論我國區(qū)域發(fā)展中的立法協(xié)調(diào)機(jī)制及其構(gòu)建

陳光，孫作志

(山東大學(xué)威海分校法學(xué)院，山東威海，264209；青島市市南區(qū)人民檢察院，山東青島，266001)

論我國區(qū)域發(fā)展中的立法協(xié)調(diào)機(jī)制及其構(gòu)建

陳光，孫作志

(山東大學(xué)威海分校法學(xué)院，山東威海，264209；青島市市南區(qū)人民檢察院，山東青島，266001)

區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的順利實(shí)施及成績(jī)的取得離不開法制的保障。區(qū)域立法應(yīng)該作為調(diào)整區(qū)域性法律關(guān)系或公共事務(wù)所需法律的主要來源。依托于地方立法，實(shí)施區(qū)域內(nèi)地方立法機(jī)關(guān)的合作立法應(yīng)是最優(yōu)的區(qū)域立法模式選擇。協(xié)調(diào)是區(qū)域立法實(shí)施過程中的必然要求，區(qū)域立法的主體、內(nèi)容、程序和完善等都需要相應(yīng)的協(xié)調(diào)。對(duì)此，有必要建立相應(yīng)的區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)的目的，比如，可通過省(市)際立法協(xié)議的簽訂進(jìn)行概括性協(xié)調(diào)，通過立法論證機(jī)制對(duì)區(qū)域立法的內(nèi)容進(jìn)行協(xié)調(diào)等。

區(qū)域發(fā)展；區(qū)域立法；立法協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)機(jī)制

自2009年以來，我國中央政府先后批準(zhǔn)了十余個(gè)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，“十二五”規(guī)劃中更是將區(qū)域發(fā)展提升到了戰(zhàn)略高度。區(qū)域規(guī)劃與發(fā)展離不開法制的保障。區(qū)域法制的供給主要應(yīng)通過區(qū)域立法來實(shí)現(xiàn)，區(qū)域立法則定位為區(qū)域內(nèi)地方立法合作。合作離不開協(xié)調(diào)，如何構(gòu)建合理、有效的立法協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)于區(qū)域立法而言至關(guān)重要。本文以我國的區(qū)域規(guī)劃與發(fā)展為研究背景，重點(diǎn)就區(qū)域發(fā)展中立法協(xié)調(diào)的必要性，現(xiàn)行立法協(xié)調(diào)機(jī)制，以及如何建構(gòu)我國區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制等問題進(jìn)行探討，希望為完善我國區(qū)域立法，以保障區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施提供有益參考。

一、區(qū)域規(guī)劃與發(fā)展中的立法協(xié)調(diào)

區(qū)域規(guī)劃與發(fā)展在我國并非新生事物，新中國成立以來就一直重視區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)。而近年來，全國各地又興起了新一輪區(qū)域規(guī)劃與發(fā)展的熱潮，尤其在2009年，從珠三角到圖們江，從黃河三角洲再到關(guān)中?天水地區(qū)，一個(gè)個(gè)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃如雨后春筍般涌現(xiàn)，其勢(shì)異常迅猛。許多地方將區(qū)域發(fā)展作為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容之一。但這種熱潮也引發(fā)了一些學(xué)者的擔(dān)憂，主要依靠政策和紅頭文件的傳統(tǒng)發(fā)展思維，能否真正發(fā)揮出這些區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的積極效能，值得商榷和深思。

我們認(rèn)為，區(qū)域規(guī)劃與發(fā)展必須法制先行，這是世界各國尤其是發(fā)達(dá)國家進(jìn)行區(qū)域開發(fā)或發(fā)展所積累的成功經(jīng)驗(yàn)。以美國為例，在其長(zhǎng)達(dá)兩百多年的西部開發(fā)過程中，美國聯(lián)邦政府以“公共土地”政策為中心制定了一系列西部開發(fā)法律，如《土地條例》《宅地法》《鼓勵(lì)西部植樹法》《沙漠土地法》，以及《田納西流域管理局法》《地區(qū)再開發(fā)法》和《阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)法》等專門法律。[1]這些法律有效地推動(dòng)和保障了西部開發(fā)運(yùn)動(dòng)，最終取得了巨大的歷史成就。因此，在我國的區(qū)域規(guī)劃與發(fā)展過程中，應(yīng)首先轉(zhuǎn)變管理的方式，也即由政策推動(dòng)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑ㄖ票Ｕ蠟橹?，重視區(qū)域發(fā)展中的立法和法律。

