地方財政視角下的制度變遷路徑分析——以當(dāng)代中國城市戶籍制度為例

王 清

在地方財政的約束下,地方政府會選擇怎樣的制度變遷路徑?本文試圖以1984年之后的中國城市戶籍制度①本文只研究中國城市戶籍制度,不包括農(nóng)村戶籍制度。城市戶籍制度是指,在城市共同體內(nèi),進(jìn)行利益分配的基礎(chǔ)性機制。變遷為案例,從地方財政支出和收入兩個方面,分析制度變遷的兩條路徑。

一、問題的提出

已有學(xué)者論述了財政壓力是制度變遷的動力(熊彼特,1918;?？怂?1969;諾斯,林毅夫),在此基礎(chǔ)之上,有學(xué)者提出,在財政壓力下,政府會采用“甩包袱”和“向新興財富征稅”兩種路徑(何帆,1998),也有學(xué)者對“甩包袱”和“向新興財富征稅”進(jìn)行了四類排序,包括先“甩包袱”,然后再“向新興財富征稅”;“甩包袱”與“向新興財富征稅”并行;先向“新興財富”征稅,然后再“甩包袱”;先“甩包袱”,然后等“新興財富”成長起來后再向其征稅(車維漢,2008)。現(xiàn)有關(guān)于財政壓力與制度變遷路徑的研究為之后的研究提供了理論基礎(chǔ),但是,毋庸質(zhì)疑,現(xiàn)有研究仍然存在如下缺陷,為進(jìn)一步的研究提供了空間。第一,沒有區(qū)分政府層級,他們討論的主要是中央政府推行的改革。第二,沒有分析變遷路徑對制度形態(tài)的影響。換而言之,新舊制度之間有什么關(guān)聯(lián)?舊制度如何演化成新制度?第三,沒有分析“甩包袱”和“向新興財富征稅”兩種路徑之間的關(guān)聯(lián)。

現(xiàn)有關(guān)于制度變遷路徑的研究成果主要有:第一,存量與增量改革(林毅夫,蔡昉,李周,1999;Steven M.Goldstein,1995;俞可平,2003;楊瑞龍,1998;金祥榮,1999)。第二,誘致性與強制性制度變遷(林毅夫,1994;Ruttan Vernon W,1984)。第三,漸進(jìn)改革說。漸進(jìn)改革說最早是從經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域提出來的(盛洪,1990;樊剛,1991;張軍,1993;林毅夫、蔡昉、李周,1993),后來逐漸發(fā)展到政治學(xué)領(lǐng)域(徐湘林,2002;何增科,2004等)。

存量和增量改革說僅僅分析了中國制度變遷具有增量變遷的特征,而沒有分析增量如何影響存量。金祥榮試圖分析增量對存量的影響,但是,他僅僅提出了增量影響存量的假設(shè),而沒有展開論證①在提出如上假設(shè)后,作者也承認(rèn)“本文作為一個評論,只是提出問題?！眳⒁娊鹣闃s《:準(zhǔn)需求誘致型的制度變遷方式》,載《浙江社會科學(xué)》1999年第3期。。從已經(jīng)掌握的文獻(xiàn)來看,沒有學(xué)者分析過存量的變化機制對增量改革的影響。本文試圖對存量和增量的涵義及其關(guān)系展開分析。誘致性和強制性制度變遷是基于變遷主體所做的區(qū)分,它并沒有解釋制度形態(tài)發(fā)生了怎樣的變化。漸進(jìn)改革說反映的是制度隨著時間的推移逐漸演變,但它沒有細(xì)致地揭示制度演進(jìn)的具體路徑。

針對以上研究的缺陷,本文擬從如下三方面展開研究:第一,我們不討論中央政府對地方政府及制度的影響,只分析市級政府推行的制度變遷。第二,我們采用利益分析方法,把制度看成進(jìn)行排他性利益分配的基礎(chǔ)性機制,制度變遷則是制度所轄人群所享受的制度利益的變遷,如此,新舊制度之間的演化,實質(zhì)上就是制度利益的演化,制度變遷的路徑其實也就是制度利益的變化軌跡。第三,我們以1984年以后的中國城市戶籍制度變遷作為案例,從案例中提煉、總結(jié)和概括制度變遷的基本路徑。

二、利益擴散:增加地方財政收入刺激下的制度變遷路徑

20世紀(jì)90年代,分稅制的改革加重了地方財政負(fù)擔(dān),地方政府不得不尋找、獲得和增加地方財政收入的渠道。地方政府設(shè)定準(zhǔn)入條件,放寬戶口遷移的限制,是增加地方財政收入的一種重要方式,這個過程客觀上推動了制度變遷。那么它是一種什么樣的制度變遷路徑呢?這種制度變遷路徑有什么特點呢?

