20世紀末蘇州古城更新改造的原因

陳光明

1980年代后期以來，蘇州城市的發(fā)展演化遠遠超過了建國以來，甚至歷史上任何一個時期的發(fā)展。城市的迅猛發(fā)展加快了古城更新的步伐。以街坊和道路改造為主的大規(guī)模城市更新，使古城風貌遭受巨變。

從表面上來看,容易被歸結(jié)為舊城更新中的工作不當，但從城市發(fā)展變化的原理上來看，古城的保護與更新是一個復雜的綜合系統(tǒng)，它涉及到社會效益、環(huán)境效益、文化效益等多方面的平衡與完善，關(guān)系到政府部門、房地產(chǎn)開發(fā)商和居民的利益分配。影響古城保護與更新的因素眾多，主要有政策因素、經(jīng)濟因素、居民因素和文化因素等。而其中，“真正影響城市格局的是深刻的政治和經(jīng)濟轉(zhuǎn)變”。[1]

一、政策因素與古城更新

影響古城保護與更新的政策因素，不僅包括城市規(guī)劃政策，也包括其他一些相關(guān)的政府政策——它們都屬于“公共政策”的范疇?！肮舱呤钦畽C構(gòu)活動的產(chǎn)物，既可以是指宏觀抽象的國家政策，也可以是指很具體的政府操作行為”。[2]公共政策在城市發(fā)展中的作用是巨大的，特別是在市場機制還不夠完善之時，針對有一定歷史價值的古城所進行的更新改造，公共政策有時甚至起著決定性的作用。

1990年代以來，隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌，中央政府賦予地方政府更大城市發(fā)展自主權(quán)。1993年 4月22日，國務院批準蘇州市為“較大的市”，蘇州市可根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的有關(guān)規(guī)定，制定地方性法規(guī)和規(guī)章。[3]隨后，蘇州制定了一系列的有關(guān)古城保護的法規(guī)和條例。政府由以前的投資主體變?yōu)閷κ袌龅恼{(diào)控主體，為創(chuàng)造良好的投資環(huán)境以促進經(jīng)濟發(fā)展，政府加大基礎建設的力度，特別是加快了道路建設，從而開啟了古城的大規(guī)模更新改造。

政府在市場機制尚不成熟之際利用市場化的操作方式，對古城進行大規(guī)模的更新改造。這種改造方式“必須建立在控規(guī)和保護規(guī)劃的前提下,必須有嚴密的古城保護的法規(guī)體系（地方性法規(guī)）”，[4]政府在此基礎上對更新改造進行調(diào)控，在改善環(huán)境同時又使歷史風貌得到保護。當時這些條件并不具備，政府卻在短期內(nèi)對一批道路和近 10個街坊進行更新改造，由于對開發(fā)商制約乏力，使預期目標與終期效果出現(xiàn)較大反差，對古城風貌造成不小影響。如1995年由市政府組織進行的古城街坊改造工程，在“全面保護古城風貌”原則指導下制定了“重點保護，合理保留，普通改善，局部改造”的方針。[5]政府的改造目標明確、歷史風貌保護措施得體。但在實施過程中，由于每一個開發(fā)商都以追求商業(yè)利潤為目的，對古街坊進行大量拆遷，部分街坊商業(yè)建設過多；過于追求面積多少，加高建筑高度,加大進深等等。再加強調(diào)一次改造的工程緊迫性,設計總體上也出現(xiàn)了“工業(yè)化大生產(chǎn)產(chǎn)品”，“百街一面”的趨勢，[4]破壞了古城肌理和格局。

