我國礦業(yè)用地退出機制研究

趙淑芹 ，劉樹明，唐守普

(1.石家莊經(jīng)濟學院公共管理學院，河北 石家莊 050031；2.河北省土地整理服務中心，河北 石家莊 050011)

隨著“兩種資源、兩個市場”礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略實施，單純考慮土地的礦產(chǎn)價值理念逐步被全面考慮土地利用的經(jīng)濟、政治、社會和生態(tài)綜合價值理念取代。全方位的審視現(xiàn)行的礦業(yè)用地制度，特別是礦業(yè)用地退出制度顯得十分必要。

1 我國礦業(yè)用地制度的基本特征

礦業(yè)用地是礦業(yè)權人因行使礦業(yè)權而產(chǎn)生的用地類型，隨著礦區(qū)采礦活動的終止，承載和服務礦業(yè)的功能終止，礦業(yè)用地功能用盡。與其他國有建設用地類型相比，礦業(yè)用地不僅表現(xiàn)出了明顯的準入-利用-退出的周期性特征(圖1)，即采礦活動涉及的集體所有的農(nóng)用地和農(nóng)村集體建設用地，或國有建設用地通過辦理臨時用地手續(xù)或征收程序轉為礦業(yè)用地(探礦用地或采礦用地)，礦業(yè)活動結束后，礦業(yè)用地轉為原農(nóng)業(yè)用途或轉為其他用途的建設用地類型，還表現(xiàn)出了如下特征，見圖1。

1.1 使用權人特定

國內(nèi)礦業(yè)權人是經(jīng)過行政許可的特定人或組織[1]。取得勘查許可證的組織或個人稱為探礦權人，取得采礦許可證的組織或個人稱為采礦權人。礦業(yè)用地的初始取得主體僅限于礦業(yè)權人。探礦用地由探礦權人或采礦權人申請，經(jīng)過相應的國土資源部門批準，獲得臨時用地使用權；采礦用地由采礦權人申請，經(jīng)過相應的國土資源部門批準，采礦權人獲得國有建設用地使用權。礦業(yè)活動終止前，礦業(yè)用地只能隨礦業(yè)權的流轉變更使用權人，不允許單獨流轉。礦業(yè)用地使用權人與礦業(yè)權人一一對應。

1.2 僅用于承載探礦、采礦及與此相關的活動

探礦用地用于承載探礦活動，探礦權人可以在勘查作業(yè)區(qū)及相鄰區(qū)域架設供電、供水、通訊管線，但不得影響或者損害原有的供電、供水設施和通訊管線；可以在勘查作業(yè)區(qū)及相鄰區(qū)域通行和根據(jù)工程需要臨時使用土地，但必須遵守有關法律、法規(guī)關于勞動安全、土地復墾和環(huán)境保護的規(guī)定?？辈樽鳂I(yè)完畢，及時封、填探礦作業(yè)遺留的井、硐或者采取其他措施，消除安全隱患。采礦用地用于承載采礦活動，采礦權人可按照采礦許可證規(guī)定的開采范圍和期限從事開采活動，在礦區(qū)范圍內(nèi)建設采礦所需的生產(chǎn)和生活設施，并可以根據(jù)生產(chǎn)建設的需要，依法取得土地使用權。礦業(yè)活動結束，礦業(yè)用地退出轉用。

圖1 礦業(yè)用地進入-利用-退出的過程圖

1.3 有償取得和利用

土地管理法及實施條例規(guī)定，建設項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時使用農(nóng)民集體所有土地的，除與有關土地行政主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同外，要支付臨時使用土地補償費。采礦用地要按照劃撥、出讓和轉讓等取得土地使用權的方式，支付土地補償費、安置費或繳納土地出讓金，或轉讓費，并按照產(chǎn)業(yè)政策支付建設用地使用費。上述都是礦業(yè)用地有償取得和利用的基本內(nèi)容。