(一)藍(lán)印戶口:地方政府汲取財政收入的工具

藍(lán)印戶口是20世紀(jì)中期,沿海一些地方政府推行的新型的戶口形式。盡管這種戶口形式到20世紀(jì)末期逐漸消失,但是,它所體現(xiàn)的條件準(zhǔn)入的特征,卻在其后的小城鎮(zhèn)戶口、工作證、居住證等多項改革中得到延續(xù),因此,藍(lán)印戶口具有典型意義。藍(lán)印戶口改革的實踐顯示地方政府改革戶籍制度的目的是開發(fā)地方稅種或地方收費的種類,以此增加地方財政收入,相反,地方政府并沒有利用戶籍制度開發(fā)任何中央固定稅種。一個典型的例子是,地方政府鼓勵購房入戶,但是,并沒有鼓勵購車入戶。造成這種現(xiàn)象的原因可能很多,但是,其中一個重要的原因是車輛購置稅是中央政府的固定稅種,地方政府不能從中獲得任何利益,從而沒有動力開發(fā)。因此,Chan和Zhang認(rèn)為,“戶口拓寬了地方政府的稅源(revenue base of the lacal government)”②Kam Wing Chan,Li Zhang.“The Hukou System and Rural-Urban Migration in China:Processes and Changes”,The China Quarterly,1999,p.160.。下面,我們按照藍(lán)印戶口的三種類型:投資入戶、技術(shù)入戶、購房入戶,依次分析藍(lán)印戶口何以成為增加地方財政收入的工具。

一是,地方政府通過投資入戶,增加地方營業(yè)稅和個人所得稅。地方政府十分依賴本地企業(yè)的發(fā)展,這是因為,一方面,在一定程度上,地方政府的財政能力取決于本地企業(yè)的發(fā)展。“地方政府通過地方行政管轄所得的企業(yè)利稅是直接歸地方的”③沈榮華《:中國地方政府學(xué)》,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2006年,第249頁。,因此,地方政府通常竭盡全力促進(jìn)本地企業(yè)的發(fā)展,有學(xué)者認(rèn)為“地方政府同本地企業(yè)實際上形成了利益共同體”,地方政府成為“準(zhǔn)市場主體”④劉亞平《:當(dāng)代中國地方政府間競爭》,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年,第56頁。。另外的學(xué)者比較了中國和英國的發(fā)展,指出,“中國的地方政治自由呈現(xiàn)出與18世紀(jì)的英國一些驚人的相似之處。兩者的地方政治官員都有著強大的動機去培育地方的繁榮,支持新的和非常成功的企業(yè)的興起。”⑤Barry Weingast.“The Economic Roleof Political Institutions:Market-p reserving Federalism and Economic Development”,Journal of Law Economics and Organization,1995,(11).另一方面,地方政府官員的升遷依賴于地方企業(yè)的發(fā)展。這是因為,中央政府對地方政府的考核標(biāo)準(zhǔn)在很大程度上建立在經(jīng)濟績效的基礎(chǔ)之上⑥Hongbin Li,Anzhou Li.“Political Turnover and Economic Performance:The Incentive Role of Personnel Control in China”,Journal of Public Economics,2005,p.89.。因此,地方政府大力發(fā)展當(dāng)?shù)仄髽I(yè),不僅有利于獲得稅收和財政最大化,而且有利于獲得上級政府的政治認(rèn)同,獲得更多的晉升機會。

地方政府推動企業(yè)發(fā)展的方式很多,如優(yōu)惠政策、政策扶持等,其中,地方政府利用戶籍制度招商引資,這是推動本地企業(yè)發(fā)展的一個重要方式。招商引資者獲得城市戶口的一個重要條件是,投資額和納稅額必須達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)。2005年7月29日出臺的《深圳市戶籍遷入若干規(guī)定》指出,企業(yè)3年納稅累積在300萬元以上,就業(yè)個人3年納稅累計超過24萬元,個體工商戶3年累計納稅超過30萬元,都可以擁有深圳戶口①劉 偉《:深圳:鼓勵投資納稅人入戶》,載《人民日報(海外版)》2005年8月4日。。1994年,上海市規(guī)定,在上海投資人民幣100萬元(或美元20萬元)及以上可申請上海市藍(lán)印戶口②上海市人民政府《:上海市藍(lán)印戶口管理暫行規(guī)定》1993年12月23日頒布。。濟南市2005曾規(guī)定,個體經(jīng)商者要想在濟南落戶,當(dāng)年納稅要在15萬元或3年累計納稅30萬元以上③濟南市人民政府《:濟南市深化戶籍制度改革暫行辦法》,2005年頒布。。投資額和納稅額與企業(yè)規(guī)模成正比。因此,地方政府以投資和納稅額換戶口的改革方式,壯大了本地企業(yè)發(fā)展規(guī)模,增加地方財政收入,同時,也為地方官員增加了政治資本。