二、經(jīng)濟發(fā)展與古城更新

改革開放后，蘇州經(jīng)濟發(fā)展迅速。經(jīng)濟的快速發(fā)展對城市建設提出更高層次的要求?！耙环矫?，要求城市成為一定區(qū)域經(jīng)濟增長、貿(mào)易集散、技術(shù)進步的中心，進一步強化城市的中心功能作用；另一方面，要求城市必須有便捷通達的內(nèi)外交通、高效高質(zhì)的通訊服務、充足的水電供給、良好的廢污處理和可靠的防災系統(tǒng)，以及優(yōu)美舒適的城市環(huán)境?！盵6]而當時（1980年代中期）蘇州的現(xiàn)狀是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)不合理，工業(yè)用地比例大，工廠密集，基礎設施落后，環(huán)境污染較為嚴重。近年來快速的經(jīng)濟增長, 使本已十分脆弱的古城區(qū)設施再次受到嚴峻挑戰(zhàn)。狹小的古城空間與高速發(fā)展的社會經(jīng)濟形成了巨大的反差，總量在擴大，蘇州四周日新月異的變化和古城內(nèi)一成不變的狹小空間的矛盾越來越尖銳；城市生產(chǎn)和人民生活的現(xiàn)代化需求與古城區(qū)陳舊落后的基礎設施的矛盾越來越突出；蘇州作為政治經(jīng)濟文化中心的地位與古城綜合功能弱化之間的矛盾，也沖撞得越來越激烈。[6]經(jīng)濟的快速發(fā)展促使城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整，造成城市人口的聚集，改變城市居民的需求結(jié)構(gòu)。這一系列的變化都將不同程度地推動古城的更新改造。

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化與古城更新

城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，是決定城市經(jīng)濟功能和城市性質(zhì)的內(nèi)在因素。根據(jù)國際經(jīng)驗，越是發(fā)達國家，第三產(chǎn)業(yè)占國民生產(chǎn)總值的比重和第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口占全部就業(yè)人口中的比重越大，大多數(shù)發(fā)達國家的城市，上述兩項指標都已分別達到或超過60％或70％。[6]建國后蘇州的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)相當大，而第三產(chǎn)業(yè)則相對小的異常情況，長期失調(diào)，落后于經(jīng)濟發(fā)展的總趨勢。隨著經(jīng)濟發(fā)展，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步作了調(diào)整。

1978年蘇州一、二、三產(chǎn)業(yè)在國民生產(chǎn)總值中所占的比重分別為28.1％、55.7％、16.2％，直至1985年還呈現(xiàn)出“二、一、三”的不合理布局。1985年以后，第一產(chǎn)業(yè)勻速下降，第三產(chǎn)業(yè)快速上升，至 2001年分別為5.2％、56.8％、38.0％，出現(xiàn)了“二、三、一”的較為合理的布局，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨向優(yōu)化。這一變化對城市結(jié)構(gòu)、功能、布局將產(chǎn)生重大影響，處于城市中心的舊城區(qū)，作為黃金地段，必然成為第三產(chǎn)業(yè)集中地區(qū)，“使原以居住為主，雖分布著商業(yè)服務設施，但不發(fā)達的舊城區(qū)得到改造，真正成為城市的核心”，[7]使古城格局發(fā)生大的改變，進而影響古城風貌。如對觀前地區(qū)進行整治，僅第二期整治工程投資就達3.1億元，拓寬街巷，拆除舊民居，辟建廣場，興建大體量的商用樓房，觀前街改為商業(yè)步行街。[8]

（二）用地結(jié)構(gòu)變化與古城改造

城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，勢必需要城市土地利用結(jié)構(gòu)做出相應的調(diào)整。在我國的城市中，不僅土地的用途結(jié)構(gòu)不合理，而且各種用途的土地在城市內(nèi)部的空間分布結(jié)構(gòu)也不合理，城市土地配置呈現(xiàn)低效率。這種城市用地結(jié)構(gòu)的扭曲，與我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的扭曲是互為表里、互相影響的。隨著我國城市土地使用走向市場和土地有償使用制度的建立，級差地租得以形成，要求土地配置遵循城市土地區(qū)位價值規(guī)律，按其所在位置所取的最高指標租金確定其用途，逐漸使土地資源趨于最優(yōu)化配置，使高效的第三產(chǎn)業(yè)向城市中心集中。這一變化將會導致城市土地出現(xiàn)大規(guī)模轉(zhuǎn)換。[6]