法律首先來源于立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)。由于調(diào)整區(qū)域性法律關(guān)系或公共事務(wù)的法規(guī)主要通過區(qū)域立法來完成，所以推進(jìn)和完善區(qū)域立法是區(qū)域法制建設(shè)的基本前提。對(duì)于如何理解區(qū)域立法，以及區(qū)域立法該采取怎樣的立法模式等問題，有學(xué)者主張構(gòu)建一種打破行政壁壘的、跨行政區(qū)劃的、能在一定經(jīng)濟(jì)區(qū)域各行政區(qū)劃共同適用的區(qū)域行政立法模式。具體而言，“由區(qū)域內(nèi)的各行政區(qū)劃政府有關(guān)人員在協(xié)商自愿的基礎(chǔ)上組成區(qū)域行政立法委員會(huì)，作為區(qū)域行政立法機(jī)構(gòu)，經(jīng)中央國家權(quán)力機(jī)關(guān)或國務(wù)院授權(quán)，就同樣的或類似的事項(xiàng)制定能適用于各行政區(qū)劃的統(tǒng)一的區(qū)域行政立法?！盵2]也有學(xué)者以西部開發(fā)為例，提出可組建由西部各省區(qū)(及直轄市)人大和政府法制機(jī)構(gòu)參加的西部地方立法協(xié)作會(huì)議，以商討或制定共同的西部地方法治發(fā)展戰(zhàn)略的框架原則，交流地方立法計(jì)劃、動(dòng)態(tài)、信息，決定就重大問題進(jìn)行聯(lián)合攻關(guān)，或就共同的重大立法事項(xiàng)合作制定“規(guī)范”法典草案作為各省區(qū)相應(yīng)立法的藍(lán)本等。[3]

我們認(rèn)為，無論中央立法還是地方立法，在為區(qū)域發(fā)展提供法制供給時(shí)，都存在相應(yīng)的缺陷，而上面兩位學(xué)者的建議是可行的，即我們可通過區(qū)域內(nèi)地方立法合作的方式，來滿足區(qū)域發(fā)展的法制需求。故本文將區(qū)域立法界定為區(qū)域內(nèi)各地方立法機(jī)關(guān)的合作立法行為。為了保障立法合作的順利實(shí)施及目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，協(xié)調(diào)不可或缺。在某種意義上，協(xié)調(diào)可以被視為區(qū)域立法存在并發(fā)揮作用的根基。如果缺乏協(xié)調(diào)，區(qū)域立法則無從談起。這里所謂的協(xié)調(diào)指的是一種和諧有序、沒有沖突的狀態(tài)，以及為達(dá)到這種狀態(tài)所從事的相關(guān)活動(dòng)。區(qū)域立法協(xié)調(diào)同樣是指圍繞某一區(qū)域內(nèi)的地方立法合作的順利實(shí)施及其功能的有效發(fā)揮，所進(jìn)行的一系列協(xié)調(diào)活動(dòng)，以及由此所追求的或?qū)崿F(xiàn)的立法協(xié)調(diào)的狀態(tài)。

區(qū)域立法協(xié)調(diào)的必要性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，我國《憲法》和《立法法》這兩部調(diào)整立法關(guān)系的基本法律都不曾確立區(qū)域立法的正式地位。盡管區(qū)域立法當(dāng)前仍在我國現(xiàn)行立法體制的框架中活動(dòng)，并未違反上述兩部法律所規(guī)定的基本原則，但是畢竟區(qū)域立法缺少正式的“名份”，并且將區(qū)域立法局限于現(xiàn)行的立法體制無法發(fā)揮其更大的作用，因此若要賦予區(qū)域立法正式的法律地位并使其能量得以充分釋放，必須強(qiáng)化區(qū)域立法的協(xié)調(diào)性。另一方面，就區(qū)域立法的內(nèi)部構(gòu)成來看，無論是立法主體還是立法所要調(diào)整的事項(xiàng)和社會(huì)關(guān)系都不是單一的。即區(qū)域立法最終結(jié)果的作出不是某一主體能夠單獨(dú)決定的，需要在協(xié)調(diào)各區(qū)域立法主體的基礎(chǔ)上，就關(guān)涉各方利益的事項(xiàng)或社會(huì)關(guān)系尋求公認(rèn)的或一致的法律規(guī)則，這也是區(qū)域立法協(xié)調(diào)的目的所在。對(duì)此，王春業(yè)的論述非常精辟，他指出：“通過具有規(guī)范、強(qiáng)制性和穩(wěn)定性的法制協(xié)調(diào)形式，把區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的目標(biāo)、原則、方法、成員、組織和權(quán)利義務(wù)以法律的形式固定下來，給區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)規(guī)定一個(gè)基本框架和必須遵守的行為規(guī)則，在區(qū)域內(nèi)部使社會(huì)資源與社會(huì)利益得到合理分配，保障生產(chǎn)要素流通和商品流通的自由以及投資者、經(jīng)營者待遇的平等，在更高層次上協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)劃的政府行為。”[4]