1.4 復墾后退出

現(xiàn)行的《土地管理法實施條例》第二十八條規(guī)定：“建設項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時占用耕地的，土地使用者應當自臨時用地期滿之日起1年內(nèi)恢復種植條件?！薄锻恋貜蛪ㄒ?guī)定》第二十條：“對不履行或者不按照規(guī)定要求履行土地復墾義務的企業(yè)和個人，由土地管理部門責令限期改正；逾期不改正的，由土地管理部門根據(jù)情節(jié)，處以每畝每年二百元至一千元的罰款。對逾期不改正的企業(yè)和個人，在其提出新的生產(chǎn)建設用地申請時，土地管理部門可以不予受理?！庇纱丝梢?，礦業(yè)用地實行復墾后退出制度。按照復墾的分類，“復原”是指復原破壞前所存在的狀態(tài)，“恢復”是指將破壞的地區(qū)恢復到近似破壞前的狀態(tài)?！爸亟ā笔歉鶕?jù)破壞前制定的規(guī)劃，將破壞土地恢復到穩(wěn)定的和永久的用途，這種用途可以和破壞前一樣，也可以在更高的程度上用于農(nóng)業(yè)，或者改作建設用地，假如改變用途，新的用途必須對社會更有利。從當前的復墾實踐看，“復原”難度較高，“重建”具有更大的靈活性，其可以按照公共利益及經(jīng)濟條件，來確定復墾損毀土地的利用方案[2]。

2 我國當前礦業(yè)用地退出機制及其問題

按照礦山生命周期理論，礦山閉坑或者報廢，是礦業(yè)發(fā)展的基本規(guī)律。礦山閉坑或者報廢，就意味著礦山退出礦業(yè)，礦業(yè)用地退出礦山企業(yè)。隨著我國礦業(yè)總規(guī)模的擴大，礦業(yè)用地總規(guī)模不斷增加，退出礦業(yè)活動的礦業(yè)用地規(guī)模必然同步增加。但當前的礦業(yè)用地退出狀況并不樂觀，存在退出數(shù)量少、節(jié)奏慢、質(zhì)量低等現(xiàn)象。礦業(yè)用地粗放利用的主要原因，是現(xiàn)行礦業(yè)用地制度不適應礦業(yè)權主體多元化引起的退出途徑不全、期限不匹配、退出激勵不當和退出監(jiān)管不到位等。

2.1 礦業(yè)用地的退出路徑無法涵蓋新情況

當前，礦業(yè)用地法規(guī)退出途徑有兩種：一是按照國有建設用地規(guī)范，二是返還集體，按照集體所有土地規(guī)范。第一種途徑又可細分為歸原擁有礦業(yè)用地的企業(yè)使用、國家閑置收回和提前收回三種情況?！锻恋貜蛪ㄒ?guī)定》第十七條規(guī)定：“生產(chǎn)過程中破壞的國家征用的土地，企業(yè)用自有資金或者貸款進行復墾的，復墾后歸該企業(yè)使用；根據(jù)規(guī)劃設計，企業(yè)不需要使用的土地或者未經(jīng)當?shù)赝恋毓芾聿块T同意，復墾后連續(xù)二年以上不使用的土地，由當?shù)乜h級以上人民政府統(tǒng)籌安排使用；因國家生產(chǎn)建設需要提前收回的，企業(yè)應當對承包合同或者集資協(xié)議的另一方當事人支付適當?shù)难a償費?！钡诙N途徑又細分為二，一是損毀土地無法恢復原用途，但原集體經(jīng)濟組織愿意保留的，返還集體；二是生產(chǎn)過程中破壞的國家不征用的土地，復墾后仍歸原集體經(jīng)濟組織使用。

上述退出途徑設計已明顯存在漏洞，沒有涵蓋所有符合退出的情形。比如，對已征用但沒有破壞土地的處理沒有做出明確的規(guī)定，對損毀土地無法恢復原用途，但原集體經(jīng)濟組織愿意保留的，返還集體后的利用類型沒有做出具體規(guī)定。另外，缺少市場化的退出途徑。退出途徑不全面，造成退出途徑不暢通。

2.2 退出期限匹配性較差

按照現(xiàn)行規(guī)定，探礦用地屬于臨時用地，使用期限為2年。采礦用地按照所取得的土地原初始權利狀況確定使用年限，初始為國有土地的，按照國有土地使用權的剩余年限確定期限；初始為集體所有土地的，出讓使用期限為工業(yè)用地的法定最高限50年，用地期限內(nèi)不能完成礦業(yè)活動的，可申請續(xù)期。劃撥用地不考慮使用期限問題。以采礦權為例，《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》(國務院令第241號)第七條規(guī)定：“采礦許可證有效期，按照礦山建設規(guī)模確定，大型以上的，采礦許可證有效期最長為30年；中型的，采礦許可證有效期最長為20年；小型的，采礦許可證有效期最長為10年。采礦許可證有效期滿，需要繼續(xù)采礦的，采礦權人應當在采礦許可證有效期屆滿的30日前，到登記管理機關辦理延續(xù)登記手續(xù)?！?/p>