蘇州古城原來以居住為主,商業(yè)服務設施不太發(fā)達。解放前蘇州是一個典型性的消費城市，工業(yè)占地很少。建國以來，蘇州用地結(jié)構(gòu)有較大變化。（詳情見下表）

表1 蘇州市建成區(qū)建設用地動態(tài)變化（單位：萬平方米）

從上表可看出，至1957年，居住及公建性用地比例仍高達80％，工業(yè)用地僅占8.5％。1960年代以后，蘇州工業(yè)發(fā)展較快，工業(yè)用地比例也隨之迅速增長。1982年工業(yè)用地上升到33.3％，比1950年代提高了21.8個百分點，而居住及公建性用地卻降低了 28.1個百分點。1980年代以來，用地結(jié)構(gòu)有很大的變化，首先是居住及公建性用地擴展較快，1982～1992年10年間擴大了1 908.9萬平方米，是同時工業(yè)用地擴展的2.5倍，是當時建設用地擴展的主要原因。其次是對外交通和城市道路用地也迅速增加（從1982年的205.6萬平方米增加到645.5萬平方米，其中城市道路用地凈增325.2萬平方米）。

蘇州建設用地結(jié)構(gòu)發(fā)生的這些變化說明，隨著經(jīng)濟、人口、用地規(guī)模的增長，第三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，土地配置受市場價值規(guī)律的支配，按其所在位置所取得的最高指標租金確定其用途，從而迫使古城進行大規(guī)模的更新改造，“使以居住用地為主的古城區(qū)逐步為高密度、高容積率、高效益的金融、商業(yè)、科技、房地產(chǎn)、信息等第三產(chǎn)業(yè)所取代”，[9]原有的城市格局被打亂。

（三）人口變化對古城的影響

建國以來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人口迅速增長。（詳情見下表）

表2 蘇州市區(qū)人口變化情況（單位：萬人）

據(jù)上表可知，蘇州市區(qū)1950～1975年間人口增長緩慢，25年僅增加12.7萬人左右，還有兩個時間段（1960～1965年，1965～1970年）出現(xiàn)了負增長，主要是因為受國民經(jīng)濟三年嚴重困難的影響，1961～1964年全市連續(xù)四年遷出大于遷入，共減少4.8萬人，1969～1970年則是大批居民“上山下鄉(xiāng)”，兩年共減少5.54萬人；1975～1980年人口大量增加主要是由于下放人員和知識青年回城，從1977年至1981年，全市人口機械增長9.75萬人；[10]1985～2000年，15年間人口增加了近30萬，而這期間也正是蘇州經(jīng)濟迅速發(fā)展時期（蘇州市國內(nèi)生產(chǎn)總值從 35.1億元增長到1 540.68億元[11]）。

可見經(jīng)濟發(fā)展是影響人口增長的主要因素。經(jīng)濟迅猛發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重新組合，也使得“城市發(fā)展中就業(yè)門路、就業(yè)人員構(gòu)成發(fā)生突變”，[6]外來人口大量增加，人口統(tǒng)計以外的流動人口就業(yè)比例大幅上升。

古城常住人口一直維持在33萬人左右，已嚴重超負荷。外來人口及流動人口的大量增加，對城市的規(guī)模、容量和結(jié)構(gòu)必將產(chǎn)生巨大影響，使居房擁擠、交通堵塞、基礎設施滯后等問題更趨嚴重，從而要求古城為進一步提高人口承載能力和聚集能力而更新改造。

