十二五難在哪

岳 生

定于10月召開的中共十七屆五中全會，一項重要議程是，研究關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議。此前，涉及“十二五”規(guī)劃的各領(lǐng)域課題研究、調(diào)研及部委討論已進行一年有余。

關(guān)鍵細節(jié)尚未揭曉，但新一輪規(guī)劃的主基調(diào)已浮出水面。8月28日，國家發(fā)展和改革委員會副秘書長楊偉民公開表示，“十二五”規(guī)劃總的方向就是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。

在轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，“十二五”規(guī)劃將如何繪就中國經(jīng)濟和社會發(fā)展的巨幅藍圖?細心的觀察者仍能發(fā)現(xiàn)，未來五年，在落實科學發(fā)展觀導向下，中國將以發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整為主軸，力求保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，擴大國內(nèi)消費需求，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，提高自主創(chuàng)新能力，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動節(jié)能減排和環(huán)境保護，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

十一五并不樂觀

2010年可以說是中國經(jīng)濟發(fā)展的一個重要年份，它是考驗中國經(jīng)濟走出危機，能否從政策性反彈進入實質(zhì)性經(jīng)濟反彈的轉(zhuǎn)折年份。更重要的是，它既是中國十一五規(guī)劃落實的最后一年，也是制訂十二五規(guī)劃的起始年。因此，客觀地評估中國十一五規(guī)劃的執(zhí)行與落實，將是十二五規(guī)劃制訂的基礎(chǔ)。

實事求是地看，如果僅圍繞增長指標和數(shù)字，即使存在金融危機的沖擊，十一五規(guī)劃的落實，應當完全不存在問題。但是，從十一五規(guī)劃的總體思路科學發(fā)展，轉(zhuǎn)換經(jīng)濟發(fā)展模式方面衡量，則現(xiàn)實狀況并不樂觀。

“十一五”規(guī)劃共提出了22個可量化的經(jīng)濟社會發(fā)展指標，用于評價經(jīng)濟增長、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人口資源環(huán)境、公共服務(wù)人民生活四方面的進展。其中，用于判斷經(jīng)濟增長的兩個目標，即年均GDP增速和人均GDP增速，表現(xiàn)最為搶眼，已提前一年順利達標。然而，用于判斷經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的四個預期性指標，則有可能無法達到。

譬如，服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重，2009年末只達到42.6％，離預期目標43.3％還有差距。而用于反映技術(shù)創(chuàng)新能力的研究與試驗發(fā)展經(jīng)費占GDP比重，2009年達到1.62％，雖為近年來的高點，但仍低于“十一五”規(guī)劃中2％的目標。城鎮(zhèn)化率雖在“十一五”期間達標的可能性較大，但由于戶籍、子女教育等體制障礙，進城務(wù)工人員仍難以成為市民。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的提法不新，如果從1982年首次提出“把中國的經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)到效益提高的基礎(chǔ)上”算起，至今已經(jīng)28年70但是，轉(zhuǎn)了這么多年，結(jié)果并不理想。按照吳敬璉先生的說法，“九五”期間有一點進展，“十五”計劃期間卻出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)，進入21世紀，中國的城市化和重化工業(yè)化，離轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的目標越來越遠。

舊模式遇阻

“十一五”期間繼續(xù)提轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，宏觀調(diào)控、節(jié)能降耗等目標都在朝這個方向努力，但經(jīng)濟進入快速增長周期，以及2008年金融危機后的全球刺激措施，使得中國轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的努力再度遇阻。只要一提“保增長”，中國的發(fā)展方式問題立刻死灰復燃。

那么，這個老問題在“十二五”就會不同嗎?中國經(jīng)濟發(fā)展的方式現(xiàn)在已是不能不改了——中國面臨的資源環(huán)境壓力、能源壓力都到了空間嚴峻的地步，一系列與粗放發(fā)展相關(guān)的社會問題在國內(nèi)此起彼伏，社會保障與公共服務(wù)的欠賬已到了不能不還的時候，以不斷壓低成本為賣點的低端“世界工廠”模式似乎也走到了盡頭，中國在從溫室氣體排放到人民幣匯率問題等廣泛的領(lǐng)域遭到國際壓力。這一切使得中國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的壓力空前嚴峻。

如果2011－2020年能源消費總量按年均增長4％進行估算，比較有可能的是2020年能源消費總量將達52億噸標準煤。這遠遠超過我國資源和生態(tài)環(huán)境所能承載的極限。美國足當今世界第一耗能大國，2006年的能耗總量為33.3億噸標準煤。按照國內(nèi)日前的勢頭，我國將在2010年就要超過美國成為世界第一耗能大國。然而，且不說溫室氣體排放所面臨的巨大壓力，從資源供應、環(huán)境容量、生態(tài)退化、能源安全來說，這個能耗總量是我國的土地所無法承受的。