二是,地方政府通過購房入戶,增加地方營業(yè)稅和城市房地產(chǎn)稅。如投資入戶一樣,地方政府對購房入戶中房屋的面積有一定的規(guī)定,保證了房屋成交總價格,從而保障了地方政府所獲得的房地產(chǎn)稅。同時,購房入戶還能夠刺激房地產(chǎn)市場的需求,抬高商品房價格。在這樣的思維視角下,我們就不難理解,為什么2009年房地產(chǎn)市場出現(xiàn)低迷,?？诘鹊貑⒂觅I房入戶政策④?？谑腥嗣裾??？谑型顿Y和購房辦理入戶暫行辦法(修正案草案)(初稿)》2009年3月。。然而2011年后,當(dāng)各地商品房價格飆升,各地政府需要調(diào)控商品房價格時,北京市對擁有1套及以上住房的非本市戶籍居民家庭、無法提供本市有效暫住證和連續(xù)5年(含)以上在本市繳納社會保險或個人所得稅繳納證明的非本市戶籍居民家庭,暫停在本市向其售房⑤北京市人民政府《:北京市人民政府貫徹落實國務(wù)院關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲文件的通知》(京政發(fā)〔2010〕13號)。。

三是,地方政府通過技術(shù)入戶,收取城市增容費,并獲得人才,為企業(yè)發(fā)展提供便利,進(jìn)一步增加地方財政收入。一方面,地方政府通過技術(shù)入戶,獲得大量城市增容費。城市增容費用是投資、購房和技術(shù)入戶三者都必須交納的費用,這個費用的數(shù)額通常比較固定。由于是地方性收費,因此,這些費用完全歸地方財政。通過征收城市增容費,地方政府獲得了大量財政收入。例如,自1994年9月8日市第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議審議通過的《北京市征收城市容納費條例》實施,到1999年3月30日北京市第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議上通過關(guān)于廢止《北京市征收城市容納費條例》的決定,北京市共征收城市容納費2700萬元⑥參見北京市人民政府《:北京市征收城市容納費條例》第四條;胡其峰《:北京廢止城市容納費》,載《生活時報》1999年3月31日;顏世貴《:北京取消城市容納費》,載《人民日報》1999年3月31日。。另一方面,地方政府通過技術(shù)入戶,為企業(yè)發(fā)展提供了大量優(yōu)秀人才⑦2010年9月,深圳市啟動個人技術(shù)技能遷戶業(yè)務(wù),擴大以個人身份入戶的范圍,3000多技術(shù)性人員有望積分入戶。參見孫妍《:深圳3227人有望嘗鮮積分入戶指標(biāo)公示》,載http://www.sznew s.com,2010-11-09。有學(xué)者研究了吸引外資的相關(guān)因素,并對其進(jìn)行了排序,認(rèn)為勞動力聚集因子是影響外商投資的、排在第四位的重要因子,勞動力聚集因子是指地區(qū)勞動力的豐富程度以及他們的技術(shù)水平、教育發(fā)展水平等⑧黃 燕《:地方公共財政發(fā)展研究》,中國社會科學(xué)出版社2007年,第165～171頁。。技術(shù)入戶有利于優(yōu)秀勞動力的聚集,為企業(yè)發(fā)展提供便利,企業(yè)發(fā)展有利于增加地方政府稅收,因此,技術(shù)入戶間接增加了地方財政收入。

表1 地方政府推行藍(lán)印戶口的目的

我們可以將藍(lán)印戶口的三種類型及其對地方財政的影響總結(jié)如表1。由上可見,地方政府通過藍(lán)印戶口獲得了發(fā)展所需要的稀缺資源,即資本和特殊勞動力,增加了當(dāng)?shù)毓藏斦杖?推動著地方經(jīng)濟發(fā)展,也為地方官員升遷奠定了基礎(chǔ)。那么,藍(lán)印戶口改革遵循的是一條什么樣的制度變遷路徑呢?這種制度變遷路徑有什么特點呢?