礦業(yè)用地使用權和礦業(yè)權兩者的期限差異，會導致產(chǎn)生下列現(xiàn)象：一個服務年限為30年且采礦權期限為30年的礦山，礦業(yè)權人通過出讓方式可以獲得一宗使用權年限為50年的礦業(yè)用地。從土地利用角度看，無緣由地給了土地使用權人20年的無確定用途的土地使用權，既不符合土地稀缺國情與集約與節(jié)約用地要求，也不符合用途管制需要；從投入看上，雖然礦業(yè)權人在取得環(huán)節(jié)多支付20年的土地使用權費，但從土地價值不斷增值的角度看，卻給了土地使用權人轉讓剩余土地使用權的增值空間。而且，由于采礦活動30年終結，剩余的20年已經(jīng)不符合礦業(yè)用地的用地特性，準入期限為礦業(yè)用地及時退出設置了障礙。

2.3 退出激勵不適當

從用地周期看，礦業(yè)用地具有“臨時和從屬”性，礦業(yè)活動開始，礦業(yè)用地產(chǎn)生，礦業(yè)活動結束，礦業(yè)用地返還或退出轉用。從質(zhì)量和功能看，一定數(shù)量、質(zhì)量和功效的土地經(jīng)許可進入礦業(yè)活動，礦業(yè)活動結束后，礦業(yè)權人應返還或退出數(shù)量、質(zhì)量或功效符合法定要求的土地，這是礦業(yè)權人取得和利用土地的基本前提。“誰破壞，誰復墾” 是礦業(yè)用地使用權人的法定義務，一是約束礦業(yè)權人少占土地，二是約束土地使用權人減少損毀。

由于過去我國礦業(yè)以國有礦山為主體，未復墾礦業(yè)損毀土地數(shù)量較大，需要政府投入的復墾資金缺口較大[3-9]。為解決上述遺留問題，實施“誰破壞，誰受益”的激勵機制是恰當?shù)?，即誰對破壞土地實施治理的投入，誰獲得或優(yōu)先獲得治理后土地使用權。但對新許可的礦業(yè)用地使用權人而言不適當。與過去比，不僅當前的土地緊缺度高，而且土地的生態(tài)環(huán)境和社會功能顯化，對損毀土地進行復墾是當前土地使用人的法定義務。而“誰破壞，誰受益”一定程度上混淆了義務和權力的關系，結果形成反向激勵：一是礦業(yè)權人在采礦后有轉用經(jīng)濟潛力的區(qū)域多占土地，二是減輕了企業(yè)損毀土地的經(jīng)濟和社會責任，造成延時退地。

2.4 退出監(jiān)管不到位

一是沒有明確監(jiān)管人。按照現(xiàn)行的法規(guī)，探礦權實行省、國務院兩級許可，采礦權實行縣、市、省和國務院四級許可。礦用用地中涉及的農(nóng)用地的轉用實行省和國務院兩級許可，土地使用權的出讓和轉讓實行市、省二級許可，由縣、市兩級國土資源組織實施。比如，對臨時占用耕地的，《土地管理法實施條例》要求土地使用者應當自臨時用地期滿之日起1年內(nèi)恢復種植條件。雖然《關于組織土地復墾方案編報和審查有關問題的通知》(國土資發(fā)〔2007〕81號)要求：“凡已經(jīng)或可能因挖損、塌陷、壓占、污染等原因?qū)ν恋卦斐善茐牡纳a(chǎn)建設項目(生產(chǎn)項目是指開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦等項目；建設項目是指交通、水利、能源等項目)，土地復墾義務人均應編制土地復墾方案”，由誰負責監(jiān)督返還沒有具體要求。

