥ 《大憲章》第39條規(guī)定：“凡自由民除經(jīng)其貴族依法判決或遵照國內(nèi)法律之規(guī)定外，不得加以扣留、監(jiān)禁、沒收財(cái)產(chǎn)、剝奪其法律保護(hù)權(quán)、或加以放逐、傷害、搜索或逮捕?！?355年愛德華三世公布的《倫敦自由律》第3條規(guī)定：“任何人，無分身份或地位，非經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得予以流放、處死、沒收其財(cái)產(chǎn)，或剝奪其繼承權(quán)?！?/p>

⑦ 為論述方便，以下均采用最小侵害和均衡原則的表述。

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Abstract:Cutting off the supply of water and/or electricity is an effective way in preventing and controlling water pollution, but water and electricity are basic needs of people, cutting off the supply will infringe certain fundamental human rights and violate the principle of necessity, which is confirmed in the draft of Administrative Compulsory Enforcement Law of China. The principle of necessity is, however, only one component of proportionality, which can not stand for the whole. Nowadays, to control administrative power is not the only aim of administrative law. It is wiser to take proportionality other than necessity to review the legitimacy of regulations.

Key Words:cutting off the supply of water and/or electricity; Draft of Administrative Compulsory Law; the principle of proportionality; fundamental rights

Cutting off the supply of water and/or electricity——an administrative compulsory enforcement tool

XIA Yu

(Guanghua Law School, Zhejiang University, Hangzhou 310008, China)

D966.1

A

1672-3104(2011)01?0055?05

2010?05?26；

2010?09?10

國家社會(huì)科學(xué)重大項(xiàng)目“學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀重大問題研究——以人為本與中國行政執(zhí)法的人本分析”(08＆ZD001)

夏雨(1983?)，女，浙江富陽人，浙江大學(xué)光華法學(xué)院2008級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)博士研究生，主要研究方向：行政法總論，環(huán)境管制.

[編輯：蘇慧]