(二)利益擴散:制度變遷的路徑之一

藍(lán)印戶口遵循利益擴散式變遷路徑。利益擴散是指利益通過一定的機制在多個主體之間的擴展和獲得的過程。一般來說,這是一個制度受益者范圍的擴大,新進(jìn)入者獲得預(yù)期利益的過程。我們將從功能、制度形態(tài)和利益三方面對這種變遷的特征展開分析。

第一,從制度的功能上來看,利益擴散帶來戶口遷移制度的功能削弱。利益擴散產(chǎn)生的新機制是對既有制度的功能復(fù)制,但是,新機制履行的功能呈削弱的趨勢。戶口遷移功能削弱的具體演變路徑是,從戶口審批制變遷為條件準(zhǔn)入制,并朝戶口登記制發(fā)展。由于城市戶口遷移制反映的是制度吸納新進(jìn)入者的難易程度,因此,我們可以用吸納性來反映城市戶口遷移的嚴(yán)格程度。我們令吸納性的值域為0和1之間,記做{A:︳A=N,0≤N≤1}。戶籍制度的吸納性有三種取值,分別對應(yīng)三種城市戶口遷移制。(1)A=0的情況。A=0表示戶籍制度的吸納性為0,排他性為1,即,只有本地城市戶籍居民才能享受戶口利益,它對應(yīng)的是初始狀態(tài)下嚴(yán)格的城市戶口遷移審批制。(2)0

第二,從制度的形態(tài)上來看,利益擴散所產(chǎn)生的新機制是指在制度框架內(nèi)創(chuàng)設(shè)的、針對不同戶籍身份者的戶口利益實現(xiàn)機制。利益擴散所產(chǎn)生的新機制具有如下特點。其一,新機制是指政府提供的、實現(xiàn)新進(jìn)入者部分戶口利益的機制,它具有和原制度大致相似的功能。從這個意義上,我們可以說新機制是對既有制度的功能復(fù)制。其二,新機制具有過渡性和臨時性的特征。過渡性是指這些新機制所管制的對象介于非法居住者和常住戶口之間,他們的身份是一種過渡性的身份。例如,藍(lán)印戶口既不是常住戶口,也不同于一般的暫住者,而是一種中間狀態(tài)的戶口,有學(xué)者將他們稱為“半公民資格(p roto-citizens)”①Dorothy J.Solinger.Contesting Citizenship in Urban China—Peasant Migrants,the State,and the Logic of the Market.London:University of California Press,1999,pp.289.。臨時性是指這些新機制是各地地方政府基于本地發(fā)展需要,以政策形式公布的、僅在本地有效的機制。當(dāng)出現(xiàn)新情況時,地方政府會尋找并創(chuàng)設(shè)新的機制,舊的機制則退出歷史舞臺,例如,伴隨著工作證、居住證的出現(xiàn),藍(lán)印戶口逐漸退出歷史舞臺。

第三,從制度的利益上來看,戶口利益通過一定的機制在多個主體之間擴展。在制度的初始階段,只有原住民能夠獲得戶口利益,制度變遷后,新進(jìn)入者也能在一定程度上獲得部分戶口利益,戶口利益從原住民身上逐漸擴展到新進(jìn)入者身上。不過,對于同一種戶口利益,不同的人群通過戶籍制度內(nèi)不同的機制和渠道所實現(xiàn)的利益的大小不同。以義務(wù)教育為例,戶籍居民的子女能在學(xué)區(qū)內(nèi)就近入學(xué),藍(lán)印戶口者能通過繳納一定的擇校費入學(xué),暫住者的子女則只能在指定學(xué)校入學(xué)②南昌2007年接納農(nóng)民工子女入學(xué)的公辦中小學(xué)校將由現(xiàn)在的14所增加到25所。參見王煒《:南昌:農(nóng)民工子女可在25所學(xué)校就近入學(xué)》,載《都市消費報》2007年3月30日。。因此,一般來說,常住戶口的戶口利益最大,過渡性戶口次之,無本地戶口者的戶口利益最小。

圖1 功能削弱示意圖

由上可見,為了增加財政收入,地方政府設(shè)定準(zhǔn)入條件,讓一部分人進(jìn)入城市,由此實現(xiàn)利益在不同主體之間的相對均衡分布,推動利益擴散式改革。這個過程有利于地方政府獲得發(fā)展所需要的資本和特殊勞動力,增加地方財政收入,推動地方經(jīng)濟發(fā)展,并為地方官員升遷奠定基礎(chǔ)。

