兩江新區(qū)體改宜“三步走”

◎文/趙立兵

重慶兩江新區(qū)是繼上海浦東、天津?yàn)I海之后的第三個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)新區(qū)，內(nèi)轄江北、渝北、北碚三個(gè)行政區(qū)的部分區(qū)域和三個(gè)功能區(qū)，幅員面積廣闊，行政主體多元，管理體制各異，利益格局復(fù)雜?？梢哉f(shuō)，其行政管理體制改革的成敗，對(duì)影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制性障礙破除程度如何，對(duì)于新區(qū)建設(shè)總體目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)舉足輕重。

筆者認(rèn)為，兩江新區(qū)行政管理體制改革的最終方向是建立屬地政府，這一轉(zhuǎn)變過(guò)程宜分為三個(gè)階段，實(shí)施“三步走”戰(zhàn)略。

三種備選模式

經(jīng)濟(jì)新區(qū)行政管理體制改革備選模式有很多，各有優(yōu)劣，這里列舉主要的三種：

一是松散聯(lián)合模式。即區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)、功能區(qū)各自為政，獨(dú)立發(fā)展，僅保持低層次的協(xié)同合作，待時(shí)機(jī)成熟，再統(tǒng)籌考慮，調(diào)整格局，共謀發(fā)展。這種模式雖比較穩(wěn)健，推行阻力最小，但無(wú)法徹底消除行政區(qū)劃壁壘，難以進(jìn)行區(qū)域整體規(guī)劃，不利于形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)合力，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展大勢(shì)不符，因而難以擔(dān)當(dāng)歷史重任，僅見(jiàn)于經(jīng)濟(jì)新區(qū)籌建階段。

二是管理委員會(huì)模式。即建立作為上級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)的新區(qū)管委會(huì)，由其在政策、規(guī)劃、統(tǒng)計(jì)、宣傳等方面進(jìn)行統(tǒng)籌。它的特點(diǎn)是管理權(quán)限高度集中，組織機(jī)構(gòu)高度濃縮，機(jī)構(gòu)設(shè)置側(cè)重于經(jīng)濟(jì)管理職能。這種模式有利于調(diào)動(dòng)新區(qū)各行政區(qū)、功能區(qū)的積極性，推行阻力較小，有很強(qiáng)的過(guò)渡性質(zhì)，較適合于新區(qū)建設(shè)初期。不足的是容易造成機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、政出多門、監(jiān)督不力、內(nèi)耗頻發(fā)的體制性弊端。

三是屬地政府模式。即按照“大部制”原則，參照國(guó)際慣例，建立健全新區(qū)黨委、人大、政府、政協(xié)“四套班子”，統(tǒng)一管轄新區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)管理和公共服務(wù)事項(xiàng)。這種模式具有較高的行政管理權(quán)威，具備規(guī)劃統(tǒng)一、協(xié)調(diào)順暢、執(zhí)行高效、監(jiān)督有力的特點(diǎn)，但同時(shí)，倘若處置失當(dāng)，容易產(chǎn)生機(jī)構(gòu)設(shè)置臃腫、管理人員膨脹、管理幅度過(guò)大的行政管理體制痼疾，以致降低行政效率，增加管理成本。

可見(jiàn)，任何行政管理模式都有其優(yōu)勢(shì)，也存在著不足，需要根據(jù)實(shí)際情況綜合考慮，揚(yáng)長(zhǎng)避短，順勢(shì)而為。我們知道，兩江新區(qū)現(xiàn)階段采用了管委會(huì)模式。但由于管委會(huì)的性質(zhì)沒(méi)有明確的立法界定，不具備相應(yīng)的法律地位和權(quán)限；而且隨著新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展和開(kāi)發(fā)開(kāi)放步伐的日益加快，社會(huì)事務(wù)的大幅增長(zhǎng)，這一管理體制出現(xiàn)了諸多與實(shí)際需求不相適應(yīng)的地方，特別是在上下銜接、工作協(xié)調(diào)和利益分配過(guò)程中，在人大和政協(xié)等政權(quán)建設(shè)、監(jiān)督體制機(jī)制構(gòu)建和干部成長(zhǎng)環(huán)境營(yíng)造等方面，將會(huì)產(chǎn)生一定摩擦和矛盾，不利于新區(qū)健康、持續(xù)發(fā)展。

