應(yīng)急資金保障體系“四手聯(lián)彈”

馮俏彬

災(zāi)難來襲，搶險救災(zāi)行動環(huán)環(huán)相扣，而及時穩(wěn)定的應(yīng)急資金保障無疑成為了連接關(guān)鍵環(huán)節(jié)的鏈鎖，一經(jīng)斷裂必將導(dǎo)致救災(zāi)行動的支離破碎。究竟該由誰來提供應(yīng)急資金?如何能夠保證資金及時到位?應(yīng)急資金保障體系又該如何構(gòu)建?

根據(jù)國外經(jīng)驗和我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況，可用于災(zāi)害管理的資金來源主要有四類：財政資金、保險資金、銀行信貸資金和捐贈資金。四類資金訴求不同，運(yùn)行方式各異，只要配置得當(dāng)、協(xié)調(diào)合理，它們就可以在災(zāi)害管理的資金保障體系中分別承擔(dān)不同的作用，搭建起相互協(xié)調(diào)、支持配合的應(yīng)急管理資金保障體系，獲得相得益彰的整體優(yōu)化結(jié)果。

保險資金

保險資金是對未來可能發(fā)生風(fēng)險的一種預(yù)提或準(zhǔn)備，其基本特點(diǎn)是事前性和分散性。企業(yè)、家庭或個人根據(jù)自己面對的風(fēng)險各類與程度，以分散靈活的方式向保險公司購買保險。一旦保險風(fēng)險發(fā)生，保險公司按合同約定承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。因此，就應(yīng)急資金整個體系而言，保險資金的事前性可完美對應(yīng)防災(zāi)減災(zāi)這一環(huán)節(jié)，一方面將可能發(fā)生的風(fēng)險轉(zhuǎn)移到災(zāi)害發(fā)生之前，另一方面將災(zāi)害發(fā)生后所產(chǎn)生的資金責(zé)任分散到企業(yè)、家庭和個人，有利于在更大的范圍增強(qiáng)風(fēng)險管理意識，提高災(zāi)后救濟(jì)與恢復(fù)的水平。從發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的情況看，以民房損失為例，保險資金的賠付往往占到整個因災(zāi)損失的20～50％左右。

在我國，保險資金介入應(yīng)急領(lǐng)域的關(guān)鍵在于籌謀建立符合我國國情的巨災(zāi)保險制度。在綜合考察各國的巨災(zāi)保險模式后，我們認(rèn)為，我國的巨災(zāi)保險制度應(yīng)至少具有以下兩個特點(diǎn)：一是政府與保險公司共同參與。政府可著重于制定相關(guān)政策、提供部分保費(fèi)補(bǔ)貼、建立相關(guān)再保險市場，另外承擔(dān)超大災(zāi)害的最后賠付責(zé)任，保險公司則重在承辦具體保險業(yè)務(wù)，如銷售保險、查勘理賠等，二是要在中央政府、地方政府、保險公司、再保險公司、投保人設(shè)計出多層次、共同承擔(dān)資金責(zé)任的機(jī)制。鑒于我國地域廣大，東、中西部各省、城市與農(nóng)村之間，頻發(fā)災(zāi)害各有不同，難于建立統(tǒng)一內(nèi)容的巨災(zāi)保險制度，而且由于相關(guān)災(zāi)害數(shù)據(jù)不完備，難于通過精算的方式相對準(zhǔn)確地測算出政府與保險公司之間的資金責(zé)任。因而我們認(rèn)為，一個可行的辦法是借鑒現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險政策的做法，先由中央拿出一部分錢來做“引子錢”來補(bǔ)貼保費(fèi)，誘導(dǎo)各省根據(jù)自己的情況考慮是否購建巨災(zāi)保險，如果要建，哪些災(zāi)種將納入保險范圍以及相應(yīng)的賠付范圍和金額等需納入考慮范圍，并通過各級財政、企業(yè)、家庭、個人共同分擔(dān)的辦法，引入保險公司，先行建立起區(qū)域性、類別性的巨災(zāi)保險市場，以后再視情況向全國統(tǒng)一政策過渡。

財政資金

財政資金的特點(diǎn)是公共性和強(qiáng)制性，其來源和使用都要求基于某種公共目的，實踐中更強(qiáng)調(diào)相關(guān)政策的統(tǒng)一性和公平性。災(zāi)害管理中，有一部分財政資金發(fā)生在事前，即通過預(yù)算安排的各個部門的防災(zāi)減災(zāi)支出之中；災(zāi)害一旦發(fā)生，救人、搶救重要物資、搶通道路和通訊設(shè)施、恢復(fù)供水、供電等的緊迫性往往容不得政府另行籌資，此時政府資金往往作為主力、甚至是唯一的資金率先進(jìn)入救災(zāi)。這在我國歷次的公共事件處置上已表現(xiàn)得非常明顯。災(zāi)后恢復(fù)重建方面，那些因災(zāi)毀損的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施一因其典型的公共性和基礎(chǔ)性一往往也是是政府資金全力進(jìn)入，盡速恢復(fù)的投入對象。涉及到個人和家庭重建需要，本身就屬于政府應(yīng)予以保證的公共品，如義務(wù)教育、基本醫(yī)療、貧困家庭的住房重建，低收入者的就業(yè)幫扶等，財政資金自然無償投入；但有著私人品性質(zhì)的一般家庭的住房重建和中小企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)所需要的資金，財政不能全額無償供給，往往需要采取有償性政策金融的方式。