二是退出條件過于粗糙寬泛。《關于加強生產(chǎn)建設項目土地復墾管理工作的通知》(國土資發(fā)〔2006〕225號)要求“縣級以上國土資源管理部門要對被破壞的土地進行調(diào)查和適宜性評價，按照“因地制宜，綜合利用”的原則，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，合理確定復墾土地用途，宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建。被破壞的土地要優(yōu)先復墾為農(nóng)用地，用于種植、林果、畜牧、漁業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；確實不適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，可以依法復墾為非農(nóng)建設用地?！庇捎诖_定的復墾后土地用途范圍廣且時間無要求。由于不同用途之間的復墾成本存在差異性，會導致被破壞的土地優(yōu)先復墾為農(nóng)用地目標無法實現(xiàn)。

3 礦業(yè)用地退出機制設計

健全退出機制，對于合理利用土地、促進損毀土地復墾，實現(xiàn)占用土地的盤活和循環(huán)使用具有積極意義。

3.1 退出路徑

首先，對探礦與采礦用地分類規(guī)范。由于探礦用地不是實質(zhì)性的占有，不造成實質(zhì)性的損害，且一般容易恢復土地原狀。從探礦用地規(guī)范實踐看，采用臨時用地規(guī)范其取得、利用和返還方式比較合適。其次，對采礦用地分類規(guī)范。采礦用地按用途可分為工業(yè)廣場用地、采礦區(qū)用地，以及尾礦庫用地三大類[10]。用于建設廠房等輔助采礦的工業(yè)廣場用地，屬于不可逆的永久性占地，尾礦庫用地一般屬于可逆性占地。受礦產(chǎn)資源的賦存方式和礦種影響，采礦區(qū)用地的可逆性存在顯著差別。對工業(yè)廣場用地按照建設用地規(guī)范，按照相應的制度采取劃撥、出讓等方式取得用地。對尾礦庫用地按照使用期限，可以選擇采用租賃或臨時用地方式。對采礦區(qū)用地，按照采礦對土地的損毀預測與復墾方案分類規(guī)范，對可逆性用地，按照原土地類型和所有性質(zhì)規(guī)范，可以選擇采取租賃、合作或股份合作等形式；對不可逆土地，按照建設用地規(guī)范。

在此基礎上，礦業(yè)用地退出路徑應包括收回國有土地使用權、返還農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、確權給企業(yè)或個人使用、其他退出方式(見表1)。

表1 礦業(yè)用地退出路徑

3.2 激勵機制

3.2.1 復墾費列支成本或列入建設項目總投資

復墾義務人要根據(jù)破壞土地面積和類型、采出原礦量、復墾標準等，依法繳納土地復墾費，確保土地復墾責任的落實。但國家為鼓勵復墾義務人及時復墾，允許土地復墾費列支生產(chǎn)成本或建設項目總投資并足額預算，以減輕土地復墾義務人的負擔。

3.2.2 允許多途徑獲得采礦用地方式

當前，采礦用地的取得途徑(圖1)一定程度上不完全符合采礦用地的特點。以廣西平果鋁土礦露采為例，從征地、剝離、采礦、復墾，平均4年至6年，其中損毀約為2年至3年，經(jīng)復墾后的土地仍然用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，“以租代征”，比征收方式更符合該礦區(qū)采礦用地模式。逐步實現(xiàn)特定的礦種或礦區(qū)實行“以租代征”不僅有利于節(jié)約與集約用地，也有利于耕地保護政策實施。

3.2.3 給予優(yōu)先權鼓勵

按照一定的標準復墾破壞土地，是土地使用權人的義務和責任。但要保證復墾義務人真正在生產(chǎn)建設活動中貫徹“統(tǒng)一規(guī)劃、源頭控制、防復結合”的復墾“軟約束”，需要相應的激勵措施，優(yōu)先獲得復墾土地使用權，既鼓勵了復墾義務人及時復墾，又可以激勵義務人高質(zhì)量的復墾。

3.3 約束機制

3.3.1 明確復墾監(jiān)管人

在復墾義務人比較明確的情況下，首先明確復墾監(jiān)管人。比如，在礦業(yè)權確權的同時，明確同級的國土資源行政部門為相應的復墾監(jiān)管人，復墾監(jiān)管人要督促礦業(yè)權人按照批準的方案進行施工和投入相應的實物工作量，保障復墾方案實施。其次，確立復墾技術標準和退出條件，克服可墾性分析結果的人為性，保障監(jiān)督有據(jù)可依，保證退出礦業(yè)的土地繼續(xù)為人類造福。