我國能耗總量的迅速增長，主要是由重化工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)、高耗能和低端產(chǎn)品的對外加工出口等發(fā)展的強烈“沖動”所引起的。建材和建筑耗能占我國總能耗的50％以上。

中央和地方對GDP增長的驅(qū)動力；地方政府政績，城市建設(shè)和財政投入的驅(qū)動力；以及大利益集團擴張的驅(qū)動力，這三大驅(qū)動力猶如“脫韁野馬”，助長了我國的能耗總量的飛速增長，并居高不下。不采取強有力的措施抑制，后果不堪設(shè)想。

結(jié)構(gòu)調(diào)整是突破口

如何實現(xiàn)轉(zhuǎn)變方式的目標?從目前形勢看，結(jié)構(gòu)調(diào)整被確定為重要手段和關(guān)鍵突破口。中央高層曾多次談結(jié)構(gòu)調(diào)整，國務(wù)院常務(wù)副總理李克強日前專門發(fā)表文章，系統(tǒng)分析了結(jié)構(gòu)調(diào)整問題。文章指出，雖然中國經(jīng)濟發(fā)展成就巨大，但經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理的矛盾長期積累，付出了很大的發(fā)展代價，突出表現(xiàn)在需求結(jié)構(gòu)失衡、供給結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)、要素利用效率低下、環(huán)境損害大、空間布局不夠合理等方面。

調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)既是當前的一項緊迫工作，又是一項長期戰(zhàn)略任務(wù)?？梢韵嘈?，在“十二五”規(guī)劃的戰(zhàn)略目標中，保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展和調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)將是重要內(nèi)容。要指出的是，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)被視為諸多問題的結(jié)合點和突破口，其關(guān)鍵在于，它在抑制一部分落后產(chǎn)能或產(chǎn)業(yè)的同時，也會鼓勵新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，它不是為了抑制經(jīng)濟增長，而是通過調(diào)整來實現(xiàn)結(jié)構(gòu)上的優(yōu)化。

宏觀意義上的調(diào)整結(jié)構(gòu)在產(chǎn)業(yè)和投資上都有重要意義。在金融危機之后，發(fā)達國家的經(jīng)濟出現(xiàn)調(diào)整，這意味著中國經(jīng)濟的外圍環(huán)境將面臨長期調(diào)整，中國政府必須想辦法刺激本地服務(wù)業(yè)，并設(shè)法增加國內(nèi)消費。目前，調(diào)結(jié)構(gòu)在“兩高”(高耗能、高排放)行業(yè)的調(diào)整中已經(jīng)開始著手進行。決策層的意思是，“這方面動手越早、損失越小，動手越晚、代價越大”。因此，市場要對結(jié)構(gòu)調(diào)整的長期性做好準備。

中國在經(jīng)濟發(fā)展問題上面臨的形勢已經(jīng)與過去有所不同。如果從利益集團的分析框架來分析中國經(jīng)濟發(fā)展問題的基本利益格局，可以大致分為如下四個利益群體：中央政府、地方政府、企業(yè)和社會民眾。它們形成了“四層結(jié)構(gòu)”，利益取向各不相同。

中央政府是當前階段經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變工作的最大推動者。中央政府考慮的是全國一盤棋，要從經(jīng)濟、社會、環(huán)境發(fā)展各個方面來平衡發(fā)展格局，平衡各方利益；地方政府是當前經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的最大阻力之一。他們關(guān)注的利益主要集中在短期政績和地方經(jīng)濟利益；企業(yè)是環(huán)境污染和高耗能的制造者，也是經(jīng)濟利益的創(chuàng)造者。在當前中國所處的轉(zhuǎn)型時期與快速發(fā)展時期，企業(yè)追求經(jīng)濟利益而忽略企業(yè)社會責任的情況還相當普遍；而社會公眾則是環(huán)境污染的受害者，也是潛在的可持續(xù)發(fā)展理念的支持者。

也就是說，中國當前可持續(xù)發(fā)展推動者是中央政府，可持續(xù)發(fā)展推動中的主要阻力來自“地方政府+企業(yè)”的利益集團組合。

中央政府必須意識到，中國可持續(xù)發(fā)展觀念啟蒙時代已經(jīng)結(jié)束，現(xiàn)在已正式進入到了利益博弈階段，可持續(xù)發(fā)展不再是技術(shù)、資金、運作是否到位的問題，而是制度能否變革的問題，是觀念能否完全轉(zhuǎn)變的問題。以“地方政府+企業(yè)”為代表的利益群體，也已經(jīng)看到這個現(xiàn)實，并且在與中央進行公開博弈。利益博弈到了這個程度，可持續(xù)發(fā)展問題就不是簡單的環(huán)境保護問題了，而是一個政治問題。