（四）居民需求結(jié)構(gòu)變化的影響

“人們?yōu)榱嘶钪奂匠鞘校瑸榱松畹酶篮枚恿粲诔鞘小?。[12]城市的發(fā)展就是一個不斷滿足居民日益增長的物質(zhì)和文化需求的過程。

根據(jù)心理學家馬斯洛的“需要層次論”，人類的需要分為生理的需要、安全感的需要、歸屬和愛的需要、尊重的需要、認知的需要、美的需要、自我實現(xiàn)的需要七個層次，人的需求不斷地由低層向高層轉(zhuǎn)換，低級的需要得到基本滿足，就會產(chǎn)生高一級的需要。[13]

在城市發(fā)展的初級階段，人們的選擇是通過發(fā)展生產(chǎn)來滿足各項基本的消費需求，對城市生活質(zhì)量并不過分追求。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)代化生活方式的出現(xiàn)，居民們的基本生活需要得到了滿足之后，人們在滿足基本需求之后，就開始對城市的個人空間和公共空間，包括住房、交通、服務、信息以及娛樂等方面提出更高的要求。而且“隨著生活水平的提高，居民的精神文化需求也不斷提高”，[14]例如對住宅組團的安全感、歸屬感、休閑生活安排、建筑裝飾等方面的需求。這些都促使城市的更新改造。

當時古城居民的生活現(xiàn)狀是：大多數(shù)生活在面廣量大的傳統(tǒng)民居里，住房成套率僅為10％，戶均住房面積只有40余平方米，人均15平方米。一般一處古民居住20多戶，最多的住了78戶。房屋大都是磚木結(jié)構(gòu)，建筑高度一般為1～2層，采光較差，陰暗潮濕，保溫隔熱及隔音性能很不理想，房屋基礎設施落后，無單獨的廚衛(wèi)設備，自來水大都進不來，更無污水管道，居民日常生活離不開“三桶一爐”，更別談使用現(xiàn)代化的空調(diào)和熱水器了。古城保留下來的傳統(tǒng)建筑適合于解放前大家族居住，從功能看已不能適應現(xiàn)代化生活的需要，以至于老百姓都講：“古城保護好是好，就是居住在里面的人受不了”。[15]現(xiàn)代化生活方式與古城保護之間的矛盾愈益突出，人們迫切希望對古街坊進行更新改造。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整，城市人口的激增，居民需求結(jié)構(gòu)的變化等因素都影響著古城的更新改造。再加在經(jīng)濟發(fā)展的高速起步階段，常常急于改變物質(zhì)生活條件和發(fā)展經(jīng)濟，忽視歷史文化遺產(chǎn)的保護，以至由此演化成破壞性建設行為。如從保護古城格局和風貌來說，開路肯定造成很大的破壞，但為了經(jīng)濟的發(fā)展，還是決定開通干將路。在現(xiàn)代化進程中，古城更新不可避免，也是必要的。關(guān)鍵是如何正確認識并處理好保護和更新兩者的關(guān)系。全面保護蘇州古城風貌，是從古城的整體價值、整體環(huán)境、整體景觀而言的，它不但要求對現(xiàn)存的歷史文化遺產(chǎn)加以有效的繼承，而且要求進一步發(fā)揚和發(fā)掘優(yōu)秀的歷史文化傳統(tǒng)，這就包含著對落后的陳舊的不適應現(xiàn)時代要求的內(nèi)容的更新改造。而并非是對古城內(nèi)的一木、一房、一物都不能動。當然，這些更新改造，也必須是有條件的，是以不影響古城風貌為前提。應當是把保護與更新有機統(tǒng)一起來，做到統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展，要在更新中保護、在保護中更新。但由于更新改造速度過快，規(guī)模過大，再加政府制度不健全等，致使古城保護出現(xiàn)了諸多問題。

在未來古城保護更新過程中，應積極倡導漸進更新的保護觀念，逐步推行由業(yè)主自主更新、歷時展開的新機制，以充分體現(xiàn)對城市文脈連續(xù)性和“本土性”的保護，避免出現(xiàn)歷史斷層和文化真空。其中，政府的職責是培育多元化保護主體、建立法制體系和運作機制、組織規(guī)劃設計研究并制定保護控制細則、實施市政基礎設施建設等。

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