二、現(xiàn)行的立法協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)成及其內(nèi)容

區(qū)域立法協(xié)調(diào)需要借助相應(yīng)的立法協(xié)調(diào)機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)。所謂立法協(xié)調(diào)機(jī)制，就是那些用來協(xié)調(diào)立法活動(dòng)自身、立法體系以及立法與社會(huì)現(xiàn)實(shí)和發(fā)展關(guān)系的各種原則、規(guī)則和制度。雖然區(qū)域立法有其自身特點(diǎn)，但其如何協(xié)調(diào)以及協(xié)調(diào)機(jī)制的建構(gòu)，仍然要建立在一般的立法協(xié)調(diào)基礎(chǔ)之上。因此，有必要先對(duì)我國現(xiàn)有的立法協(xié)調(diào)機(jī)制有所了解。根據(jù)《立法法》等相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，我國現(xiàn)行的立法協(xié)調(diào)機(jī)制主要包括：

一是立法權(quán)的差別配置機(jī)制。由于我國立法機(jī)關(guān)的數(shù)量較多，所以預(yù)先規(guī)定各立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限非常必要，這有助于從源頭上來控制立法沖突，協(xié)調(diào)立法權(quán)的行使。既然立法權(quán)在不同的立法機(jī)關(guān)之間進(jìn)行差別配置，那么又該如何體現(xiàn)各立法機(jī)關(guān)所享有的立法權(quán)限是不同的呢? 對(duì)此，《立法法》主要從權(quán)力的位階、事項(xiàng)的劃分、權(quán)力的效力范圍，以及特別立法權(quán)的規(guī)定等四個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定。因此，立法權(quán)的差別配置機(jī)制又包括立法權(quán)力位階機(jī)制、立法事項(xiàng)的劃分機(jī)制、立法權(quán)力的效力范圍機(jī)制和特別立法權(quán)設(shè)置機(jī)制等四種具體的機(jī)制。

二是立法程序協(xié)調(diào)機(jī)制。它是專門針對(duì)立法活動(dòng)而設(shè)置的協(xié)調(diào)機(jī)制，目的是保障立法工作的順利開展，立法程序各階段的有效銜接，以及規(guī)范性法文件的最終完成。關(guān)于立法程序協(xié)調(diào)機(jī)制的規(guī)定，除了《立法法》之外，還有國務(wù)院頒行的《行政法規(guī)制定程序條例》(2001年)和《規(guī)章制定程序條例》(2001年)?！读⒎ǚā芬?guī)定的立法程序一般包括法律案的提出、審議、表決和公布四個(gè)階段。具體到行政法規(guī)和規(guī)章，根據(jù)《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定，又可具體分為立項(xiàng)、起草、審查、決定與公布等五個(gè)環(huán)節(jié)。但無論對(duì)立法程序做怎樣的劃分，立法的每一個(gè)以及前后兩個(gè)階段或環(huán)節(jié)都需要進(jìn)行相應(yīng)的協(xié)調(diào)。根據(jù)上述法律、法規(guī)的規(guī)定，存在于立法活動(dòng)過程中的協(xié)調(diào)機(jī)制也即立法程序協(xié)調(diào)機(jī)制有年度立法計(jì)劃?rùn)C(jī)制、起草協(xié)調(diào)機(jī)制、法律案的篩選機(jī)制、統(tǒng)一審議(查)機(jī)制、咨詢與說明機(jī)制、公眾參與機(jī)制、多數(shù)決機(jī)制和批準(zhǔn)機(jī)制等。

三是立法體系協(xié)調(diào)機(jī)制。立法體系的協(xié)調(diào)包括內(nèi)部協(xié)調(diào)、縱向協(xié)調(diào)和橫向協(xié)調(diào)，所以立法體系協(xié)調(diào)機(jī)制也主要是針對(duì)這三個(gè)方面的?！读⒎ǚā返认嚓P(guān)法律法規(guī)關(guān)于立法體系內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制的規(guī)定，主要是從規(guī)范性法文件的名稱使用、立法語言的運(yùn)用，以及體例結(jié)構(gòu)的安排等方面來進(jìn)行的，這些具體的規(guī)定也即規(guī)則便可視為立法體系內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制。如在名稱使用方面，“暫行條例”或“暫行規(guī)定”用來指稱國務(wù)院根據(jù)全國人大及其常委會(huì)的授權(quán)決定而制定的行政法規(guī)，規(guī)章的名稱一般稱“規(guī)定”“辦法”，而不能稱為“條例”。立法體系的縱向協(xié)調(diào)機(jī)制主要包括兩條基本原則：一是不得同憲法相抵觸的原則；二是上位法效力高于下位法的原則。