在我國，目前應(yīng)急財政資金方面主要需要解決兩個問題，一是中央與地方的財政救災(zāi)關(guān)系問題，二是政府針對企業(yè)、家庭、個人的災(zāi)害財政援助之項目和標(biāo)準(zhǔn)問題。對于第一個問題，處理的基本原則是，首先各級政府都應(yīng)建立自己的、多層次的災(zāi)害準(zhǔn)備金，災(zāi)害一旦發(fā)生，未超出準(zhǔn)備金的部分地方政府自己承擔(dān)，超出部分由中央政府承擔(dān)；其次設(shè)計出報災(zāi)——評災(zāi)——中央財力補(bǔ)助三者之間聯(lián)動機(jī)制，地方政府報災(zāi)與后期中央政府主持的評災(zāi)結(jié)果越接近者，越能得到中央政府更高比例的財力援助。對于第二個問題，則需要重新設(shè)計財政救災(zāi)的項目與標(biāo)準(zhǔn)?；究紤]是，一要增加項目，將救濟(jì)與補(bǔ)償范圍從災(zāi)后“衣、食、住、行”為主的基本生活需要擴(kuò)大到包括教育、醫(yī)療、住房等，并進(jìn)一步從生命維持?jǐn)U大生產(chǎn)恢復(fù)，如對產(chǎn)業(yè)損失明確相關(guān)扶持政策等，二是在中央政府層面制定統(tǒng)一的救濟(jì)與補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)(各地在此基礎(chǔ)上，可根據(jù)本地情況進(jìn)行調(diào)增)，堅決避免當(dāng)前救災(zāi)中的“一事一議”。在此基礎(chǔ)上，細(xì)化項目管理流程，公開信息，提高管理水平。

銀行信貸資金

銀行信貸資金的基本特點(diǎn)是盈利性和安全性，一般認(rèn)為難于在應(yīng)急管理中發(fā)揮作用。但是，從汶川“5.12”地震災(zāi)后重建的情況看，將近3000億的商業(yè)性信貸資金投向了基礎(chǔ)設(shè)施(含公用設(shè)施)重建、大型骨干企業(yè)恢復(fù)重建和民房重建等領(lǐng)域。由此看來，只要配置得宜，銀行信貸資金也在某些局部、某些項目上發(fā)揮重大作用。擇其要義而言，需要甄別重建項目的性質(zhì)，主動設(shè)計、協(xié)調(diào)資金投入方式，凡是那些可能在未來一個時間內(nèi)產(chǎn)生足夠的現(xiàn)金流，能承擔(dān)還本付息的項目，均可以適當(dāng)方式導(dǎo)入巨額的銀行信貸資金流。

我們注意到，在汶川地震災(zāi)后重建中，資金缺口巨大的主要是民房重建和中小企業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)這些財政投不起、銀行不愿意投的領(lǐng)域。根據(jù)國際經(jīng)驗，只能借助政策性金融這一財政資金延伸分配的特殊手段，以市場化的手段來配合政策性目標(biāo)的實現(xiàn)。遺憾的是，由于種種原因，1998年前后成立的三家政策性銀行由于種種原因，紛紛轉(zhuǎn)制成為商業(yè)銀行。財政部財政科學(xué)研究所所長賈康曾表示，我們國家現(xiàn)在已找不到主力型的政策性金融機(jī)構(gòu)，也找不到像樣一些的政策性銀行。因此需要結(jié)合我國應(yīng)急體系的建設(shè)，為類似的信貸資金需求開辟政策通道。結(jié)合國際經(jīng)驗，一個可考慮的渠道是將類似的政策性業(yè)務(wù)通過招投標(biāo)的方式外包給商業(yè)銀行承擔(dān)，但前提是財政要有相關(guān)制度性支持。

捐贈資金

捐贈資金的特點(diǎn)是自愿性、公益性和多元化，體現(xiàn)的是人道與愛心。在發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，捐贈資金多是由這些形形色色的、主旨各異的非政府組織具體負(fù)責(zé)實施的，因此它雖然不是災(zāi)害管理的主力資金，但其分散、靈活、小型、多樣的特點(diǎn)卻使其可遍布災(zāi)害管理從事前、事中到事后的各個環(huán)節(jié)，并在那些財政資金統(tǒng)一政策之下關(guān)照不到的地方與人群發(fā)揮作用，從而與主力資金相互補(bǔ)充，相得益彰，共赴危難。

由于我國目前基本不存在真正意義上的非政府組織，因此大量捐贈資金主要是通過政府、依托財政系統(tǒng)來運(yùn)用、監(jiān)管捐贈資金，集中使用程度極高，是名副其實的“準(zhǔn)財政資金”。但是，捐贈資金歸根結(jié)底不是由稅收支持的財政資金，長遠(yuǎn)來看，還是需要從政策層面放松對扶貧、救災(zāi)、醫(yī)療、教育等公益型、慈善型非政府組織的管制，允許登記，使其獲得存在的合法性；通過政府立法、社會與媒體監(jiān)督等多種方式，逐漸鍛造這些非政府組織的社會公信力；通過政府購買服務(wù)、稅收優(yōu)惠等待支持其健康成長與長期發(fā)展。

總之，由于“應(yīng)急”牽涉范圍巨大，工作內(nèi)容極端復(fù)雜，因此需要以政府為中心，動員一切社會資源和資金力量，形成立體化的網(wǎng)絡(luò)，覆蓋災(zāi)害管理的全過程，進(jìn)而推動我國應(yīng)急管理質(zhì)量的整體提升。