三、利益剝離:降低地方財政支出壓力下的制度變遷路徑

除了利益擴散式變遷之外,在降低財政支出的壓力下,地方政府推動制度發(fā)生利益剝離式變遷。1984年以后,戶口利益主要包括基礎(chǔ)教育、失業(yè)保險、社會保障、經(jīng)濟適用房等。除基礎(chǔ)教育是準(zhǔn)公共物品,由中央政府和地方政府一起投資以外,其它戶口利益大多是地方公共物品,由地方政府通過地方財政支出的方式提供。地方政府作為理性經(jīng)濟人,為了追求經(jīng)濟發(fā)展,必然會想方設(shè)法降低地方財政支出。以地方公共產(chǎn)品形式表現(xiàn)出來的戶口利益的支出是地方政府財政支出的大頭。因此,地方政府有動力剝離戶口與利益之間的關(guān)系,減少為戶籍居民提供的公共產(chǎn)品數(shù)量,達(dá)到降低財政支出的目的。在財政壓力下,地方政府如何推動制度實現(xiàn)利益剝離?利益剝離對戶籍制度改革有什么影響?下面,我們將以國家糧的變遷為例①從20世紀(jì)50年代到80年代,城市戶口享有低價或免費糧食,俗稱國家糧,農(nóng)村戶口不能享受這種利益。因此,國家糧是戶口利益一個重要的表現(xiàn)形式。,分析利益剝離式變遷,并從中提煉出這類制度變遷的特點。

(一)從國家糧到市價糧:戶口利益發(fā)生剝離

在戶籍制度的初始階段,糧食是最重要的戶口利益,人們把城市戶口稱為“吃國家糧”,由此可見,糧食分配對城市戶口具有重要意義。20世紀(jì)80年代,政府逐漸取消統(tǒng)購統(tǒng)銷制度,促使國家糧轉(zhuǎn)變?yōu)槭袃r糧,這個過程促使戶口與利益發(fā)生剝離,降低城市戶口的“含金量”。這個過程具有如下特點。

第一,降低公共財政是地方政府進(jìn)行政策調(diào)整的強大動力。1979年到1984年,政府進(jìn)行統(tǒng)購制度調(diào)整時,并沒有調(diào)整統(tǒng)銷制度,國營糧店仍舊承擔(dān)著城鎮(zhèn)職工和居民的糧、油、肉、奶、蛋、菜、煤、肥皂等補貼。由于統(tǒng)購價格上升了,因此,1978年至1984年,相關(guān)補貼金額從55.60億元上升到320.85億元。8年里,這些補貼占當(dāng)年財政收入的比重也從8.4%增加為24.6%②中華人民共和國農(nóng)業(yè)部計劃司《:中國農(nóng)村經(jīng)濟統(tǒng)計大全(1949—1986)》,農(nóng)業(yè)出版社1989年,第370頁。。財政補貼由中央政府和地方政府共同承擔(dān),但是,地方政府承擔(dān)的義務(wù)更多③中央政府針對糧食體制改革,制定了一系列的政策,但是,這些政策所要求的財務(wù)負(fù)擔(dān)大多由地方政府承擔(dān)。例如,對合同定購的糧食加價款,中央財政對地方財政實行總額包干,結(jié)余部分歸地方,但是,超支部分也由地方政府負(fù)責(zé)解決。學(xué)者研究發(fā)現(xiàn),中央對地方政府財務(wù)包干后,中央給地方補貼數(shù)量很有限,地方包干非但沒有結(jié)余,實際上,地方財政要補貼很多開支。參見賀濤《:中國市場化糧食流通體制系統(tǒng)研究》,科學(xué)出版社2001年,第92～94頁。。這大大增加了地方政府的財政負(fù)擔(dān)。因此,從1985年起,在中央政府認(rèn)可的基礎(chǔ)上,地方政府開始直接調(diào)整針對城市戶籍居民的統(tǒng)銷制度。

第二,政策調(diào)整的原初目的并不是為了改革戶籍制度,而是為了改革糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度,這個過程客觀上推動了戶籍制度的變遷。1979年到1984年,政府首先改革統(tǒng)購制度,改革的原因并不是為了給戶籍制度創(chuàng)造改革環(huán)境,而是為了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟?！吨泄仓醒搿鴦?wù)院關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》中提到,“農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派統(tǒng)購制度……隨著生產(chǎn)的發(fā)展,它的弊端就日益表現(xiàn)出來,目前已經(jīng)影響農(nóng)村商品生產(chǎn)的發(fā)展和經(jīng)濟效益的提高。因此……必須進(jìn)一步改革農(nóng)村經(jīng)濟管理體制……為保證上述目標(biāo)的實現(xiàn),黨中央和國務(wù)院經(jīng)過研究,制定以下十項經(jīng)濟政策?！雹車鴦?wù)院《:關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》(1985年1月1日)。其中,第一條就是改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購制度。糧食統(tǒng)派統(tǒng)購制度的取消,為外來者在城市生存提供了便利。在此基礎(chǔ)上,政府于1984年出臺自理口糧政策,標(biāo)志著戶籍制度開始變遷。從這里我們也進(jìn)一步看到戶籍制度改革往往不是政府有意而為之,而是政府在改革別的制度時,無意促成的客觀結(jié)果。