立法體系中也存在大量的橫向沖突或不一致，需要相應(yīng)的機(jī)制予以協(xié)調(diào)。從協(xié)調(diào)的對(duì)象來看，既包括對(duì)同一立法機(jī)關(guān)的不同立法，也包括不同立法機(jī)關(guān)的相關(guān)立法。從協(xié)調(diào)的內(nèi)容來看，既包括對(duì)立法權(quán)和整個(gè)立法過程進(jìn)行的協(xié)調(diào)，也包括對(duì)立法實(shí)施或適用中的協(xié)調(diào)。由于許多協(xié)調(diào)機(jī)制本身發(fā)揮著多方面的協(xié)調(diào)功能，如立法計(jì)劃?rùn)C(jī)制、統(tǒng)一審議(查)機(jī)制以及批準(zhǔn)機(jī)制等等，所以立法法等相關(guān)法律法規(guī)不可能也沒有必要針對(duì)不同的協(xié)調(diào)需要設(shè)計(jì)專門的協(xié)調(diào)機(jī)制。立法體系的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制，與前面介紹的某些協(xié)調(diào)機(jī)制就是重合的，如立法權(quán)力的效力范圍機(jī)制，這既協(xié)調(diào)了不同立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)力的行使，也對(duì)立法體系的橫向協(xié)調(diào)直接發(fā)生作用。對(duì)此，《立法法》第八十二條有著明確的規(guī)定，即“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行”。

四是立法完善協(xié)調(diào)機(jī)制。立法程序的結(jié)束并不意味著立法工作的最終完結(jié)。由于立法者不可能準(zhǔn)確預(yù)見未來社會(huì)生活中所有可能發(fā)生的情況，并作出完全理性的規(guī)定或調(diào)整，同時(shí)不同立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性法文件之間也時(shí)常會(huì)出現(xiàn)沖突，這導(dǎo)致規(guī)范性法文件或具體的法律規(guī)范本身會(huì)存在許多缺陷。因此，有必要對(duì)立法進(jìn)行相應(yīng)的完善，以保持立法體系自身的完善，以及同社會(huì)現(xiàn)實(shí)和發(fā)展的協(xié)調(diào)。于是，我們將立法法中為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)而規(guī)定的相關(guān)制度或機(jī)制稱之為立法完善協(xié)調(diào)機(jī)制。這些機(jī)制主要包括備案審查機(jī)制、改變或撤銷機(jī)制、立法解釋機(jī)制、法律修改機(jī)制和法律清理機(jī)制等。

上述立法協(xié)調(diào)機(jī)制是分別針對(duì)立法的不同內(nèi)容而設(shè)定的，也無論是立法權(quán)的配置還是立法程序的運(yùn)行，無論是立法的體系還是立法與社會(huì)發(fā)展需要之間，都需要借助相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)。區(qū)域立法協(xié)調(diào)及有關(guān)機(jī)制的建構(gòu)以立法協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)，同樣也包括立法權(quán)主體協(xié)調(diào)、內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序協(xié)調(diào)和體系協(xié)調(diào)等。具體而言，區(qū)域立法協(xié)調(diào)主要包括四個(gè)方面的涵義：①區(qū)域立法過程中，在各立法主體之間，以及就其所要調(diào)整的共同社會(huì)事務(wù)該如何立法，而進(jìn)行的內(nèi)容、程序和結(jié)果上的溝通和協(xié)調(diào)活動(dòng)，這是區(qū)域立法協(xié)調(diào)的主要涵義；②區(qū)域立法文件的法律效力或效力位階，視參與區(qū)域立法的地方立法機(jī)關(guān)的類型，要么與地方性法規(guī)相同，要么與地方政府規(guī)章一致，因此，它同樣需要遵循“下位法不得違法上位法”這一基本的立法原則，即區(qū)域立法所規(guī)定的內(nèi)容不得與憲法、法律和行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定相抵觸。這是區(qū)域立法同上位法的協(xié)調(diào)；③區(qū)域法律文件體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)，也即體系性協(xié)調(diào)；④區(qū)域立法文件頒布實(shí)施后，其在現(xiàn)實(shí)中的可行程度，以及對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)力度，這反映了區(qū)域立法同社會(huì)需要的協(xié)調(diào)性。