3.3.2 嚴格規(guī)范復墾管理工作

土地復墾并非是簡單的綠化和復耕。實踐證明，只有制定嚴格詳細的修復治理標準，能達到預期的效果，投入的復墾資金才不致于落空和流失。首先，制定科學的復墾規(guī)劃方案，編制標準和嚴格的土地修復治理標準；其次，批準探、采活動，必須依據(jù)有無探、采后的復墾規(guī)劃方案和資金渠道；第三，實施探、采活動，必須依據(jù)已批準的復墾規(guī)劃方案；第四，探、采活動結束，必須依據(jù)已批準的復墾規(guī)劃方案進行聯(lián)合(主管部門、礦山和當?shù)厝罕?驗收。復墾規(guī)劃方案不僅是依法批地的條件，更是礦業(yè)權確權的基本準入條件，確實防止復墾規(guī)劃方案“編而不復”。

3.3.3 建立土地復墾信用制度

資金不足是目前困擾我國礦區(qū)土地復墾大規(guī)模開展的首要因素。除保證金和多方位籌集資金，加大土地復墾資金投入外，首先，保證土地復墾費納入財政預算管理，專項用于繳費單位和個人破壞土地的復墾工作；其次，按照義務人完成批準的土地復墾方案的程度，評定義務人土地利用的誠信等級，并作為未來獲取土地信用依據(jù)。對于不按照要求復墾土地的義務人，不再批復其新的建設用地需求和新礦業(yè)權的申請。

4 結論與建議

當前礦業(yè)用地制度目的體現(xiàn)在：其一，發(fā)展礦業(yè)，滿足保障經(jīng)濟社會對礦產(chǎn)資源需求的用地需求，保障礦業(yè)活動相關利益者的權益；其二，珍惜和合理利用與礦業(yè)開發(fā)有關的土地，促進節(jié)約用地，切實保護耕地；其三，按照“誰破壞，誰復墾”原則，實現(xiàn)損毀土地復墾，挑選采礦者，減少采礦給環(huán)境帶來的破壞，平抑礦業(yè)市場秩序；其四，完成采礦功能的用地轉作其他用途，并順利實現(xiàn)產(chǎn)權流轉。按照礦業(yè)用地制度目的來考察，礦業(yè)用地退出制度績效，有待通過一系列的制度建設來提高。

4.1 復墾責任制度化

按照行使礦業(yè)權不能損害土地使用權的原則，能利用的土地投入采礦活動，當采礦活動結束后，應該以“經(jīng)濟、生態(tài)和環(huán)境可接受”和“能利用”作為退出的基本條件。這就要求無論是何種類型的采礦權人，也無論是采取臨時用地、租賃、征收、股份合作、地役權或相鄰關系等何種方式取得土地使用權，都應該有相應的復墾制度約束相應的土地使用人，按照“誰破壞，誰復墾”原則，對損毀土地進行復墾。采礦活動結束后，將“能利用”的土地流轉為其他用途，并最終實現(xiàn)復墾體系科學化。

4.2 依法、及時退出

礦業(yè)用地及時退出，不僅是緩解土地供需矛盾尖銳的措施，也是提高生活質(zhì)量改善生態(tài)環(huán)境的要求。首先，按照節(jié)約用地原則確定各類探、采礦用地規(guī)模；其次，按照集約用地原則利用礦業(yè)用地；第三，對損毀土地采取“邊利用，邊復墾”方式，及時治理恢復，并敦促及時完成礦業(yè)用地功能的用地及時變更并實現(xiàn)產(chǎn)權流轉，順暢完成礦業(yè)用地循環(huán)，保障礦業(yè)用地對礦業(yè)的支撐和生態(tài)環(huán)境的需要。

4.3 多途徑退出

礦業(yè)用地完成使命后，除應依法對其實施收回和返還外，還應該鼓勵市場化的退出方式。比如，對于遺留未復墾的礦業(yè)用地，通過確權給實施復墾的企業(yè)、集體經(jīng)濟組織或個人直接使用，來鼓勵對未復墾土地的復墾。對1998年《土地管理法》實施后新形成的礦業(yè)用地，對按照復墾方案實施復墾的使用權人，給予獲得復墾土地優(yōu)先使用權。隨著制度的不斷完善，礦業(yè)用地渠道取、退出多樣化必然形成。

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