筆者認(rèn)為待發(fā)展到一定階段后，兩江新區(qū)行政管理體制宜由管委會(huì)模式轉(zhuǎn)變?yōu)閷俚卣Ｊ?，按照“大部制”原則，健全“四套班子”，調(diào)整行政區(qū)劃，重組政府機(jī)構(gòu)，優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)管理重心下移，以較好地適應(yīng)新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)新形勢(shì)。

宜實(shí)施“三步走”戰(zhàn)略

行政管理體制改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，發(fā)展階段不同，改革的重點(diǎn)、范圍、深度和強(qiáng)度都應(yīng)有所差異。因此兩江新區(qū)要盡快制定改革推進(jìn)路線，找準(zhǔn)階段工作重點(diǎn)，明確工作突破方向，提早籌劃，分步實(shí)施，穩(wěn)步推進(jìn)。

根據(jù)兩江新區(qū)10年建設(shè)規(guī)劃，筆者認(rèn)為重慶兩江新區(qū)體改可分為三個(gè)階段，即:起步階段，自新區(qū)成立起3-4年時(shí)間；過(guò)渡階段，自新區(qū)成立起5-7年時(shí)間；突破階段，自新區(qū)成立起8-10年時(shí)間。根據(jù)三個(gè)不同發(fā)展階段的實(shí)際情況，應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地實(shí)施“三步走”戰(zhàn)略：

——在起步階段，實(shí)施固本強(qiáng)基戰(zhàn)略。這一階段，兩江新區(qū)實(shí)行的是管委會(huì)制度，其行政管理體制改革的重心應(yīng)放在完善政策法規(guī)，強(qiáng)化管理核心，優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)責(zé)權(quán)匹配，合理界定新區(qū)管委會(huì)、各行政區(qū)和功能區(qū)的職責(zé)范圍，加強(qiáng)新區(qū)管委會(huì)在新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，形成有利于發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)，避免摩擦內(nèi)耗，提高工作效率，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的行政管理體制和具體運(yùn)行機(jī)制，力爭(zhēng)在解決經(jīng)濟(jì)區(qū)域和行政區(qū)劃體制矛盾上取得突破。

——在過(guò)渡階段，實(shí)施深度整合戰(zhàn)略。此階段應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化新區(qū)管委會(huì)的區(qū)域規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等職能，并逐步弱化各功能區(qū)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，弱化行政區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)管理職能；建議成立城市建設(shè)管理、教科文衛(wèi)發(fā)展、社會(huì)綜合服務(wù)等公共事務(wù)委員會(huì)，使其與新區(qū)管委會(huì)簽署委托授權(quán)、責(zé)任契約等工作協(xié)議，發(fā)揮其在新區(qū)社會(huì)管理、公共事務(wù)方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合服務(wù)作用。同時(shí)要持續(xù)做好社會(huì)組織發(fā)展工作，增強(qiáng)社會(huì)力量，提倡社區(qū)自治，使政府騰出更多行政資源，集中精力搞開(kāi)發(fā)，抓建設(shè)。