三、構(gòu)建我國的區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)注意的問題

區(qū)域立法畢竟不同于一般的地方立法，它最大的特點(diǎn)就是建立在地方立法權(quán)合作的基礎(chǔ)上，這也使得區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制有著自己獨(dú)特的特征。因此，在建構(gòu)我國區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制體系時(shí)，應(yīng)該注意：

第一，區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制既包括立法協(xié)調(diào)機(jī)制，也包括合作協(xié)調(diào)機(jī)制。雖然在廣義上，區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制屬于立法協(xié)調(diào)機(jī)制的范疇，但當(dāng)前我國的立法協(xié)調(diào)機(jī)制主要是關(guān)于中央立法和地方立法的協(xié)調(diào)機(jī)制。區(qū)域立法的協(xié)調(diào)既包括關(guān)于立法的協(xié)調(diào)，也包括關(guān)于區(qū)域合作的協(xié)調(diào)。其中所有的立法協(xié)調(diào)機(jī)制都可以用來協(xié)調(diào)區(qū)域立法。但是區(qū)域立法能否實(shí)現(xiàn)以及取得怎樣的效果還取決于地方立法合作能否實(shí)現(xiàn)及其合作的程度，所以區(qū)域立法協(xié)調(diào)還包括一般的中央立法和地方立法所不需要的關(guān)于合作的協(xié)調(diào)機(jī)制。由于區(qū)域立法建立在地方立法權(quán)合作基礎(chǔ)上，區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)主要圍繞區(qū)域立法活動(dòng)，也即圍繞著如何促使和維系這種合作的實(shí)現(xiàn)，以及如何協(xié)調(diào)合作立法的順利完成來構(gòu)建。同時(shí)，區(qū)域立法規(guī)范同社會(huì)現(xiàn)實(shí)和發(fā)展需要之間的協(xié)調(diào)也不能忽視，畢竟區(qū)域立法是要服務(wù)于區(qū)域合作與發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要的，做不到這一點(diǎn)，區(qū)域立法便也失去了意義。

第二，現(xiàn)有的立法協(xié)調(diào)機(jī)制往往只注重區(qū)域合作或立法某一方面的協(xié)調(diào)，也即要么側(cè)重于促進(jìn)區(qū)域內(nèi)地方立法權(quán)的合作，要么側(cè)重于立法活動(dòng)自身的協(xié)調(diào)，而很少有意識(shí)地將這兩個(gè)方面融合到一起進(jìn)行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)。這就要求我們?cè)诮?gòu)或運(yùn)用相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制時(shí)，注意到區(qū)域立法不同于一般的區(qū)域合作和一般的立法活動(dòng)之處，尤其是在進(jìn)行區(qū)域立法過程中，不同的立法階段或立法程序，所需要協(xié)調(diào)的內(nèi)容和對(duì)象較原來單一的立法主體的立法活動(dòng)要復(fù)雜得多，既涉及到原立法工作中的協(xié)調(diào)，也涉及到相互合作之間的協(xié)調(diào)。以區(qū)域立法活動(dòng)中的審議程序?yàn)槔?，《立法法》所?guī)定的那些協(xié)調(diào)機(jī)制，雖然仍適用于區(qū)域內(nèi)參與合作的每個(gè)立法職權(quán)主體，卻不能用來協(xié)調(diào)區(qū)域立法的審議，所以需要建構(gòu)一種新的協(xié)調(diào)機(jī)制來協(xié)調(diào)區(qū)域立法的審議程序順利進(jìn)行，而這種新的協(xié)調(diào)機(jī)制既要能夠協(xié)調(diào)區(qū)域立法的審議程序，也要兼顧對(duì)單一立法職權(quán)主體審議的協(xié)調(diào)。

第三，要注意區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制體系的邏輯性，以及機(jī)制自身的可操作性和規(guī)范性。區(qū)域立法從活動(dòng)開始到結(jié)束，再到區(qū)域立法規(guī)范的適用，幾乎每個(gè)階段、每個(gè)環(huán)節(jié)都需要借助相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。因此，如果說區(qū)域立法是一個(gè)完整的系統(tǒng)，那么區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制同樣也應(yīng)該是一個(gè)完整的體系，并且與區(qū)域立法形成一一對(duì)應(yīng)的邏輯關(guān)系。區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制的建構(gòu)應(yīng)該遵循這一邏輯關(guān)系，而且不同的協(xié)調(diào)機(jī)制要實(shí)現(xiàn)不同的協(xié)調(diào)目的。