第三,地方政府通過政策調(diào)整,形成多元的替代性利益實現(xiàn)機制,分流出原有的戶口利益,實現(xiàn)戶口與利益的剝離。就糧食利益而言,替代性利益實現(xiàn)機制是指糧食供應(yīng)主體的市場化和多元化。在初始階段,政府取締了一切非國營糧店,只有政府主導(dǎo)的國營糧店才能供應(yīng)糧食,因此,政府成為糧食的唯一供給者。統(tǒng)購政策調(diào)整后,一部分非國營糧店可以去農(nóng)村收購糧食,并在糧食市場中供應(yīng)糧食。這些非國營糧店沒有義務(wù)承擔(dān)政府推行的城市商品糧統(tǒng)銷政策,即不需要按照政府要求,低價或免費向城市居民提供糧食。相反,在不考慮供求關(guān)系的情況下,為了盈利,非國營糧店會盡量以高于收購價的市場價格賣出糧食。有學(xué)者指出,由于統(tǒng)購政策的調(diào)整,1979年至1985年,農(nóng)副產(chǎn)品購價提高了66.8%①胡邦定《:當(dāng)代中國物價》,中國社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社1989年,第111頁。。非國營糧店提價的盈利行為加大了國營糧店的生存壓力。同時,由于國營糧店一直承擔(dān)著大量糧食配給的義務(wù),財務(wù)上虧損很嚴(yán)重。政府也有意愿讓國營糧店以市場價向居民供應(yīng)糧食,使其成為扭虧增收的主體。糧食統(tǒng)銷制度的改革使國營糧店走向市場化。國營糧店的價格和市場價持平,這樣有利于國營糧店減負(fù)增收,也有利于公平的市場價格機制的形成,進(jìn)一步完善了市場機制。在這個過程中,戶籍居民所享受的低價糧食逐漸消失。

第四,地方政府并沒有強制性地剝離戶口利益。各地地方政府改革糧食統(tǒng)銷制度的具體政策大致有三類。(1)壓銷,即將城鎮(zhèn)居民基本口糧以外的平價供應(yīng)改為議價供應(yīng),如山西、遼寧等地②張學(xué)兵《:糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度解體過程的歷史考察》,載《中共黨史研究》2007年第3期。。這種做法并沒有直接剝奪城市戶籍居民已經(jīng)享受的糧食利益,而是停止城市戶籍居民享受的潛在的糧食利益。在這個過程中,出于穩(wěn)定的考慮,這些地方政府保障了城市戶籍居民的基本口糧供應(yīng)。(2)暗補改明補,即在提高平價糧食價格的同時,向消費者發(fā)放補貼,如廣東和福建③張學(xué)兵《:糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度解體過程的歷史考察》。。這種做法如第一種做法一樣,停止和中斷城市戶籍居民享受的潛在的糧食利益。與第一種做法稍有不同的地方是,這種做法把糧食提價擴展到所有領(lǐng)域,不再保障城市戶籍居民的基本口糧供應(yīng)。但是,在糧食普遍提價的基礎(chǔ)上,地方政府再加了一道保險,即通過向城市戶籍居民發(fā)放物價補貼(包括糧食補貼)的方式,減少城市戶籍居民應(yīng)對糧食市場化后價格上升的風(fēng)險。(3)壓銷與提價并舉,如廣西玉林市和河南新鄉(xiāng)市。在這個過程中,地方政府并沒有采取強制性的方式剝離城市戶籍居民已經(jīng)獲得的糧食利益,而是通過市場價格機制或政府財政手段,中斷城市戶籍居民將要享受的潛在利益。這樣的改革符合市場發(fā)展的趨勢,也易于收到效果。

(二)利益剝離:制度變遷的路徑之二

國家糧轉(zhuǎn)化為市價糧,這是一個利益剝離的過程。不同于利益擴散式變遷,利益剝離式變遷是指其它制度發(fā)生變遷,形成新的利益分配機制,這種新的利益分配機制轉(zhuǎn)移既有制度承擔(dān)的利益分配功能,分流既有制度附著的部分利益,逐漸地、局部地替代既有制度,促使制度空殼化。由于這種變遷方式的核心是剝離利益,因此,我們可以把這種變遷方式概括為利益剝離式變遷。我們將從功能、制度形態(tài)和利益三方面分析利益剝離式變遷的特點。