——在轉(zhuǎn)型階段，實(shí)施重組突破戰(zhàn)略。這階段的主要目標(biāo)和任務(wù)是建立“四套班子”以及司法等機(jī)構(gòu)，成立完整意義上的兩江新區(qū)政府；各行政區(qū)全部職能上繳、轉(zhuǎn)移或下放，進(jìn)而取消行政區(qū)，重組為新型街道和社區(qū)；各經(jīng)濟(jì)功能區(qū)全部職能剝離，進(jìn)而取消功能區(qū)設(shè)置，轉(zhuǎn)由各類開(kāi)發(fā)公司在新區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和制約下行使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等職能；還要科學(xué)建構(gòu)新型財(cái)政體制，持續(xù)優(yōu)化政府組織架構(gòu)，大力壓縮經(jīng)濟(jì)管理部門，合理歸并城市建設(shè)與管理部門，綜合設(shè)置社會(huì)管理與公共服務(wù)部門，真正建設(shè)“小政府、大社會(huì)、大服務(wù)”的公共服務(wù)型政府。

現(xiàn)階段體改的五大任務(wù)

在兩江新區(qū)建設(shè)初期，行政管理體制改革可參照如下“40字管理方針”：即“政令統(tǒng)一，責(zé)權(quán)匹配；機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)；管理規(guī)范，機(jī)制靈活；服務(wù)優(yōu)質(zhì)，保障有力；公正透明，廉潔高效”。具體言之，現(xiàn)階段主要有如下五大任務(wù)：

一是完善制度體系。要不斷修改完善《重慶兩江新區(qū)條例》,建立和完善以“新區(qū)條例”為龍頭的法律制度體系，以法律的形式來(lái)明確和調(diào)整各經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的責(zé)權(quán)利關(guān)系。同時(shí)要加大政策研究力度，制定行政管理體制改革與創(chuàng)新方案以及中長(zhǎng)期規(guī)劃，為今后推進(jìn)深度行政管理體制改革做好理論支持和政策準(zhǔn)備。

二是樹(shù)立領(lǐng)導(dǎo)核心。即發(fā)揮新區(qū)管委會(huì)的組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用，強(qiáng)化其在制定發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局、推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、協(xié)調(diào)重大問(wèn)題等方面的組織領(lǐng)導(dǎo)職能，維護(hù)規(guī)劃的統(tǒng)一性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性，調(diào)動(dòng)各方面的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，探索建立重慶市政府各部門與兩江新區(qū)條塊互補(bǔ)、職能整合的工作機(jī)制。

三是強(qiáng)化大局意識(shí)。兩江新區(qū)是一個(gè)老城加新城的設(shè)計(jì)，采取的是“1+3”的管理模式。相比浦東新區(qū)和濱海新區(qū)，兩江新區(qū)起步基礎(chǔ)更好，但同時(shí)也面臨著更為復(fù)雜的行政管理格局，這就需要努力克服地區(qū)本位、小團(tuán)體主義的干擾，樹(shù)立“大局為先”的氣度和“集體至上”的情懷，從制度設(shè)計(jì)到具體實(shí)施，都要服務(wù)、服從于兩江新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放全局。

四是轉(zhuǎn)變政府職能。要全面梳理和整合兩江新區(qū)及其功能區(qū)、行政區(qū)的政府職能，按照統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、精簡(jiǎn)、高效的原則，依法規(guī)范各功能區(qū)、行政區(qū)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制；深化行政審批制度改革，精簡(jiǎn)審批程序，再造工作流程，實(shí)施“一站式”審批服務(wù)；不斷增強(qiáng)政府工作透明度，建立健全科學(xué)決策、高效執(zhí)行和有效監(jiān)督工作體系，確保決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。

五是促進(jìn)功能延伸。一方面本著精簡(jiǎn)、高效的原則，明確管理主體，完善職能事權(quán)，促進(jìn)功能區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)功能向行政區(qū)延伸，帶動(dòng)行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面要按照屬地化原則，加強(qiáng)行政區(qū)政府社會(huì)管理與公共服務(wù)職能，逐步撤銷直接從事或干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)，促進(jìn)行政區(qū)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能向功能區(qū)延伸，推進(jìn)統(tǒng)一的社會(huì)管理體系建設(shè)。