區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制的目的在于更好地推動(dòng)區(qū)域立法實(shí)踐，在建構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制時(shí)一定要注意該機(jī)制的可操作性，明確其適用的程序和規(guī)則。當(dāng)前許多學(xué)者在研究區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制時(shí)，只是非常粗略地提出要建構(gòu)何種協(xié)調(diào)機(jī)制，卻很少對(duì)其所建構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)該如何運(yùn)作，其協(xié)調(diào)功能如何發(fā)揮等做進(jìn)一步闡述，這直接影響了區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制的適用。同時(shí)，任何協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)行都不是隨意的，某種協(xié)調(diào)機(jī)制該由哪些主體來負(fù)責(zé)操作、在運(yùn)行過程中要遵守怎樣的規(guī)則等也都需要進(jìn)行詳細(xì)的研究和說明。唯有如此，才能真正使區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)揮應(yīng)有的協(xié)調(diào)功能，從而切實(shí)推進(jìn)區(qū)域立法實(shí)踐的發(fā)展。

最后，區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制理論應(yīng)隨著區(qū)域立法實(shí)踐的發(fā)展而不斷進(jìn)行提升與完善，同時(shí)更要注重借鑒國外的相關(guān)做法和經(jīng)驗(yàn)。立法協(xié)調(diào)機(jī)制理論是一種非常重要的立法理論，區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制理論同樣如此。遺憾的是，當(dāng)前很少有學(xué)者關(guān)注并深入研究該理論。當(dāng)前我國立法實(shí)踐出現(xiàn)的許多問題，固然與我國的政治和立法體制、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等因素有關(guān)，同時(shí)也與我國立法理論研究不夠深入有著密切關(guān)聯(lián)。作為理論研究者，應(yīng)該盡量保持一個(gè)相對(duì)理性而客觀的頭腦，對(duì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐中的一些現(xiàn)實(shí)性的問題進(jìn)行及時(shí)的理論分析、總結(jié)和提升。在區(qū)域合作與發(fā)展大潮中，法律工作者和研究者不應(yīng)再“姍姍來遲”，尤其是對(duì)于已經(jīng)開展并正在不斷探索的區(qū)域立法實(shí)踐，立法學(xué)研究者應(yīng)適時(shí)地?fù)?dān)負(fù)起理論研究的職責(zé)，為區(qū)域立法實(shí)踐提供有效的理論支撐。

四、構(gòu)建我國的區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制的具體建議

根據(jù)《泛珠江三角區(qū)域合作框架協(xié)議》，“泛珠三角”區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制包括：行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度；政府秘書長(zhǎng)協(xié)調(diào)制度；日常辦公室工作制度和部門銜接落實(shí)制度等。[5]這些制度或機(jī)制同樣適用于區(qū)域立法的協(xié)調(diào)。結(jié)合前文分析，可將區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制具體構(gòu)建如下：

一是概括性協(xié)調(diào)機(jī)制。屬于此類協(xié)調(diào)機(jī)制的有，建立人大常委會(huì)或政府主要負(fù)責(zé)人年度聯(lián)席會(huì)議制度、簽訂省(市)際協(xié)議和編制區(qū)域立法規(guī)劃。在當(dāng)前我國的政治體制下，區(qū)域內(nèi)各地方立法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人，尤其是各政府首腦之間的溝通和協(xié)調(diào)是區(qū)域立法協(xié)調(diào)最有效的機(jī)制之一。盡管人大常委會(huì)和政府主要負(fù)責(zé)人的時(shí)間有限，但通過每年召開一次聯(lián)席會(huì)議，就區(qū)域立法合作相關(guān)的基本原則和基本內(nèi)容等進(jìn)行討論和確定，還是比較現(xiàn)實(shí)和可行的。為了實(shí)現(xiàn)共同的立法目標(biāo)，在區(qū)域立法過程中，可以由區(qū)域內(nèi)各省區(qū)地方立法機(jī)關(guān)，包括權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，通過簽訂省(市)際協(xié)議的方式，對(duì)區(qū)域立法的目的、原則、基本內(nèi)容和適用程序等凡屬于區(qū)域立法過程中需要協(xié)調(diào)的內(nèi)容，預(yù)先作出原則性的約定或進(jìn)行概括性的協(xié)調(diào)。立法規(guī)劃是有立法權(quán)的主體在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，為達(dá)到一定的目的，按照一定的原則和程序所編制的準(zhǔn)備用以實(shí)施的關(guān)于立法工作的設(shè)想和部署。[6]通過編制立法規(guī)劃，可將區(qū)域內(nèi)各地方立法合作落實(shí)到具體的立法項(xiàng)目，并作為區(qū)域立法的活動(dòng)指南。