圖2 資源配置的功能轉(zhuǎn)移

第一,從制度的功能上來說,制度的資源配置功能發(fā)生轉(zhuǎn)移。功能轉(zhuǎn)移是指在社會經(jīng)濟發(fā)展和市場發(fā)育的動力作用下,政府通過調(diào)整或創(chuàng)設(shè)新的制度或者機制,把原有制度履行的附加功能轉(zhuǎn)移到新的制度或者機制上,由此削弱原有制度的附著功能。我們可以用圖2把戶籍制度的功能轉(zhuǎn)移描述出來。在圖2中,A表示履行資源配置的城市戶籍制度;B表示市場經(jīng)濟中多元利益實現(xiàn)機制。圖2反映的是資源配置功能從機制A轉(zhuǎn)移到機制B。虛線表示此項功能有可能發(fā)生轉(zhuǎn)移,但是,該過程暫未實現(xiàn)。由于戶籍制度分配的資源很多,B1表示針對某一項資源而生成的分配機制,如糧食流通機制市場化,B2表示針對另一項資源而生成的分配機制,如住房商品化改革,依此類推,Bn表示針對第n項資源的配置機制。當(dāng)市場利益實現(xiàn)機制生成以后,資源配置的承載機制從戶籍制度轉(zhuǎn)移到其它機制,戶籍制度履行的資源配置功能逐漸消失。例如,隨著糧食流通機制市場化,市場而不是戶口成為糧食獲取的手段;同樣,隨著住房商品化改革的推進(jìn),市場而不是戶口成為住房分配的手段,城市戶口不再承擔(dān)分配住房的功能。

第二,從制度形態(tài)上來說,市場化的利益實現(xiàn)機制成為地方性公共物品的替代性分配機制。很多學(xué)者都提過戶籍制度改革需要剝離附著利益①王太元《:戶籍改革:剝離附著利益》,載《瞭望新聞周刊》2005年第20期。,但是他們并沒有分析這種改革的過程。我的研究發(fā)現(xiàn),利益剝離不是通過政府強制性的方式實現(xiàn),而是通過市場經(jīng)濟的發(fā)展得以推進(jìn)。例如,糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的取消、糧食市場流通機制的建立促進(jìn)了糧食與城市戶口的分離,市場經(jīng)濟的進(jìn)一步發(fā)展促進(jìn)了商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展,由此帶來養(yǎng)老保險與城市戶口的剝離。正是從這個意義上來看,我認(rèn)為這個過程是戶口與利益的“自然剝離”,而不是“強制剝奪”②筆者在深圳市公安局訪談,提到政府是否改變過原住民的戶口利益時,訪談對象面露詫異,稱“他們都沒有動啊!”。利益剝離的進(jìn)程取決于市場經(jīng)濟的發(fā)展程度:離市場經(jīng)濟越近、市場化程度越高的領(lǐng)域,戶口與利益的剝離程度越高,如糧食、食用油、住房、就業(yè)等。但是,在一些無法市場化、資源主要來自財政補貼的領(lǐng)域,如最低生活保障、經(jīng)濟適用房等,戶口與利益的剝離難以通過市場經(jīng)濟的發(fā)展而實現(xiàn),需要尋找新的改革途徑。

第三,從制度利益上來說,城市原住民所享受的戶口利益逐漸減少。隨著利益剝離式改革的推進(jìn),城市居民憑借戶口所享受到的利益將越來越少。例如,在一些中小城市,戶口在資源分配中所發(fā)揮的作用逐漸減弱,戶口利益逐漸被職業(yè)利益取代。

由上可見,改革開放后,地方政府成為戶口利益的直接提供者,為了降低公共財政支出,地方政府積極推進(jìn)市場化利益分配機制改革,促使戶籍制度資源配置功能發(fā)生轉(zhuǎn)移,減少城市原住民的戶口利益,由此降低地方財政投入,這個過程客觀上分流了戶籍制度蘊藏的利益,促使制度發(fā)生利益剝離式變遷,這是制度變遷的路徑之二。

我們從地方財政的視角,以當(dāng)代中國城市戶籍制度變遷為案例,分析制度利益的變遷軌跡,從中總結(jié)制度變遷的一般路徑,至少得到如下幾點結(jié)論。

第一,改革開放之后,制度變遷成為地方政府汲取財政的重要手段。這是因為,改革開放以后,地方政府擁有較大的自由裁量權(quán),同時,分稅制的改革加重了地方財政負(fù)擔(dān),地方政府不得不設(shè)法尋找汲取財政收入的渠道。地方政府策略性地改變某些計劃經(jīng)濟時期形成的制度,通過一定的條件,滿足部分民眾對制度的需求,有利于地方政府汲取財政資源。由于新供給的制度只對部分符合條件者開放,因此,很多學(xué)者把這種制度變遷稱為地方設(shè)定準(zhǔn)入條件(locally set entry conditions)或準(zhǔn)入條件控制③Fei-Ling Wang.Organizing Through Division and Exclusion:China’s Hukou system.Stanford:Stanford University Press,2005,pp.111～112,p.90.。一般來說,在制度供不應(yīng)求的情況下,最先進(jìn)行改革的城市,往往能夠獲得較好的收益。例如,在藍(lán)印戶口改革中,率先推出該政策的上海、深圳兩地,獲得了較好的收益,相反,其后跟進(jìn)的內(nèi)地城市則完全沒有優(yōu)勢。