二是協(xié)調(diào)區(qū)域立法主體的機(jī)制，它包括建立人大常委會(huì)或政府協(xié)調(diào)專員的會(huì)議制度和公共參與機(jī)制等。人大常委會(huì)或政府主要負(fù)責(zé)人年度聯(lián)席會(huì)議受時(shí)間和次數(shù)限制，對(duì)區(qū)域立法主體活動(dòng)的協(xié)調(diào)有限。有必要在人大常委會(huì)或政府主要負(fù)責(zé)人年度聯(lián)席會(huì)議機(jī)制之下，再設(shè)立一個(gè)人大常委會(huì)或政府協(xié)調(diào)專員會(huì)議制度，作為主要進(jìn)行區(qū)域立法主體性協(xié)調(diào)機(jī)制。協(xié)調(diào)專員的產(chǎn)生，既可以由人大常委會(huì)或者政府秘書長(zhǎng)擔(dān)任，也可以由人大常委會(huì)或政府主要負(fù)責(zé)人任命或委托的人員擔(dān)任。協(xié)調(diào)專員會(huì)議包括定期會(huì)議和臨時(shí)會(huì)議兩種，主要就區(qū)域立法過程中各立法參與機(jī)關(guān)的活動(dòng)定期進(jìn)行溝通、聯(lián)絡(luò)，做好相應(yīng)的銜接和協(xié)調(diào)工作。立法主體包括立法職權(quán)主體和立法參與主體。相應(yīng)地，區(qū)域立法主體實(shí)際上也包括兩類：區(qū)域立法職權(quán)主體(即區(qū)域內(nèi)的各地方立法機(jī)關(guān))和區(qū)域立法參與主體。區(qū)域立法公眾參與機(jī)制對(duì)于區(qū)域立法的協(xié)調(diào)意義表現(xiàn)在：①有助于區(qū)域立法參與主體自身的協(xié)調(diào)；②有助于促進(jìn)區(qū)域立法職權(quán)主體的協(xié)調(diào)。具體的公眾參與機(jī)制則包括聽證會(huì)、座談會(huì)、專家咨詢和論證等形式。

三是協(xié)調(diào)區(qū)域立法內(nèi)容的機(jī)制，它包括共同起草或委托起草機(jī)制、立法論證機(jī)制、利益補(bǔ)償和共享機(jī)制，以及立法解釋機(jī)制等。法案起草直接關(guān)系到區(qū)域性法文件的內(nèi)容如何確立，為保證法案起草的公正性，可采取委托起草的方式，由各地方立法機(jī)關(guān)共同委托第三方完成區(qū)域法律案的起草。立法論證是由特定主體對(duì)是否進(jìn)行區(qū)域立法合作，以及對(duì)已擬定的區(qū)域草案內(nèi)容的合理性與可行性等進(jìn)行論述與說明，為區(qū)域內(nèi)各地方立法機(jī)關(guān)的立法合作提供決策依據(jù)。區(qū)域立法實(shí)質(zhì)上是對(duì)區(qū)域內(nèi)涉及各方的共同利益進(jìn)行調(diào)整或重新配置的過程，在這一過程中必然會(huì)有獲益者和受損者。對(duì)此有必要在立法文本中確立利益補(bǔ)償和共享機(jī)制，即對(duì)于利益受到損害的省區(qū)或較大的市的立法參與主體，應(yīng)該通過一定的方式予以補(bǔ)償，或者擴(kuò)大立法合作范圍，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各主體之間最大限度的利益共享。區(qū)域性法律文件在實(shí)施過程中，如果出現(xiàn)新的問題需要調(diào)整，或者某些規(guī)定需要進(jìn)一步明確其含義，則可以通過立法解釋的方式來解決，而立法解釋的實(shí)施也是對(duì)區(qū)域立法內(nèi)容進(jìn)行協(xié)調(diào)的表現(xiàn)。

四是程序性協(xié)調(diào)機(jī)制，包括同步審議和批準(zhǔn)機(jī)制、雙方即通過機(jī)制、加入和退出機(jī)制等。區(qū)域法案確定后，由各立法機(jī)關(guān)的分別審議和表決通過。這一過程不能久拖不決，可要求區(qū)域內(nèi)各立法機(jī)關(guān)在草案確定的次年各自所召開的人大會(huì)議，或者人大常委會(huì)或人民政府召開的前三次會(huì)議上對(duì)區(qū)域法律案進(jìn)行審議和表決。區(qū)域立法合作并非要求區(qū)域內(nèi)所有的立法主體都參與，并且需要對(duì)區(qū)域法律案一致通過，只要有共同的立法需求，區(qū)域內(nèi)的任何幾個(gè)立法主體之間都可以進(jìn)行立法合作，同時(shí)在審議表決區(qū)域法律案時(shí)，即使有的參與者經(jīng)法定程序未能批準(zhǔn)該法律案，只要該法律案為區(qū)域內(nèi)兩個(gè)立法主體所批準(zhǔn)，即可宣告該區(qū)域立法的完成。為了增強(qiáng)區(qū)域立法合作機(jī)制自身的活力，可以通過加入和退出機(jī)制的建立，使區(qū)域立法保持動(dòng)態(tài)運(yùn)行。

五是完善性協(xié)調(diào)機(jī)制，其目的是為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域立法結(jié)果，也即區(qū)域立法文件同上位法和社會(huì)發(fā)展需要之間的協(xié)調(diào)，同時(shí)也使區(qū)域立法不斷完善。屬于此類協(xié)調(diào)機(jī)制的有備案審查機(jī)制、司法審查機(jī)制、法律評(píng)估機(jī)制和法律清理機(jī)制等。通過備案審查機(jī)制，可以根據(jù)有關(guān)上位法(包括憲法、法律和行政法規(guī))的規(guī)定，對(duì)區(qū)域立法的內(nèi)容進(jìn)行審查，如果發(fā)現(xiàn)有相抵觸之處，則應(yīng)該對(duì)區(qū)域立法文件作出及時(shí)修改，以實(shí)現(xiàn)其與上位法的協(xié)調(diào)。司法審查制度在我國一直未能確立，但該制度在審查和促進(jìn)區(qū)域立法文件同上位法保持協(xié)調(diào)方面同樣可以發(fā)揮重要作用，因?qū)W者們對(duì)司法審查討論較多，在此就不再多述。作為完善性協(xié)調(diào)機(jī)制的法律評(píng)估，也可稱為立法后評(píng)估，它“是指法律實(shí)施一段時(shí)間以后,有關(guān)政府部門、組織或人員對(duì)法律實(shí)施效果等進(jìn)行評(píng)估,共目的在于找出法律在實(shí)施中存在的問題,分析其立法上的原因,從而進(jìn)一步完善立法。”[7]通過法律評(píng)估，可以有效地檢測(cè)出區(qū)域法律文件實(shí)施中與現(xiàn)實(shí)發(fā)展的協(xié)調(diào)程度，從而為進(jìn)一步修改、完善區(qū)域法律文件，使其更符合現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要提供參考。區(qū)域立法在發(fā)展到一定階段后，區(qū)域性法律文件不斷增多，應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，以及出于完善區(qū)域性法律體系自身的需要，對(duì)區(qū)域性法律文件進(jìn)行清理，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域立法體系和與社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)。

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Abstract:It requires legal assurance so that the regional development plans can be carried out smoothly and effective.Regional legislation should be the main law to adjust regional legal relationships or public affairs. It is the most optimalizing choice of regional legislative pattern which relies on local legislation and conducts legislative cooperation.Coordination is necessary for regional legislation, and the bodies, contents, procedures and the perfection needs coordination. It’s necessary to build coordination mechanisms to China’s regional legislation, such as that regional legislation can be coordinated synoptically by signing of inter-province or inter-cities agreements, or the contents of regional legislation can be coordinated by legislative argument mechanism.

Key Words:regional development; regional legislation; legislation coordination; coordination mechanism

On legislation coordination mechanisms and it’s building in China’s regional development

CHEN Guang，SUN Zuozhi

(Law School of Shandong University at Wei Hai, Weihai 264209, China;People’s Procuratorate of Shinan District in Qingdao City, Qingdao 266001, China)

D901

A

1672-3104(2011)01?0050?05

2010?04?26

山東大學(xué)研究生自主創(chuàng)新基金資助項(xiàng)目“環(huán)渤海區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制研究”(yzc09029)

陳光(1982?)，男，山東萊州人，山東大學(xué)威海分校法學(xué)院2008級(jí)博士研究生，主要研究方向：立法學(xué), 法律社會(huì)學(xué)；孫作志(1981?)，男，山東青島人，山東省青島市市南區(qū)人民檢察院反瀆職侵權(quán)局副局長(zhǎng)，主要研究方向：刑法學(xué)，行政法學(xué).

[編輯：蘇慧]