第二,地方政府通過地方性政策,達(dá)成財政目的。在利益擴散式變遷中,有的地方實行買房購戶,有的地方實行高學(xué)歷入戶,有的地方實行投資入戶。各地政策形式雖然不同,但是,他們都通過設(shè)定一定的準(zhǔn)入條件,增加了地方財政收入。同樣,在利益剝離式變遷中,為了降低國家糧供給的財政壓力,有的地方政府通過壓銷,有的通過暗補改明補,還有的通過壓銷與提價并舉的方式,改革糧食統(tǒng)銷制度。各地政策不盡相同,但是三者客觀上都剝離了城市戶口與糧食的關(guān)系。地方政府所使用的政策工具不同,由此形成以地方行政區(qū)域為邊界、各具特色的制度變遷形式。然而,不同地方的改革之間并沒有連接機制,由此帶來“省域公民身份”④岳經(jīng)綸《:“福利地區(qū)”的形成與“省域公民身份”的建構(gòu)》,載《時代周報》2010年12月9日。的問題。

第三,利益擴散和利益剝離是制度變遷的兩條基本路徑。地方政府在財政收入的壓力下,推行利益擴散式改革,在財政支出的壓力下,推行利益剝離式改革。兩種變遷路徑既存在區(qū)別,又具有一定的聯(lián)系。

四、小結(jié)與思考

首先,利益擴散和利益剝離的區(qū)別。

表2 兩類制度變遷路徑的對比

如表2所示,利益擴散和利益剝離至少具有如下區(qū)別。一是,改革對象的差別,前者針對的是原住民,后者針對的是新進(jìn)入者。二是,實現(xiàn)方式的差別,前者通過利益剝離的方式,分流戶口利益,后者通過放松城市戶口遷移條件許可制,允許外來者進(jìn)入城市。三是,替代性制度形態(tài)的差別,前者的替代性利益實現(xiàn)機制主要是市場機制,而后者的替代性利益分配機制是生長于戶籍制度基礎(chǔ)之上的制度變種,如條件準(zhǔn)入制。四是,功能變遷的差別,前者生成的市場機制轉(zhuǎn)移和掏空了戶籍制度的分配功能,后者的替代性利益分配機制復(fù)制了戶籍制度的分配功能。五是,制度效益的差別,前者使原住民的戶口利益減少,后者使新進(jìn)入者的戶口利益增加。

其次,利益擴散和利益剝離的聯(lián)系。

利益擴散和利益剝離也存在一些共同點。一是,主體相同,都是城市政府推行的制度變遷。二是,工具相同,都通過地方性政策,推動制度變遷。三是,目的相似,都是地方政府基于財政考慮而實行的政策。除此之外,兩者還存在如下聯(lián)系。一是,利益剝離有利于實現(xiàn)利益擴散。市場化的利益實現(xiàn)機制在掏空既有制度利益的同時,使利益從體制內(nèi)逐漸擴散到體制外。例如,計劃經(jīng)濟時期,只有擁有城市戶口者才能享受國家糧,但是,糧食流通體制改革后,所有人都能購買糧食。作為一種利益表現(xiàn)形式的糧食從體制內(nèi)擴散到體制外,體制內(nèi)的國家糧逐漸消失。二是,利益擴散和利益剝離兩者綜合作用才能推動制度變遷。這是因為任何一種方式都存在一定的局限性,單靠一種方式既無法實現(xiàn)利益均衡,也無法實現(xiàn)制度的完全更替。一方面,利益擴散只能實現(xiàn)利益的有限均衡。由于利益擴散所產(chǎn)生的新機制完全不同于針對既得利益者的分配機制,新進(jìn)入者與既得利益者之間的利益差仍然存在,戶口仍然是重要的利益分配機制。另一方面,利益剝離式變遷只適應(yīng)那些能夠市場化的利益或物品,對于無法市場化的利益或物品,僅靠利益剝離式改革難以實現(xiàn)制度變遷。

因此,單靠一種方式無法實現(xiàn)利益均衡和制度更替,只有使利益擴散和利益剝離同時作用,才有可能推動制度變遷。但是,利益擴散和利益剝離的動力機制、作用方向和運行作用進(jìn)程均不相同,這就導(dǎo)致制度變遷呈現(xiàn)功能、制度形態(tài)和利益的復(fù)合變化。兩種改革的交互點在哪里?如何將地方性制度變遷擴展為全國性制度變遷,這是需要研究者進(jìn)一步思考的問題。